高校治理能力现代化的改革模式与路径研究

姚琴琴，李治中，庄文城

(福建医科大学马克思主义学院，福建福州350122)

习近平同志在北京大学师生座谈会上的讲话指出，教育兴则国家兴，教育强则国家强。高等教育是一个国家发展水平和发展潜力的重要标志[1]。推进社会主义现代化建设，教育现代化是基础。党的十九大报告强调必须把“教育事业放在优先位置，加快教育现代化，办好人民满意的教育”。2017年，《国家教育事业发展“十三五”规划》首次明确提出并独立成章阐述了要加快推进教育治理现代化。2018年，全国教育大会的召开标志着中国教育进入了现代化建设新阶段，开启了加快教育现代化的新征程[2]。而高校治理能力现代化是教育治理现代化最直接的载体体现，探索治理现代化视域下高校治理能力现代化是有效践行教育治理现代化的基础环节，也是当前深化教育领域改革的必然要求。

一、高校治理现代化的理论基础

(一)“治理”理论

关于治理的兴起，学术界主要有两种观点，一种是从历史时序去追溯治理的发端，认为治理古而有之，经历了从原始社会氏族治理到阶级社会的奴隶制、封建制、资本主义国家治理的演进，再向社会主义国家治理的发展。另一种是认为治理主要兴起于20世纪八九十年代的非洲治理危机。1995年，全球治理委员会提出了比较有代表性的定义：治理是各种公共和私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续过程[3]。

概览学者们关于治理内涵的各种主张，治理具有如下特征：首先，治理的逻辑起点是一种统治方式的变革，是一种持续改进的互动。第二，治理核心要义是分享权力，合作共治。即治理的主体应是多元主体，包含公私部门、非营利组织及社会个体等多元主体。第三，治理的手段不仅仅是强制性的法律行政手段，更多地应该采用协商、对话、合作、非正式的制度安排等非强制性手段。第四，治理的短期目标是有效的回应性，最终目标是善治，即实现公共目标与统治所履行的普世契约的相同，维护公共秩序，最大限度地增进公共利益。第五，治理的边界总体上更加广阔，但是其中政治权威的作用及对行政权力的运用应当置于限定的范围。

(二)“高校治理能力现代化”理论

我国有独特的历史、独特的文化、独特的国情，决定了我国必须走自己的高等教育发展道路[4]。由此，中国语境下的高校治理能力现代化不仅具有治理的一般特征，更要凸显其自身的理论内涵和个性特征。在中国情境下，高校治理能力现代化应是立足国情校情，在高校党委的统一领导下，组织内外部多元利益主体共同参与的，采用多维、动态、数据等创新治理方式，旨在构建学术自由、法制健全、行政有效、回应灵活的绿色教育生态，实现高校善治格局的一系列合作共治行动。新时代我国高校治理能力现代化具有如下个性特征。

1.治理目标的至高性。高校承担着人才培养、科学研究和社会服务等多重使命，高校治理目标的制高点主要表现在两个方面：一方面是实现科学知识的真理性追求，这不仅仅是大学成立的初衷，也是高校治理的逻辑起点；另一方面是实现社会伦理的形塑追求，高校承担着社会的教育教化职能，应当在坚持立德树人这一高校立身之本的基础上，充分重视其承载着的相应意识形态功能。习近平同志强调，我们的高校是党领导下的高校，是中国特色社会主义高校。办好我们的高校，必须坚持以马克思主义为指导，全面贯彻党的教育方针[4]。因此，这两大目标对于构筑高校治理现代化的蓝图都具有至高意义。

2.治理主体的高知性。高校治理的对象除了多元属性外，还具有高知性：大多为受过高等教育的知识分子乃至精英阶层，不但掌握着专业科学知识，具备着相应的学术权威，而其特殊的“传道授业”角色决定了其不仅仅能够制造话语，还能够引导舆论。因此，治理主体的诉求更加突出，使得高校治理面临着高知阶层的集聚效应和发散传播效应的双重压力，而现代社会发展对于知识要素的重视程度超乎空前，高校治理的逻辑必须适应新的社会现实，要加强同高校知识分子的联系[4]。对高校师生治理主体回应性的强弱是高校治理能力现代化的重要指标。

