“放管服”背景下高校科研经费管理流程优化

林 彬

(福建医科大学财务处，福建福州350122)

为了调动科研人员的积极性，激发创新创造活力，国务院《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》中提出，要推进科研领域“放管服”改革[1]。“放管服”是简政放权、放管结合、优化服务的简称。对于高校科研经费而言，“放管服”的“放”要求高校领导层充分放权，减少不必要的审批程序，避免部门间的推诿扯皮。“管”要求高校加强监管的职能，改变过于刚性的管理方法，改善管理水平。“服”要求高校注重服务职能，提高服务水平，给科研人员提供更好的科研环境。高校科研经费“放管服”改革必须建立起一套以信任为前提的科研经费管理机制，赋予科研人员更大的自主支配权，同时减轻其负担。目前，高校科研经费管理流程过于僵化、严格，大大消耗了科研人员的时间和精力，不仅打击了其积极性，也影响了科学研究的进度。笔者从“放管服”角度探讨高校科研经费的管理，旨在为高校科研经费管理体系的优化提供实践参考。

一、当前高校科研经费管理存在的问题

近年来，国家对于科技创新越来越重视，高校科研经费的资金总量越来越大，科研项目与资金来源渠道也不断增加[2]。为了防范财务风险，高校不断加强内控力度，但经费管理过于刚性、报销严苛、审批繁琐等问题给科研人员的经费使用带来了诸多麻烦[3]。

(一)科研立项预算编制重视不够

高校科研经费管理存在“重立项，轻预算”的现象，科研人员在申请经费时，由于缺乏科学的预判，导致在使用科研经费时，需要开支的项目资金不足，无需开支的项目冗余过多[4]。在预算不足的情况下，科研人员需重新向科研管理部门提出申请，调整预算。但科研经费注重专款专用，有些高校的科研管理部门为了防范内控风险，避免出现挤占挪用、虚列开支的情况，不允许预算调整，使得一些正常的经费开支因预算不足而无法报销。还有一些高校预算调整频繁，导致预算流于形式，降低了严肃性，使得预算失去了控制的作用。

(二)部门职能过于分立，联合管理不足

高校科研的管理架构由“校领导—职能部门—科研项目课题组”组成。由于高校尚未对科研经费的审批和管理建立起联合、流畅的运行机制，领导层放权不够，审批手续繁复，财务部门审核严格，加之科研人员对于科研经费的规章制度不熟悉，导致科研人员经常为了开支经费奔波于几个部门，耗费了大量的时间和精力。而各部门因职能分立，往往从自身角度制定管理流程，使得流程缺乏协调机制，导致效率低下。以科研经费拨款为例，政府将经费拨入学校，由财务部门先行接收，再将拨款情况传达给科研管理部门，科研人员需要到科研管理部门认领经费，进行项目分解，然后经财务部门立项后方可使用科研经费。在此过程中，财务部门与科研管理部门因职能分立，造成科研经费到达学校后科研人员无法立即使用，经费下拨与科研项目进度的不一致可能导致科研人员突击开销，从而造成内控隐患。

(三)科研经费管理制度还有待完善

科研经费管理需要有完善的制度作为支撑。虽然大多高校都制定了科研经费管理制度，但是各种规定过于笼统，主要是从内控的角度出发对科研经费的使用进行审核监督，避免科研腐败的风险。这种刚性的管理制度，将科研视同于一般经费来管理，严格限制科研经费开支，与国家为科研人员“松绑”的理念不相符。以科研资产设备的购买为例，当前科研人员购买资产设备，需要按照一般经费的管理办法进行招投标流程，导致其为了购买资产设备周转于财务、科研、设备管理等部门，从申请到设备到位，耗费了大量的时间，影响了科研的进度。

