政府采购绩效监督管理研究

●王泽彩 毕瑞祥

2018年中共中央、国务院印发了《关于全面实施预算绩效管理的意见》（以下简称意见），意见要求力争用3至5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。政府采购作为预算支出中的重要工作，应落实意见要求，在政府采购监管中重视绩效管理，营造规范透明的政府采购环境，提高政府采购效率和效益，进一步提高政府采购科学化、规范化水平。

我国政府采购的绩效管理现状和整个政府支出的绩效管理现状较为相似，在取得初步成效后，依然存在一些问题，如在政府采购绩效评价内容上重视事后绩效评价，在事前绩效评估和事中绩效监控环节关注不足；在具体评价方式上，人工参与较多、主观因素较多，评价基础数据的客观性和评价结果客观性存在不足；在绩效评价体系上，评价过程和评价程序基本成熟，但缺乏客观的、全面的、适用的评价指标体系和评价标准；在评价工具上，绩效评价信息系统还没有全面应用；在评价结果公开上，还在小范围逐步尝试推广，只选择部分评价项目和评价结果进行公开。通过政府采购绩效管理，如何进一步促进营造公平的市场环境、支持中小企业发展、保持经济的良性发展、支持创新等方面还在不断探索。各级政府采购管理部门、政府采购执行单位等需要从全面实施预算绩效管理的大背景下，加强政府采购监管的研究和实践。

一、实施政府采购全过程绩效监管

根据中央意见要求，我国计划构建全方位预算绩效管理格局，将各级政府收支预算全面纳入绩效管理。对政府采购监管而言，需要在政府采购预算编制、执行监控和事后监督环节都融入绩效管理。

（一）注重政府采购预算的绩效目标管理

要细化政府采购预算编制，结合预算事前评估程序，加强政府采购预算审核，关注政府采购预算的绩效目标。对于预算单位上报的政府采购预算，每一个项目的采购内容、每个项目的实际需求情况、项目的预算金额、市场询价信息、同类项目已经实施的政府采购信息等都要全面掌握。基于已有的财政数据，筛选政府采购预算和市场实际情况存在较大偏差的项目作为重点关注对象，政府采购管理部门加强与各政府主管部门、采购执行单位密切沟通，确定科学的政府采购预算的绩效目标，保障政府采购预算编制的科学性、合理性。

（二）实施政府采购预算绩效动态监控

结合预算事中绩效监控程序，加强政府采购预算执行信息的监督，合理安排预算执行进度，加强对项目执行、资金使用情况的跟踪分析。政府采购管理部门对政府采购预算执行中发现的问题及时反馈，敦促采购执行单位加强政府采购预算执行管控。

（三）强化政府采购预算事后的绩效评价与监督

结合预算执行后绩效评价程序，对政府采购预算的完成情况进行绩效评估，从预算安排的合理性、预算执行的规范性、预算执行的产出与效益等角度进行绩效评价，对政府采购预算的绩效情况进行整体分析。根据严格的政府采购预算事后评价程序，政府采购预算事后评价报告将全面反映政府采购预算的合理性，政府采购预算执行的规范性，政府采购预算的产出，政府采购预算的效率和效益等。政府采购预算事后评价将成为政府采购监督的一种有效方法、常规手段。

二、建立全方位政府采购绩效指标体系

绩效指标是预算绩效管理的核心支撑，只有绩效指标符合预算支出的实际情况，才能对预算绩效进行科学、客观、合理的评价。根据中央意见要求，将逐步建立分行业、分领域、分层次的预算绩效指标体系，对政府采购绩效管理而言，需要从政府采购监管部门、政府采购执行单位、政府采购项目几个层面考虑绩效指标。

（一）在政府采购监管部门层面

政府采购监管部门是开展政府采购绩效管理的主导部门，负责制定本地区政府采购管理制度，组织开展本地区政府采购绩效评价工作，汇总梳理各方对各种绩效评价指标评价情况等。对政府采购绩效管理，需要政府采购监管部门重点关注政府采购对创新、环保、民生等领域的支持力度，对推动产业升级、促进中小企业发展等政府采购政策执行情况的跟踪评价。对政府购买服务绩效管理，政府采购监管部门要重点关注购买服务行为的经济性、规范性、效率性、公平性等。政府采购监管部门层面的绩效指标要从政府采购制度的完善性、政府采购政策执行情况、政府采购绩效指标的覆盖面、政府采购信息系统应用情况、政府采购监管的及时性、政府采购预算编制情况、政府采购预算执行情况、各采购执行单位对政府采购工作的满意度等角度进行分析。