3.治理矛盾的超前性。高校治理不仅是国家治理的微观缩影，在某种程度上，基于其科学研究的超前性，使得高校治理更是成为国家治理的前沿阵地。知识社会的快速发展在消除了政治钝化的同时也带来了公众参与意识爆发，特别是师生政治参与意识的觉醒，大多数高校在治理现代化的转型道路上必须具备处理制度滞后性与矛盾超前性的预警意识与治理能力。

4.治理手段的数据性。在当今大数据时代，数据治理对于推动高校治理能力现代化改革的影响不论在教育管理、教学科研、人才培养等领域都是系统性的：即为教育管理数字化完善了数字化基础设施；为交互式、可视化、定制化、个性化教学提供信息基础；为大规模、长期性实证研究提供了数据支撑。总之，高校治理现代化的数据治理特征表现愈加明显，而且在未来推动形成“互联网+高等教育”新形态，以现代信息技术推动高等教育质量提升的“变轨超车”中也将愈发重要[5]。

5.治理结果的契约性。在国内外高校治理现代化改革中，治理方式由传统行政命令式转向绩效契约式的趋势逐渐明朗。在高校现代化治理中嵌入契约精神，通过运用绩效协议，细化各主体考核目标，明确教育管理部门、高校、二级教学科研单位及个人间权利与义务，不但让教育管理部门从事无巨细的微观管理中解脱出来，而且给予了高校契约协议内的充分自由裁量权，调动了相关主体的自我履约意识和违约追责意识。同时，通过契约约束来融合国家战略需求与高校发展使命，保障了公共资源的利用效率。

二、高校治理能力现代化的现实动因

(一)推进高校教育治理能力现代化是全球治理时代提升教育核心竞争力的必然趋势

从我国的教育事业发展历程来看，历经改革开放四十多年，我国已由保障高等教育大众化阶段进入了加快建设教育强国和人力资源强国的历史新阶段，2020年基本实现教育现代化的目标已迫在眉睫。进入新时代，如何通过高校治理能力现代化撬动新时代教育领域全面改革与能力升级的齿轮，实现“真理追求”和“价值引领”的双重治理目标，从而奠定国家现代治理体系的内在支撑，将是深化教育系统改革在“十三五”时期及此后相当长一段时间内所要解决的一个重大命题。推进高校教育治理能力现代化是全球治理时代提升教育核心竞争力的必然趋势。

(二)推进高校治理能力现代化是我国高等教育发展方式由规模发展向内涵式发展转型的必然要求

在高等教育规模上，至2017年全国共有普通高等学校2 631所，在学总规模达到3 779万人，我国高等教育人数属于世界上最大的高等教育群体[6]。然而，在2017年发布的QS世界大学排名中，仅63所中国大学进入榜单，其中中国大陆地区39所，仅占全国普通高校的1.4%，而且在这39所入榜的高校中，仅有6所高校进入世界百强[7]。可见，在高等教育质量上，我国高校依然与世界一流水平存在很大落差。同时，内地高等教育越来越多地面对来自国外、港澳台地区高等教育的挑战。近年来，我国出国留学规模逐年扩大，2017年首次突破60万人，而在人才回流上，出国留学与留学归国之间的“逆差”依旧存在，一流人才的流失问题依然严峻。因此，推进高校治理能力现代化，是我国高等教育发展方式由规模发展到内涵式发展转型的必然要求。

(三)推进高校治理能力现代化是高校谋求自身可持续发展的必然举措

正如新时代我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，我国高等教育的主要矛盾也已经由“上大学好难”转变为“上好大学难”，国内高校办学水平虽总体上有所提升，但是不同高校间的分化格局也愈加明显，优质高等教育资源的供需矛盾突出，进一步加剧了各大高校在生源及各项办学资源上的竞争。另外，我们应该深刻认识到近年来高校组织的复杂化、利益相关者的多元化、内部矛盾的多样化、数据治理的时效化都大大增强。因此，如果说全球治理时代的要求是推动高校治理能力现代化改革的外在动力，那么提升自身竞争力、谋求可持续发展则是推动高校治理能力现代化的内在动力和必然举措。

三、高校治理能力现代化改革的模式构架：“五维协同模式”

推进高校治理能力现代化，要求治理模式由传统管制模式向民主协同共治模式转型，即：高校治理具备开放性心态和全域性视野，构建基于治理理念富有协同力、治理制度富有供给力、治理执行富有胜任力、治理绩效富有回应力、治理产出富有转移力的高校治理能力现代化“五维协同模式”。