(四)科研经费的监督和考评不够充分

高校科研经费的使用情况大多在结题时才进行考评，但项目研究已经接近尾声，此时再对经费使用情况做调整，在时间上滞后、内控上乏力，甚至有些高校由于没有及时进行考评，出现结题不结账的现象；有的科研项目已经停止，但科研人员依然在使用科研经费，造成极大的内控风险。这些问题的出现，一方面是由于高校的审计部门未能对科研经费的使用进行全过程的监督，另一方面是由于科研管理部门对于科研经费的考评不足，科研经费缺乏完善的科研绩效评价体系，出现了“重拨款，轻使用”的情况。例如，有的高校单纯地以科研经费预算执行率来进行考评，导致科研人员虽然无需开支经费，但为了取得好的评价，在临近结题时突击开销，造成铺张浪费。

二、科研经费管理流程优化的思路

高校科研经费管理要贯彻中央推进科研领域“放管服”改革的精神，简政放权，改进管理方法，提高服务水平，从流程优化、激励与监督相结合、分权管理、理清责任等方面思考，建立适应学校发展需求的科研经费管理机制。

(一)流程优化

流程优化理论起初主要用于企业，通过不断优化业务流程，提高工作效率，保持其竞争优势。高校可以运用流程优化的方法，简化并整合相关环节，提高运行效率，避免重复工作，减少耗费时间。当前，高校科研项目的管理主要分为申报立项、项目实施、结题验收3个阶段。项目负责人在申报立项阶段要根据资金需求编制预算，具体包括项目实施阶段发生的经费开支、预算调账、经费外拨等活动，结题验收阶段要总结科研成果，提交结题报告，接受专家验收。科研经费管理流程优化必须做到前期有预算，中期有审核，后期有考评，将精细化的思想应用到流程的每一个部分。首先，高校管理层应明确流程优化预期达到的目标，做出总体规划，明确各部门在流程优化中的职责。其次，组织相关人员进行调查研究，通过问卷、实地观察、访问等方法，找出科研经费管理过程中存在的不足，做出流程诊断分析。再次，设计流程，取消不必要的工作环节，合并重复的工作，重新梳理程序，简化必需保留的工作环节。最后，组织人员对流程优化结果进行测试，找出新的流程中存在的问题，继续修正(图1)。

图1 科研经费流程优化

(二)激励与监督相结合

激励是当事人从事经济活动的内在动力，管理者通过激励实现管理的预期目标。高校要优化科研经费管理，必须了解科研人员的需求，简化经费管理流程，降低经费使用风险，提高经费使用的自主性。高校科研经费使用应与科研管理目标相结合，引入奖惩制度，平衡好激励与监督的关系，既要防止科研腐败的出现，又要避免管理过于僵化，通过绩效奖励的手段，提高科研人员的积极性[4]。

(三)分权管理，理清责任

分权管理是多层次决策系统中权利合理分派的制度，是上级部门按照一定的规则把权力分派给下级部门，上级部门只对关乎全局的重大问题进行决策，下级部门则在自己的管辖范围内拥有自主决策权。高校科研经费管理既要做到分权管理，也要注意理清责任，让各部门明确自己的具体职责。通过充分放权，减少高校管理层对科研的干预，建立起项目负责人负责制，由科研人员自己承担科研经费管理的责任，并实行终身追责。

三、“放管服”背景下高校科研经费管理流程优化的具体构想

高校科研经费管理需要在“放管服”背景下建立起“统一领导、简政放权、责任明确”的科学体系，明确学校、职能部门、科研课题组各自的职责和权限，通过管理结构完善、制度建设、流程优化、审计监督、绩效考评等措施优化科研经费的管理[5]。

(一)完善科研经费管理的架构和制度建设

为了解决高校各部门间职责不清、对接机制不通畅、监管不到位、反馈不及时的问题，高校应建立起“校领导—科研管理服务中心—课题组”的管理架构。校领导充分放权，科研管理的重心落在明确高校科研总体目标和完善科研管理制度上。科研管理服务中心集合科研、财务、资产等管理人员，将原本科研、财务、资产设备管理等部门的职能整合统一，通过联合办公，合并多余的分工，实现各部门管理系统的对接和数据共享，减少部门间的推诿扯皮，促进沟通效率[6]。除此之外，高校还需进一步完善科研经费管理制度，如科研财务管理制度、科研预算调整制度、科研资产设备管理制度、科研间接经费管理制度、科研合同管理制度等，使科研经费管理有据可依。

