基层负担，减增之间

南方周末特约撰稿 邱枫 南方周末记者 杜茂林 张笛扬 南方周末实习生 蒋芷毓

肖新方意识到，有的负担并没有减轻，只不过是换了个形式存在，“文件不直接发了，但工作还是通过微信群或者电话下达”。

考核权涉及各部门利益，有些部门担心不被重视，就要求保留一些督查项目，这导致有些基层负担减不了。

“不顾实际的问责冷了基层干部的心。这种‘一刀切的做法很影响减负的成果。”

南方周末特约撰稿 邱枫

南方周末记者 杜茂林 张笛扬

南方周末实习生 蒋芷毓

自2019年3月提前进入汛期以来，肖新方已累计近60天没有回家睡觉。

这位江西崇义县乐洞乡的乡长，即便是在防汛救灾期间，对脱贫攻坚、扫黑除恶等重点工作也不敢懈怠。任务仍然繁重，但相比往年，肖新方的压力还是小了一些，因为开会的频次和阅读文件的数量都大为减少。

2019年6月，崇义所属的赣州市委推出了“减负20条”，包括压减会议和文件总量，整治“挂牌多”“挂牌热”和“过度留痕”等问题。文件出台之前，征求过肖新方等基层干部的意见，他觉得文件“挺好的”。

这一年，不止江西赣州一地的基层干部觉得压力有所减轻。在中央将2019年确定为“基层减负年”之后，自上而下的“减负行动”在全国范围内渐次展开，整治的重点是文山会海、督查检查考核过多、留痕过频过度等。

作为基层干部，肖新方现在关心的是“好文件能不能真正执行”。他还在考虑的另一个问题是，会议文件减少了，督查项目合并了，但要通过乡镇干部去做的工作能不能减少？如果要做的事没有减少，负担也可能并未真正减轻。

文件和报告的字数也加以限制

基层负担过重的问题，一直广受关注。2018年底，中央相关领导在一则材料上作了批示后，各级掀起了一股“解决形式主义为基层减负”的热潮。

2019年全国人代会期间，政府工作报告首先明确提出“国务院及其部门要带头大幅精简会议、坚决把文件压减三分之一以上”。观察中国社会治理体制多年的国家行政学院教授汪玉凯注意到，以前的政府工作报告中从未出现过类似表述，他认为“这是一个可喜的变化”。

很快，2019年3月31日，中共中央办公厅印发了《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，明确2019年为“基层减负年”。随后，各级党委相继出台文件，开始整治形式主义，因地制宜对基层减负作出部署。

针对文山会海，河北、青海等地确定了“无会月”“无会周”制度。河北规定每年8月一般不召开全省性会议，要求2019年会议数量较2018年减少30%-50%；青海则规定每月第一周为“无会周”，每年4月、10月为“无会月”。

不仅对开会的数量进行大规模压缩，有些省份甚至对文件和报告的字数也加以限制，湖南省就明确规定，除中长期规划等文件外，其他党内法规和规范性文件、综合报告不超过5000字，专项工作报告不超过2000字，确保2019年发给县级以下的文件减少30%-50%。

山东省制定的《关于精文简会工作的十五条措施》，也对文件的字数进行了限制。同时，山东省委、省政府还印发了《关于“担当作为、狠抓落实”重点任务的实施方案》，要求2019年基层上报的报表材料一律压减50%以上，对基层单位的各类督查也要减少50%。

其实，山东是探索基层减负的先行者。早在2017年12月16日，山东省政府新闻办就专门举行新闻发布会，公开了基层减负“十条意见”，既明确提出了要增强乡镇（街道）基本财力保障能力，还规定县（市、区）对乡镇（街道）一年只能组织一次综合性考核。

“十条意见”公开后，立即在山东的基层公务员中引发热议，东阿县刘集镇党委书记毕秋格对“推动县级执法力量下沉”的提法印象颇深，因为他在2017年因为没有按时完成一项执法任务，受到了干部生涯中第一个警告处分。