(一)治理理念的协同力

基于治理的内涵，高校治理理念的协同力是指高校治理中促进多元利益主体在相互博弈过程中凝聚总体目标共识，形成协同共治格局的能力。这是高校治理能力现代化的首要能力。高校治理中主要涉及以党委为中心的政治权力主体，以上级主管部门及校长领衔的行政权力主体，以教授为核心的学术权力主体，以教代会、工会为主的教职工权力主体，以班级、学生会、社团为主的学生权力主体以及其他科研协会、新闻媒体等组成的其他利益相关社会主体。主要表现在：一是发挥高校党委作为高校多元主体的坚强领导核心作用。高校治理要调动多元主体政策参与的积极性和主动性，特别是在重大政策制定中将各方利益相关者纳入决策议程，实现党委领导下的协同共治格局。二是政府主导办学向高校自主办学理念的分权。高校办学的自主权渐进扩大是当前政府在高校领域简政放权的表现，也是现代高等教育发展的要求。三是高校行政治学向教授治学理念的平衡。高校学术发展呼唤学术自由，而行政治学模式在高校学术事务中不具备优势乃学术发展规律使然，尊重学术发展的客观规律要求高校行政治理主体在学术事务中向教授主体适当分权，廓清高校治理的行政边界和学术边界，才能激活对应治理空间。四是重视教职工权力主体参与治理的枢纽作用。教职工参与高校治理不仅仅是《工会法》《教师法》等法律规定的一项基本权利；奋斗在高校工作一线的教职工对接着学生与学校两大主体，激发教职工参与高校治理的主动性和创造性，能有效促进学生与学校两大主体间治理需求的匹配，从而实现高校使命的达成。五是尊重学生权力主体的利益诉求权。学生主体是高校内部治理体系中基数最大的群体，应当充分发挥学生组织机构，如学生代表大会、学生会、社团等群体的利益诉求表达功能，听取学生治理意见建议，满足学生在高校治理中的多元化思想和个性化治理需求。六是增强其他利益相关社会主体的外部参与能力。其他利益相关社会主体不仅作为高校治理流程的外部主体，为高校治理绩效评估提供了一个外部审视的客观机会；而且是作为高校联系地区与社会的桥梁，对促进高校与地区、社会间的协同发展，提升高校服务社会能力具有重要意义。

(二)治理制度的供给力

我国高等教育现代化在经历“量”上的扩张后要实现“质”的提升，当前需解决的问题是治理制度的供给力不足。高校治理现代化的制度供给力主要是指在我国教育治理现代化、高校“双一流”建设目标等背景下，增强教育法律法规体系供给薄弱环节的方方面面，如急缺的大学章程制度、人事聘用改革制度、绩效考核制度、现代财务会计制度等。高校治理现代化的制度供给力主要包含三层内涵：第一，在治理制度供给的内容上，要增强制度短缺方面的补给力；第二，在治理制度供给的形式上，要与时俱进，适应制度环境的变迁，发挥制度设计的创新力。第三，在制度供给的规范上，要对接现代大学法治要求，落实制度规范的法治力。

(三)治理执行的胜任力

治理制度的供给能力描绘了一种“元治理”的制度框架，那么治理制度执行的胜任力就是一种弥合多元利益主体“差序信任”的强心剂。习总书记指出：国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的体现，两者相辅相成[8]。在信息化时代的教育治理领域中，治理执行的胜任力主要涉及治理执行的三大层面：人力、技术力、组织力层面。人力层面除了传统意义上行政人员的业务执行能力，还包括政策决策者的领导力特别是作为大学校长的领导力。技术力层面主要是指“互联网+教育”背景下，教育治理者对现代教育各个层面数据证据的精细化捕捉能力及应用能力，这将奠定当今教育治理者对执行胜任力的重要基石，而且愈显重要。组织力层面主要由组织机构的科学性决定。治理信息的扁平化呼唤构建更加灵活互动的扁平化网络型结构，以提高治理效率。

(四)治理绩效的回应力

治理绩效的回应力不仅仅是多元治理主体的主观治理诉求，更是适应现代特别是“大数据”时代碎片化、即时性、交互性特征的复杂动态决策情境的客观要求。治理绩效的回应力主要通过回应的时效度、精准度、强度等标准衡量。一是要求关注当下信息流动的时效性，使得政策反馈过程更加迅速敏捷，甚至做到实时和即时性。二是要求政策绩效更大程度地聚焦微观政策对象及政策对象的微观层面，实现精准而有效地回应。三是要求全面考量在一定的追溯期内，回应的强度是否达到治理主体预期的治理效果。

