晒出明白账，部门花钱更讲绩效

主持人：2018年9月，《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》印发，对全面实施预算绩效管理作出总体部署；2019年1月，财政部印发《关于做好2018年度中央部门项目支出绩效自评工作的通知》，要求所有中央部门组织对本部门及所属预算单位的所有批复项目和执行调整新增项目开展绩效自评。今年随同中央决算向全国人大常委会报送的项目绩效自评表的数量增长到265个，比上年增长46%。绩效评价的重要性凸显，那么我国绩效评价在财政管理中的重要性体现在哪些方面？

范永茂：传统观点认为财政预算管理是一种控制支出的手段。随着现代财政预算功能的演进和扩大，今天的预算更被赋予了“将资源最大限度利用，使其获得最高投入产出效率，并获得最佳收益”的功能。实施绩效管理和评估对财政管理有着重要意义。首先，绩效评价最直接的作用是能够提升预算资金的使用效率。通过对预算资金使用情况的分析，绩效评价能发现预算资金使用中的无效和浪费行为，督促有关部门和单位在资金使用方面进行整改和调整。其次，绩效评价还助于有效提升预算管理的水平。通过对预算绩效指标的设定、科学评估方法的采用和后期对评估结果的应用，单位可以发现在预算编制和执行中的问题，并及时改进调整，提升支出效果的同时也提升了内部管理。第三，绩效评价最终要帮助公共部门更好地完成社会服务的任务。绩效预算讲求的不仅仅是把财政资金花出去的“绩”，更注重的是花钱后的 “效”，只有这两个结果实现了，公共部门的服务职能才算真正履行出来。绩效评估的“评估”就是在考察钱花得好不好，如果能构建这种以结果为导向的预算管理体制，就能解决考评不明确、责任不清晰的管理问题。

国家治理能力现代化也要求绩效性变革，提升治理的效能和品质。绩效改革也是全球化范围内预算改革的重要内容。国家治理能力的“高效”意味着政府代理人不仅要重视公共资源的合法配置，还要重视如何经济有效地使用取之于民的经济资源，并以最小的成本满足公众的需要，这是绩效评价和预算绩效管理所要实现的。因此，推动以结果为导向的财政管理也就是在推动以效能为导向的国家治理能力现代化的模式。

徐晓雯：财政是庶政之母，预算是财政之柱。预算绩效管理的改革与创新，是建立现代财政制度、提高财政资源配置效率的重要举措，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要基础。2014年修订的 《预算法》首次提出要“讲求绩效”，并将加强绩效管理贯穿于预算管理的全过程；党的十九大报告提出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”，对预算绩效管理的全面实施做出顶层设计和重大部署，预算绩效管理在中国步入了新阶段。

预算绩效评价是预算绩效管理的核心内容。其重要性在于：一是绩效评价是优化财政资源配置的重要手段。预算绩效评价将财政资源都合理的利用起来，提高统筹规划的效率。二是绩效评价可以提高预算资金的使用效率。严格的预算绩效评价，能有效地控制预算资金的执行力度，评价预算资金的使用情况，了解预算资金的流入与流出，避免预算资金使用过程中的低效问题，减少预算资金的浪费与乱用情况。三是通过预算评价增强预算单位的责任感。绩效评价结果与预算编制结合，作为绩效目标管理的依据，可以进一步明确预算单位的职责，提高预算单位的预算管理水平，逐步提高预算单位的主体意识。

杨雅琴：一是推动财政资金高效的使用。公共财政资金是稀缺资源，任何一个国家的财政收入都不可能完全满足社会公众的公共服务需求。当前我国经济水平仍处于发展阶段，且已经开始进入老龄化社会，未来一段时间内社会基本公共服务需求将保持持续增长。如何利用十分有限的财政资金最大限度地满足社会公共需求，是一大社会难题。若再按以前单纯讲财政投入增量，忽视财政的产出绩效水平，将会使这一难题难上加难。所以，需要转变财政投入理念，重视绩效评价，促进财政资金节约高效利用。

二是促进政府财政管理水平提升。绩效评价不仅是对财政资金使用结果的评价，而是贯穿于预算全过程。从财政资金预算时的绩效目标确定、到预算执行过程中对绩效目标实现的追求、再到资金使用后的产出绩效是否与预期绩效目标相符，这个过程中不仅要求政府预算项目与政府职责相符，还要求预算编制的精确性以及预算执行中的节约、高效、合规性，这些最终都将体现在预算资金绩效水平高低上。只有不断提升财政管理水平，编制更加精准的预算、更加严格地执行预算、更加科学合理的管理项目，才能实现政府绩效的提升。