(二)优化科研经费管理流程的各个环节

科研经费管理流程优化必须让各职能部门参与其中，充分调动各方面的积极性，对各种资源进行合理的分配和控制，改变运作方式，提高工作效率。

1.前期流程优化主要从预算编制入手。预算编制是科研经费管理的起点，其编制的规范性和准确性对项目的开展起到至关重要的作用[7]。课题组负责人要重视预算，预测可能发生的经费开支，预算的编制既要符合课题研究的需要，又要考虑到经济上的合理性。科研管理服务中心要对科研项目的预算编制进行指导，充分考虑到项目的特点，必要时组织专家对预算进行审核，并通过建立科研预算调整制度，使预算拟定后在执行期间不得随意修改，以保证预算的严肃性。

2.中期流程优化围绕提高预算执行的效率展开。预算执行是财务部门对项目开展所发生的经济业务进行日常核算控制的过程[6]。一是要充分利用信息化技术，提高内控的效率。如建立预约报销系统，通过系统提前预约，取消不必要的排队报销时间；建立电子化审批制度，简化手续，缩短审批时间；开发信息共享管理系统以方便科研人员网络查询经费收支情况，掌握资金动向[6]。二是课题组要建立科研秘书制度。科研项目课题组可通过聘用有财务背景的科研秘书使科研人员不再耗费时间和精力处理财务相关工作，专心研究，通过职能分工提高财务报销的效率，降低科研人员因为不了解财务规章制度而产生的内控风险。三是简化科研仪器设备的采购流程。科研急需的仪器设备和实验耗材要采用特事特办的采购机制，甚至不进行招投标程序，以此缩短采购周期。

3.后期流程优化严控结题验收。课题组在完成科研项目后，要及时办理结题申请，将预算开支的情况如实上报。科研管理服务中心接到结题申请后，要及时办理结账手续，关闭科研人员的报销权限，做到结题必须结账；项目结题验收要组织专家评审，检查各项经费的开支是否符合预算，科学评价预算执行结果。结题验收通过后，科研管理服务中心还应该对验收结果进行信息公开，并按规定及时办理上缴或留用剩余经费的手续[8]。

(三)发挥审计部门在科研经费管理中的作用

审计部门作为科研经费管理的监督部门，要在流程的各个环节发挥监督的作用，对科研经费的使用情况开展定期和不定期检查。审计检查内容主要包括：前期审查科研课题组提交的预算申请是否符合相关规定，各项经费的分配是否具有经济性；中期对科研预算执行情况进行监督，检查经费开支的合理性，是否超标准、超范围支出，是否存在科研腐败、铺张浪费、重复购买等情况，重点审查资产设备、劳务费、专家咨询费等内控风险较大的项目；后期审查科研项目结题申请书，审核会计资料完整性，检查科研经费各项目的开支是否在预算范围内。对于违规现象，审计部门要与科研管理部门联合对其进行处罚，将其列入科研“黑名单”，进行信息公开，限制其职称评定、课题申报、评奖评优，以此警示科研人员。

(四)完善科研经费绩效考评，加强评价结果应用

高校科研经费绩效可以衡量高校科研投入所产生的效益、效率、效果，反映科研经费的投入与产出的关系[9]。在项目结题后，科研管理服务中心应对科研项目的经费收支情况进行绩效考评，改变以往简单计算科研项目数和经费规模的做法，将预算执行率、论文发表数、专利数、学生培养数、项目升级情况等作为绩效评价指标，建立适用于本校的绩效评价体系和科研人员薪酬激励机制。科研经费管理部门应根据绩效结果从科研经费中提取一定比例的资金作为奖励经费，对评价结果良好的科研课题组给予奖励，并对后续项目的申请以及间接经费的使用给予倾斜与支持。

综上所述，随着高校对科研领域“放管服”改革的深化，高校对科研经费的管理也面临着新的挑战，高校应抓住改革的契机，优化科研经费管理流程，提高办事效率，加强内部控制，建立起运转高效、依法合规、风险可控的管理体系，以达到提高科研管理水平、促进资源优化配置的目的[10]。