(五)治理产出的转移力

从治理诉求的提出到治理绩效的回应是高校治理体系的内循环，而大数据时代拓展了国家治理技术的变革和治理资源的整合，改变传统治理流程，延伸了治理产出的终点，强化了现代治理产出的溢出效应。教育治理的产出包括人力资源输送、技术资源支撑、文化资源传承等方方面面，强调教育治理产出的转移力是高校治理能力现代化的应有之义和必然要求，正如习近平同志在全国教育大会上指出的“要提升教育服务经济社会发展能力”[9]。因此，只有充分关注治理产出的转移力，才能最终实现内外治理环境间信息流、物质流、能量流相互交换、相互适应的可持续发展，构成一个互适、协同、共进的治理能力现代化绿色教育生态系统。

四、推进高校治理能力现代化改革创新的路径选择

(一)落实大学章程建设，切实衔接制度与权力的位移

完善高校章程建设，以法定权力依法治校，实现高校依据章程自主管理，作为推进高校治理能力现代化改革法理上的制度性回应，是高校实现治理体系和治理能力现代化的基本要求。自2012年教育部发布施行《高等学校章程制定暂行办法》到2014年教育部办公厅下发《关于加快推进高等学校章程制定、核准与实施工作的通知》以来，我国高等学校基本上完成了高校章程形式要件的制定工作，但只有在实践中明确各类治理主体的权责清单及治理边界，才能切实衔接高校治理能力现代化制度与权力的位移，推动高校治理结构改革，真正彰显高校章程的治理活力。

具体而言，一方面，明确高校独立法人性质，改革高校外部治理结构。虽然我国高校治理体制已经呈现出由政府包办为主向“简政放权、扩大高校自主办学”的良好态势转变，但当前高校法人治理机制尚未实质落实，政府在高校校长公开遴选、人员编制、绩效分配等方面的行政干预依然过多过细过死，应当明确高校法人性质，遵从“非禁即准”原则，探索建立高校治理负面清单，以廓清政府和高校的治理边界，改革高校治理的外部治理结构。另一方面，规范内部制度安排，改革高校内部治理结构。要重视大学的双重属性，协调行政权和学术权，重申大学科层与学术的双重属性，区分学术事务和非学术事务，着力解决高校行政权力泛化、学术权力式微的问题。特别是在高校内部最高的学术治理机构——学术委员会的组成中，应当将行政权力限制在一定的范围内，给予学术权力充分的发挥空间，尊重教授的专业学术权威。以本轮高校章程建设中的C9联盟高校为例：复旦大学明确学校党政领导不参加学术委员会；清华大学明确校长不担任学术委员会委员；北京大学限制校长与校长委派的委员不超过委员总数的15%。这充分印证了大学学术属性的回归不仅是时代发展所求，更是学术发展客观规律所趋。

(二)构建数据治理集成系统，促进治理与技术的融合

治理的过程从某种意义上是治理信息传递、执行及反馈的过程，治理数据的信息化程度很大程度上反映了治理能力的现代化程度。因此，全面推进高校治理能力现代化改革要树立信息化思维，加强治理与技术的融合，构建数据治理集成系统，充分发挥知识信息互联时代大数据在依法治校、民主治校、科学治校中的建设性作用。

当前，我国高校信息化建设基本上完成了各职能部门业务模块系统的搭建，如教务、科研、人事、财务等系统，但是各信息系统零散孤立闲置、数据标准化不足、数据质量低、数据流动性差等问题都深刻影响着高校治理的信息化水平。而发达国家的高校教育治理非常重视教育数据集成系统的建设，如美国各州通过建立各个层级的纵向、横向教育大数据系统，不仅仅为预警高校治理矛盾、提升高校治理效率上提供强大助力，更在消解信息孤岛、完善教学历程、开展教育问责等方面发挥着显著的应用及服务价值。

构建数据治理集成系统就是要应用现代信息集成技术，对高校内外跨部门、跨群体的治理数据信息进行捕捉—分解—提取—应用—反馈—跟踪—再捕捉，提升数据管理质量，加强数据挖掘与集成应用水平，实现高效多维的智慧治理过程。首先，要关联高校业务需求，规范数据编制标准，建立元基础数据系统；其次，要站在高校发展的全域视角，打破业务壁垒，加强数据在不同业务域的共享流动性；最后，要建立逻辑模型和智能平台，加强数据集成的关联性应用与可视化监控，形成“数据生态足迹”，发挥数据治理最大效用。