刘晓青：财政绩效评价是财政绩效管理的重要内容，也是提高财政管理水平的重要途径。对于优化财政资源配置，缓解收支矛盾，提高财政资金效益和财政科学化精细化管理水平，促进高效、责任、透明政府建设具有重要意义。具体来说，绩效评价在财政管理中的重要性体现在以下四个方面：其一，绩效评价是约束财政支出，优化资源配置的重要手段。通过树立绩效目标，能促使部门严格按绩效目标执行预算，从而达到绩效目标控制支出的效果；通过对项目实施绩效评价，反映财政支出取得的效果，发现存在的问题和不足，在下一年度的项目预算中，合理安排支出，调整支出结构，以达到资金使用最佳效果，发挥财政资金的最大效能。其二，绩效评价是化解财政收支矛盾的有效途径。绩效评价的目的不仅仅是为了节约支出，更是追求有效供给。对那些社会需要、能较好增进社会公共福利的项目．在经费上予以保障甚至奖励；对不能发挥效益、增进社会公共福利的项目，可以减少或者不予安排预算。通过绩效评价，可以最大程度上减少不必要的资金浪费，实现由结果控制支出，用制度、规则和社会力量管理财政支出，从而起到化解财政收支矛盾的作用。其三，绩效评价是提高财政资金使用效益的重要手段。实施财政支出绩效评价，通过绩效评价指标，将财政支出的产出和效果进行评判，直观反映财政资金支出质量以及政府提供公共产品和服务水平，并通过预算约束机制，来促进政府部门不断改进支出管理水平，确保部门预算的科学性和合理性，避免出现资金重复使用现象，提高财政资金使用效率。此外，通过应用绩效评价和结果，可以及时发现财政收支中存在的问题，并采取措施予以纠偏。其四，绩效评价是提升财政部门监督管理能力的重要手段。一方面通过开展绩效评价，使财政部门对被考核单位资金使用的过程、效果等有了更加清楚的了解，从而更有针对性地开展财政监督工作，做到有的放矢；另一方面，绩效评价结果作为下一年度相关专项资金的预算确定条件，促使各单位更加重视对财政资金的使用和管理，对进一步提高财政资金的使用水平、发挥资金效益起到了良好的引导、带动作用。

主持人：自2003年中央和部分地方政府开始探索预算绩效管理改革以来，中央财政已经初步构建起以项目支出为主的一般公共预算绩效管理体系。在经济已由高速增长向高质量发展转换、国家大幅减税降费的背景下，全面实施预算绩效管理，压缩低效无效支出，则尤为重要。现阶段，预算绩效管理在各地开展得如火如荼。预算绩效管理存在的问题主要是哪些？如何有效解决？

范永茂：绩效预算的概念已经提出多年，一些地方在实践上也试行多年并在持续推进，积累了好的经验。但是，全面推进预算的绩效管理还存在不少问题，比如预算的绩效理念还未深入人心，尚未充分转化为行动。在“以收定支”的传统财政思想和政治文化影响下，财政部门和公众对绩效的关注程度都不高，同时也缺乏相关的信息获取和决策的渠道。预算的编制方法手段还比较落后，不够精细，与资金使用关联不高，与业绩目标的联系更为松散；绩效结果评估体系尚未建立或者本身质量不高，评估结果的运用与反馈机制更未建立，所以预算编制与绩效结果互相脱节，即便有绩效预算的编制，但没有结果评估，绩效管理也只能流于形式；预算执行中还存在较多的“非绩效”行为，预算的约束力不足，干扰了绩效目标的实现等问题。

加强预算绩效管理首先是要树立绩效理念，彻底改变过去的“重投入，轻管理”、“重支出、轻结果”的管理思维模式，把绩效和业务密切挂钩，凡事必问效，问效必监督，建立健全各个环节的规范体系。特别是单位一把手更要牢固树立绩效意识，带头承担绩效管理的责任。其次需要优化当前部门预算编制模式。比如，定员定额法和项目库就应该是改革的首要内容。这两种经常使用的预算编制方法都存在目标与结果相脱节的缺陷。在绩效指标设计环节，要做到科学合理设计，特别是注意共性指标和个性指标的设计，共性指标可以标准化、统一化，个性指标要结合业务特点注意区分基础设施建设性项目和年度专项项目，并适当引入中长期预算安排等。再次要注意重点解决专项资金使用管理问题，提高专项资金使用效益。对于“专款专用”的使用制度，可以适当灵活处理，在完善调剂审批制度的前提下，提高事业单位业务部门对专项资金的统筹能力。