（二）在政府采购执行单位层面

政府采购执行单位作为部门预算执行主体，依法应当对预算执行情况负责，应当按照本级财政部门的统一部署开展绩效评价活动。在对各政府主管部门和基层预算单位进行部门预算整体评价时，需要把政府采购绩效情况作为一个考查重点，包括政府采购执行情况是否正常、是否存在政府采购违规事件、政府采购委托代理选择是否规范、政府采购信息是否按规定公告、开标评审过程是否规范、政府采购中是否应用电子招投标系统等内容。如设置评价指标“应用电子招投标系统情况”，如果应用了电子招投标系统，则可以实现采购全过程电子化，统一在电子招投标平台交易、监督、考核及评价，可以通过信息的公开化与操作的非人为化压缩支出项目操作中的灰色空间，提高资金的使用效率和服务的供需匹配效率①；如果还没有应用电子招投标系统，说明该政府采购执行单位需要加强这方面的工作。

政府采购执行单位是政府采购工作的核心环节之一，政府采购执行单位对政府采购工作的重视程度、政府采购工作的规范程度等直接影响一个地区政府采购工作的整体质量，因此要通过政府采购预算绩效工作，完善、细化政府采购执行单位层面的绩效指标，从多个角度全面反映政府采购执行单位的政府采购绩效情况，使政府采购执行单位高度重视政府采购绩效管理工作。

（三）在具体政府采购项目层面

在具体政府采购项目的绩效指标设计上，要结合中央意见中的全过程精神要求，从事前评估、事中监控和事后评价多个角度考虑。在政府采购预算绩效事前评估指标方面，具体考核指标应该围绕政府采购项目绩效目标与部门职能的相符性，项目绩效目标与公共事务的关联性，项目立项的必要性等内容设置；在政府采购预算绩效事中监控指标方面，要分析政府采购程序的合规性、政府采购事项执行进度等；在政府采购预算绩效事后评价指标方面，包括评价采购的数量和质量、合同履行及用户满意度、采购项目所发挥的社会效益、项目产生的社会影响、项目促进的社会进步、项目的发展前景等。

政府采购项目具有数量多、涉及面广的特点，因此在政府采购项目层面的绩效指标设计上，要结合政府采购项目的共性特点设置共性评价指标，还需要结合每一个行业、每一种类型的政府采购项目，设置个性化评价指标，通过共性指标加个性指标，逐步建立适合政府采购项目的绩效评价指标体系。

三、应用财政大数据实施政府采购绩效监管

随着财政信息化的发展，信息技术对财政管理的支撑作用越来越明显。财政大数据的建设和应用将财政信息化建设推向自动化、智慧化方向发展。财政大数据在逐步覆盖一级政府各预算单位业务信息后，会大幅度提高预算绩效管理的客观性。财政大数据在逐步覆盖主要电子商务平台数据后，会大幅提高政府采购的监管效率，促进政府采购绩效管理。

（一）财政大数据概述

大数据是指为了更经济更有效地从高频率、大容量、不同结构和类型的数据中获取价值而设计的新一代架构和技术。随着信息技术的快速发展和应用，数据积累量越来越大，大数据的价值也开始凸显。②财政大数据包括与财政资金有关系的全部数据，如财政资金投资项目，财政大数据不但要包括此财政投资项目的资金支付信息、会计核算信息等，还要包括此项目的可行性研究信息、项目规划信息、项目建设过程信息、建设项目完工后的维护运营信息等。财政大数据不但包括财税收支数据、财务核算数据等结构化数据，还包括与财政资金有关的图片、视频等非结构化数据。

财政管理工作涉及社会的方方面面，随着全面实施预算绩效管理工作的推进，财政部门不但要掌控财政资金流信息，还要掌控与财政资金运用和产出绩效有关的业务信息，这就需要财政部门加大财政大数据的关注和建设力度，加强财政大数据在预算绩效管理方面的研究和应用。财政大数据的应用将提升财政整体数据分析能力，在加强扶贫资金监控、实现智能预算绩效管理、提升财政透明度、地方债务风险监控、财政收支中长期测算等方面将发挥重要作用。财政大数据将推动财政管理理念和财政管理方式进步，为建立创新政府、廉洁政府和服务型政府奠定技术基础。

（二）财政大数据在政府采购绩效监管中的应用

随着全面实施预算绩效管理在各地的推进，财政大数据在预算绩效管理中的作用会逐步显现，如在预算绩效指标设定方面，科学、客观、合理的绩效指标是目前预算绩效管理工作中的重点和难点。目前各地区均通过课题研究等方式建立了一些预算绩效管理指标，但依然存在部分预算绩效指标适用性不强、预算绩效指标的生命力不强、新增预算支出项目没有对应的合适评价指标等问题。建立财政大数据后，可以通过数据包络法 （DEA）、层次分析法（AHP）等计量经济学分析方法，基于财政大数据测算适合某一类预算绩效评价项目的评价指标，为具体评价项目选定合适的评价指标；可以根据各类指标的历年评价数据，测算具体评价指标的评价标准。可以说财政大数据将成为预算绩效管理工作的重要抓手，“预算绩效+财政大数据”将成为未来预算绩效管理工作的标配。