(三)加强治理的全过程追溯，保障治理效率与民主的均衡

治理是一种持续性的互动，加强治理的全过程追溯，是考察治理胜任力与回应力的综合体现，也是保障治理效率与民主均衡的必要措施。

1.严格落实信息公开制度。高校要以《高等学校信息公开事项清单》的要求为底线，主动作为，积极探索建立健全本校主动公开的二级目录，构建统一平台，落实即时公开制度。真实、充分、有效的信息公开是破除第三方对治理绩效知情、监管、评估、追溯过程中信息不对称难题的前提，也是减少治理交易成本、提高治理效率的关键。

2.健全绩效考核指标。在校院两级考核中应特别关注过程性指标的设定，如投入产出比、历史投入等；注意学科性质不同而导致的绩效不可比性等问题。如果片面关注绩效结果，忽略过程的正义，不仅不利于调动教职工绩效参与的积极性，而且将大大损害公平，最终妨碍治理效率的提升。

3.畅通利益表达与参与机制。一是畅通多元主体的利益表达的制度性渠道。当前制度化的利益表达渠道却并不成熟，这里面有历史因素也有人为因素的阻碍。应健全教职工代表大会、工会、共青团委员会、妇女工作委员会等制度，保证落实各项基层议案，保障多元利益主体的合法权益。二是吸收群智群慧，创新决策参与机制。如北京大学学校学术委员会首次加入了学生委员的设定，学生委员将参与行使包括讨论决定学位授予标准、受理审查学术不端行为，裁决学术纠纷等职权，缩短了多元主体间的治理层级，扩大了治理决策民主区间，促进了治理效率与民主的均衡。

4.强化正负激励机制，内化竞争与责任意识。鉴于治理的契约性特征，将治理绩效与评先评优、个人晋升、利益分配全面深度挂钩，探索长效追责机制，灵活人才引入与退出机制，切实形成治理绩效的正负激励合力，让治理理念从器物层面逐步贯穿至行为层面，内化至心理层面。

(四)推进“教育治理+”协同创新，实现教育与创造的双赢

协同创新已成为高校提升核心竞争力的重要保障，这就迫使高校治理能力现代化改革的视野必须由高校内部转向更为广阔的区域乃至国际社会；另一方面，发挥现代高等教育治理的溢出效应，服务社会创新发展需求，亦是我国推进高校治理能力现代化改革的重大现实目标。所以，应创新“教育治理+”协同发展路径，统筹教育与其他社会领域、高校与地方区域发展需要，实现教育与创造的双赢。

1.以点带面，多渠道培育“高等教育+”项目。解析整合高校多种优势资源，利用创新创业孵化、技术交易转让等方式，培育“一流人才+”“一流学科+”“优势专业+”等项目，寻求价值与利益的最大公约数，充分释放高校人才、资本、信息、技术等创新要素的活力，提升创新要素的扩散效率，增强治理产出的转移力，推进产学研协同创新，实现知识性与经济性的统一，形成开放共享可持续的高校治理现代化生态系统。以目前教育部正在推行的“卓越新闻传播人才教育培养计划2.0”为例，该计划要求开辟高校与新闻单位互聘新领域，深化互聘内涵建设，正是发挥高校“一流人才+业界”项目优势要素互补、理论实践深度融合长效机制的探索。

2.以面促点，构建“高等院校+区域”协同治理平台。2018年8月，教育部等三部委联合发布的《关于高等学校加快“双一流”建设指导意见》指出“将‘双一流’建设纳入区域重大战略，结合区域内科创中心建设等重大工程、重大计划，主动明确对高校提出需求，形成‘双一流’建设与其他重大工程互相支撑、协同推进的格局，更好服务地方经济社会发展”[10]。因此，在政府全面贯彻落实教育优先发展战略的同时，应积极构建“高等院校+区域”协同治理平台，充分调动高校、政府、企业、行业组织、社会公众共同参与高校治理现代化的主体责任意识，促使高校将区域政治、经济、文化、社会、生态等领域的发展需求纳入高校治理能力现代化的关切范围，在合作办学、精准扶贫、医疗救济等公共服务领域，协调高校、地区在人才培养、学科建设、产业创新、区域治理等方面的综合发展布局，提升高等教育的服务创新发展能力。