徐晓雯：现阶段，从形式上看，预算绩效管理在各地开展得如火如荼，但现实中预算绩效管理还存在很多的问题。第一，绩效意识较为薄弱。总体上我国各级政府都逐渐开始重视绩效工作，但在实际操作中仍有部分部门和地方处于被动状态，很多部门言行不一，长期以来形成的“重分配、轻管理；重使用，轻绩效”思想尚未发生根本改变。第二，绩效评价机制不健全。绩效评价工作是一项十分复杂的系统工程，涉及面广、工作量大、技术性强。组织开展这项工作，必须建立规范统一的绩效预算评价制度，制定科学规范的评价指标和公正合理的评价标准，并将绩效考核评价制度纳入财政绩效管理的制度范畴。但目前评价机制存在问题较多。比如：缺乏满足不同层面、不同行业、不同支出性质的指标体系等。第三，缺少绩效问责机制。绩效问责是提高政府绩效的动力机制，只有建立政府主导、社会广泛参与的绩效问责机制，对被问责单位的评定结论不仅作为下年度支出安排的依据，而且作为政府绩效考评的重要内容，才能真正开展好绩效评价工作。第四，绩效考核工作开展不平衡。我国绩效管理的实施很不平衡，中央和省级部门的预算绩效管理工作在逐步推进，整体开展较好、较快；但县级层面相对落后，对预算绩效管理的认识还不到位，制度建设滞后，绩效考核力度相对较小。第五，预算绩效缺乏监管。对预算绩效进行监管需要具备相关的专业知识，目前，能参与到预算绩效监管工作的人员较少，对预算绩效重视程度不够，缺乏预算绩效专业人才对预算绩效进行全方位监管。

如何有效解决？第一，提高专业素质，增强绩效意识。一是树立绩效管理理念。财政的各个环节、每项工作都要树立鲜明的绩效观，使绩效观成为全过程工作的价值指导。二是树立准确的绩效目标观。三是树立严格的责任观。对预算执行绩效出现偏差的部门，进行严格的监督问责，提高预算绩效管理的严肃性。第二，完善指标体系，提高评价效率。预算绩效管理指标体系是预算绩效评价结果准确性的保证，完善预算绩效管理指标体系对提高财政资金分配的科学性、公平性具有十分重要的意义。编制精准量化的预算绩效指标，准确的反映预算资金的实际产出和使用效益。第三，强化结果运用，建立约束机制。预算绩效的开展离不开对预算绩效评价结果的使用，根据预算绩效的评价结果来安排下年的预算，还可以根据结果查找预算管理上的漏洞和薄弱环节。第四，加强全程监管，注重人才培养。预算绩效管理单位要对资金使用情况和绩效指标完成进度实施绩效监控，对绩效运行中存在的问题实施动态监管，确保绩效指标按时完成。预算绩效改革是否能顺利开展与改革的执行者有很大的关系，预算绩效人才的素质与能力是改革的关键因素，应建立长期、全方位的培训体系，保证预算绩效管理工作从业人员的专业性。

杨雅琴：我认为最主要的问题是绩效评价结果运用。绩效评价结果没有有效运用，则绩效评价这项工作将没有太大意义。虽然现在已开展绩效评价的政府机构也会制定一些绩效评价结果运用的办法，但这些办法仍无法对政府官员和政府机构形成有效的激励约束。所以目前当务之急是研究如何有效运用绩效评价结果。可考虑的方案之一是在每年的预算中留下一定比例作为绩效评价结果优秀部门（或地区）的绩效评价奖励。当然，留下资金的比重是个关键问题，需要进行更深入的研究分析。这个比例即不能太大，比例过大会损害大盘子的分配，会影响政府特别是财政困难地区政府职能发挥；也不能太小，比例过小对政府机构没有激励效应，无法促进各政府机构主动出击提升绩效水平。