在政府采购预算绩效监管中，财政大数据将会发挥关键作用。财政大数据在建设中，逐步融入各类电子商务平台的数据，为政府采购绩效评价提供各类商品价格对比数据。在对一项具体政府采购项目进行预算事前评估时，可以基于财政大数据，分析政府采购项目预算中的设备规格、型号、市场报价、后续维护费用、同类项目采购中标价格等，判断政府采购项目预算的合理性，及时发现潜在的问题。在对一项具体政府采购项目进行预算事后绩效评价时，可以根据项目实际执行时采购的内容、价格、后续服务条件等，分析此项政府采购项目预算执行情况，项目的产出数量是否合理、项目的产出质量是否合格。通过财政大数据收集和政府采购项目有关的群众反馈信息等，可以测算此政府采购项目的群众满意度信息。

我国政府采购采用集中采购与分散采购相结合的模式，其中纳入集中采购目录的政府采购事项，必须执行集中采购，通过政府集中采购可以充分发挥市场竞争的作用，使采购人采购到符合使用需求的、价格合适的产品或服务。分散采购方便政府采购执行单位进行采购，但也存在弱化政府采购的公开监督作用，可能存在方便部门或个人利益的采购行为等问题。通过财政大数据，所有分散采购的采购对象、采购内容、采购价格、采购品牌等信息都纳入财政大数据分析监控之下，采购执行后，结合预定的政府采购绩效监控模型，可以随时发现不符合常规的采购行为，弥补分散采购存在的不足，加强对政府采购的监控，及时对各类政府采购主体进行风险监控和预警。

四、实现预算单位政府采购绩效管理与内部控制协同

根据财政部发布的 《行政事业单位内部控制规范（试行）》等有关规定，各预算单位需要制定内部控制制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。各预算单位的内部控制内容包括预算管理、资产管理、财务收支管理、政府采购管理、合同管理等。在政府采购的内部控制中，要求政府采购需求制定与内部审批岗位分离、招标文件准备与复核岗位分离、采购合同的订立与审核岗位分离、合同签订与验收岗位分离、验收与保管岗位分离、审批与付款执行岗位分离、采购执行与监督检查岗位分离、采购验收与相关记录岗位分离。在进行政府采购绩效评价时，预算单位政府采购内部控制规范性和有效性是需要关注的内容。如编制政府采购预算时，各预算单位是否对每个采购项目提前做好市场调研，每个采购项目需求是否合理，政府采购预算是否细化，编制的政府采购预算是否科学和适用。对预算拟安排的项目，各预算单位是否按规定报送政府采购计划、确定采购需求、开展政府采购活动，政府采购合同签订是否合规等。

各预算单位政府采购绩效和内部控制工作直接相关，如果预算单位内部控制工作做得严格、规范，在预算单位政府采购绩效评价时，政府采购程序的规范性、政府采购预算的合理性等内容都会体现出来。在各预算单位实现内部控制信息化后，政府采购各个环节的风险点均会纳入内部控制信息系统的管控之下，在进行预算单位政府采购绩效评价时，通过检查预算单位内部控制信息系统的执行情况，就可以对预算单位政府采购预算编制及预算执行的规范性、科学性等情况进行初步判断。因此，实现预算单位政府采购绩效与内部控制协同，可以在预算单位制定规范的内部控制体系后，为政府采购预算的执行提供制度和技术上的保障，为政府采购绩效监管提供支撑。

五、进一步强化政府采购绩效管理的宣传和培训

政府采购工作涉及面广，涉及的资金量大，有一套规范的操作程序，要让政府采购管理人员实现从“要我做”到“我要做”的转变，更好地发挥主观能动性，做好政府采购绩效管理工作。

各级政府采购管理部门，要加强政府采购绩效管理的宣传和培训，让各级政府主管部门、各级预算单位从思想上高度重视，使各级政府采购管理人员认识到，政府采购绩效管理涉及绩效目标设定、绩效执行监控、绩效评价等多方面内容，政府采购绩效管理是预算绩效管理的重要内容，也是提升政府现代化治理能力的重要抓手。政府采购管理人员通过政府采购绩效管理可以为科学安排项目、节约社会资源、发挥财政资金效益最大化、将有限的财政资金安排到更加需要的地方去提供决策依据，积极促进采购项目发挥最大的社会效益。

注释：

①王泽彩.预算绩效管理：新时代全面实施绩效管理的实现路径[J].中国行政管理，2018，（04）.

②毕瑞祥.财政大数据建设策略研究[J].中国管理信息化，2019，（05）.