增减挂钩项目实施在土地综合整治中的应用与探索

刘玲

摘 要：随着城乡建设的不断发展，特别是在快速城市化的背景下，对城市开发用地的需求不断增加，导致城乡建设用地的矛盾日益突出。随着城市化进程的加快，城市用地在存量条件下日趋紧张。同时，农村建设用地使用比较广泛，有的甚至可以说是浪费。出现了一系列的问题，例如占用农田。城乡建设用地增减联动机制在一定程度上缓解了这一矛盾。然而，由于该政策尚处于试点阶段，虽然各地有很多案例可供参考，但由于制度不完善，实施不完善，仍存在一些其他问题。因此，迫切需要对这一系列问题进行分析和解决，并在链接过程中提出相应的方法。

关键词：增减挂钩;土地整治;应用探究

一、增减挂钩的内涵及意义

城乡建设用地增减挂钩是指农村整合建设用地减少城市建设用地的增加，土地利用总体规划的基础上，提出的几个农村土地复垦耕地用于城市建设和建设用地的土地，农民住宅区建设，形成新老项目区域，通过新农村建设土地折旧和土地复垦，并最终实现了新破旧项目区平衡而不增加建设用地总量，不减少耕地面积，土地布局更加合理，集约层次高的土地整理工作成效显著。作为一个国土资源部颁发的重大战略，进一步增加或减少之前的城乡建设用地能刺激农村建设用地的利用，提高土地利用效率，缓解城乡土地供应和需求之间的矛盾，这在所有的地区广泛欢迎。但在具体实施过程中，一些地方“增减”的联系被疏离，出现了一些新的情况和问题，必须引起高度重视。

二、城乡建设用地增减挂钩存在问题

1.挂钩政策的理解有所偏差

一方面，有些地方没有充分认识到增加和减少用地之间的联系，也没有充分认识到它能发挥的作用。因此，这一政策的实施效果是值得商榷的。有些地方只注重经济效益，忽视了生态建设、文化建设等方面。还有一些指标对执行管理的重视程度不高，导致建设用地增加或减少与土地利用规划脱节。增加了后期实施的难度。

2.农民权益保障与安置难度较大

“挂钩”工程的实施涉及范围大、情况复杂，而农村居民点（宅基地）的拆迁安置始终交织在整个挂钩工程的运行过程中。这证明了政府部门的责任是复杂的。在开展“联动”工作之前，各级政府应考虑：在拆迁实施过程中如何提高农民的生活水平;在拆迁过程中，农民安置问题得到了妥善解决。农民在绝大多数程度上融入了向市民转移的过程中;改善安置居民的生活质量也是一系列更广泛问题的一部分。

3.乡村规划没城市规划完善

规划是土地整理利用过程中的关键环节。良好的规划可以使土地整理利用得到良好的实施效果，成为土地整理利用顺利进行的重要前提。然而，目前乡村土地利用规划还没有一套完善的规划标准，大部分规划是针对城市建设用地的。然而，随着社会的发展，加快城市化进程的乡村规划显得尤为重要。因此，乡村规划标准的缺失尤为突出。

三、科学实施增减挂钩政策的对策建议

1.完善城乡利益分配，保障农村和农民权益

在规划建设用地指标的过程中，农村地区按原用途获得补偿，但丧失了土地开发权。农村建设用地经整 理后节约出的挂钩指标进入土地市场后，作为城镇建设用地流转，价值发生较大变化，但是变化在土地所有权或使用权变换之后发生。应该通过明晰挂钩指标的权利内容，按照指标来源和指标产生过程，土地开发的权利应该理性地验证和预测未来利益的合理分配，确保农村地区也可以从土地市场化的过程中得到应有的利益，避免出现第二次城市和农村地区之间的差距。农村集体土地，农民对土地承包经营权，链接指标交易指数的流通环节，需要考虑农村土地合同的基本特征，明确其基本内容，特别是从所有权的角度，土地流转的供应商和需求者的全面理解潜在价值的土地产权，安全形势，等等，并对城乡之间的土地开发权进行合理分割，实现双赢，保护农村权益。

2.开展增减挂钩项目实施评价

研究和评估土地调控政策的实施效果，进一步分析所涉及的具体政策土地调控，确定土地的实施效果的并对其影响因素调控，使土地调控政策更好的发挥自己的作用已逐渐成为外国学者的另一个焦点。国外学者通过研究发现，土地利用规划对研究区林地和耕地的保护具有重要作用，可以通过城市发展控制优质耕地的流失。土地利用规划在某些制度环境下具有较高的适应性效率，能够有效地干预土地配置。然而，在一些制度环境下，适应性效率较低，影响土地配置的有效性。城市绿地对城市发展的控制作用也得到了学者研究的验证。研究发现，绿化带的宽度和位置决定了控制城市增长的效率。然而，控制区的土地利用类型和距离城市服务中心的距离对控制效率影响很大。除了区位等自然因素外，利益相关者的参与程度对土地配置的实施效率也有重要影响，公众参与的实现有利于土地配置目标的实现。

3.创新农村产权制度，推动农村建设用地优化配置

明确农村产权关系和功能，建立所有权明晰、权责明确、保护严密、流转顺畅的现代农村产权制度。全面落实农村集体土地所有权、集体建设用地使用权、宅基地使用权和农村房屋所有权的认定、登记、发证工作。规范技术工作，加强管理指导和监督，建立健全农村产权保护和纠纷调解机制。健全农村宅基地管理体制，控制宅基地建设强度，探索建立宅基地有偿使用和有偿退出机制，建立宅基地产权转让、交易和处置机制。

4.建立项目区招投标和规范化管理机制

在连接项目区的过程中，严格按条件实施项目区招标管理。如采取项目法人制度、公告制度、合同制度、招标投標制度、监理制度、财政拨款制度、退费制度等方式进行土地复垦整理。严格控制流转指标的规模，规范流转指标的管理。不违反规划扩大试点范围，不利用农村土地整理过快扩大城镇建设用地。在增减挂钩的过程中实现耕地总量的动态平衡，我们不仅要注重耕地的数量，也要确保高质量的完成后，能够做好耕地质量的评价和检验。

四、结语

实施城乡建设用地增减挂钩政策，推动建立统一的城乡建设用地市场，促进城乡建设用地双向互动、协调运行，是迫切而又现实的。如果在“联动”过程中不重视综合评价和管理，一项好的政策也会被异化为侵害农民权益和国家粮食安全的隐患。因此，探索制度创新，完善制度机制设计，对进一步落实科学增减联动政策，促进城乡一体化发展具有重要意义。

参考文献：

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