刘晓青：存在的问题，一是绩效管理观念淡薄，对预算绩效管理工作不重视。由于长期传统观念的影响和预算绩效管理理念宣传不足，部分单位并未真正理解预算绩效管理工作的重要性，习惯于只关注争取资金和项目以及资金使用的合法性等方面，并没有重视预算绩效管理工作，存在等待观望、被动敷衍、盲目接受等情况。二是绩效管理法律法规有待健全。虽然中共中央、国务院多次出台系列全面实施预算绩效的规范性文件，新《预算法》也明确了预算绩效管理的基本要求，但仍然难以满足实现预算绩效法治化管理的需求。此外，省级政府出台诸多有关预算绩效管理的具体规章制度，但在预算绩效具体内容方面相对缺乏统一标准且相对比较零散。三是绩效评价专业人才缺乏。预算绩效管理是一个综合性的工作，涉及面较宽，包括预算的编制、执行、监管等多个环节，每个环节都需要专业人员来操作，但目前具备全面的预算绩效专业知识的人才却严重匮乏，大多数单位的预算绩效管理业务还在由其他岗位的人员兼任，难以满足业务发展需要，导致绩效管理流于形式，不利于单位预算绩效管理业务的发展。四是缺乏科学的绩效评价指标。受资源、地域等外在条件的制约，大多数基层单位很难结合自身实际情况来对绩效评价指标进行科学的设置，绩效评价指标科学性不足。在基层单位还有很多项目并没有设立评价指标，很难顺利开展评价工作。五是绩效评价结果未得到合理的应用。由于认识不足，并没有将绩效评价结果真正应用到预算编制或资金安排中，从而对评价结果应用的有效性造成了直接影响，导致预算绩效管理工作的作用难以得到发挥，进而对绩效评价工作的顺利推进造成了一定程度的阻碍。六是预算绩效缺乏监管。对预算绩效进行监管需要具备相关的专业知识，因此，能参与到预算绩效监管工作的人员较少，对预算绩效重视程度不够。另外，对预算执行过程、资金的落实情况以及预算绩效的监管形式化比较严重，没有真正发挥监督管理的作用。

解决对策在于，一是加大宣传力度，树立绩效管理理念。预算绩效管理推行部门通过开展培训活动、业务讲座等多种渠道，加大宣传力度。充分利用各类媒体广泛宣传预算绩效管理的成功经验和典型做法，切实加强舆论引导，营造“讲绩效、重绩效、用绩效”的良好社会氛围。二是明确相关部门职责，建立沟通协调机制。明确相关部门的职能，合理分配权力和责任，同时强化预算执行主体和编制主体的责任，形成“谁花钱谁负责，谁做事谁花钱”的制度，确保从预算编制到预算执行各个环节都有明确的责任主体。三是健全预算绩效管理的法律法规体系。具体来说，要在预算法实施条例中增加相关具体规定，强化预算绩效管理法规建设，进一步明确预算绩效管理的发展改革方向、政策目标、遵循原则、实施范围、主要内容、指标体系、实施方法等。地方政府和各级财政部门也要在 《关于全面实施预算绩效管理的意见》的基础上，研究制定符合本地区特点的预算绩效管理规划和实施方案。四是完善预算绩效管理指标体系。由于不同行业资金来源不同，行业特点各异，所以指标体系要具有较高的适应性；要建立多层次的预算绩效指标体系，使得评价结果更加准确、有效；建立不同类型的预算绩效评价指标，使得评价结果更全面、可靠。五是注重发挥绩效评价结果的激励约束作用。逐步建立绩效报告机制、反馈整改机制和绩效评价结果与预算安排相结合的机制。同时，要强化激励约束机制，建立考核和评价结果通报制度，并逐步将其纳入政府工作目标考核范畴，逐步建立绩效问责和奖惩机制。六是改进预算绩效管理监督制度。首先是强化财政监督检查成果利用，加强预算编制和预算执行监督，促进提高预算管理水平。要严格绩效评价监督，重点检查绩效评价工作质量，促进评价结果客观、公正和有效。开展绩效评价结果应用监督，重点检查绩效评价结果和预算安排有机结合情况，积极发挥评价结果的作用。其次，推广地方先进经验，利用网络信息技术，广泛建立预算支出联网监督系统。此外，研究出台规范第三方绩效评价办法。进一步规范政府各部门委托第三方机构参与预算绩效管理工作，增强第三方绩效评价的客观性、公正性、专业性。七是注重预算绩效管理人才的培养。建立长期、全方位的绩效评价人才培训体系，使从事预算绩效管理的人员定期接受相关的培训，提高其理论水平。同时，建立完善中央、省两级涵盖不同领域、不同行业、不同专业的绩效管理专家库；建立中央、省、市三级符合绩效管理工作需要的社会中介机构库，加强考核和监督。