毕秋格向南方周末记者介绍，基层执法力量太薄弱，只有派出所，在涉及环保、国土等问题时，乡镇一级没有执法权。但现实是，有执法权的上级部门能以“属地管理”之名把责任层层下移、搞“降格落实”“悬空落实”，并最终把板子打到他这个镇党委书记身上。

一年多后，2019年7月，山东省委组织部、省编办印发了文件，专门明晰县乡职责、规范属地管理，提出建立交办事项准入机制，今后确需交由乡镇（街道）办理的临时性、阶段性职责，要书面征求乡镇（街道）意见，按程序审核批准后实施。

看到山东省最近接连出台意见给基层减负，毕秋格认为，那是因为2017年的文件下达后，基层负担仍没有减轻多少。

与业务相关的文件最少

2019年4月，甘肃省委办公厅、省政府办公厅发出了给基层减负的相关文件，提出了“三个30%”的要求，也即2019年全省各级各部门发文数量、会议数量、省级对市州的督查检查考核事项均减少30%以上。

对文件给基层造成的负担，兰州某区社保局办公室科员王濛（化名）感受深刻。据她统计，仅2018年，他们单位登记在册的以及通过微信传送的文件是360多份，比前一年增加了一百多份。

在王濛看来，文件多，是因为发文部门宁可扩大发文所覆盖的单位，也不想因错发或漏发而担责任。有时，同一个政策，省、市、区三级都会发文，但内容却基本一致，“这样的情况还不是偶尔出现”。▶下转第2版

对财务报表上的记账方法，审计部门和纪检部门的要求就不一致。“刚按照前一拨检查的要求改过来，下一拨检查却认为记账方法不对，只好重改一遍，这让基层人员很为难，费时又费力。”

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整理这些文件时，王濛发现，和工作密切相关的业务文件数量是最少的。

除了每天要面对不同的文件和会议，基层干部们还要忙于应对不同上级部门的检查。2017年，王濛所在单位迎接的检查就有11次。

每次检查之前，王濛和同事们都会提前一周准备好自查情况的汇总材料。若是遇到业务检查，还得提前告知具体的业务经办人员做好准备。2018年，省上的督查调研组到社保局调研2014年到2018年的相关工作，“我们足足准备了一个月。”王濛说。

最让王濛“无语”的是，不同部门检查有时会重复检查相同的内容，且标准不一，比如对财务报表上的记账方法，审计部门和纪检部门的要求就不一致。“刚按照前一拨检查的要求改过来，下一拨检查却认为记账方法不对，只好重改一遍。”王濛觉得“这让基层人员很为难，费时又费力”。

面对频繁的督查、考核，刚离开江苏盱眙县党政办的张辰（化名）认为，“这是逼基层干部敷衍”，27岁的张辰已有4年工龄。

负担减了考核难减

随着“减负年”相关减负政策的推进，张辰已感受到了些许变化，“以前有些村委会门口、屋内都是牌子，密密麻麻的，现在这些牌子已统统被摘掉，文件、会议和必须留痕的要求也少了很多。”

江西崇义县乐洞乡乡长肖新方也察觉到一些细微的变化，该县县委就规定，县里要召集乡镇干部或者部门主要领导开会，必须报请县委、县政府主要领导同意，“我们省了很多事。”肖新方说。

但肖新方意识到，有的负担并没有减轻，只不过是换了个形式存在，“文件不直接发了，但工作还是通过微信群或者电话下达。”

浙江嘉兴某街道办主任王明（化名）也发现，红头文件发得少了，但领导们开始在群里发号施令，而且领导一旦在群里布置了任务，所有涉及的干部都要回复，如果没及时回复，领导就会电话通知。

“布置工作和检查工作都在手机上。”慢慢地，王明也只好建了几个微信群，把街道下辖的村和社区干部都拉进群中。

表面上看考核减少了，但各种大同小异的检查接二连三，还有的部门将考核指标打包，但其实考核任务仍旧没变。

在四川达州某县委办公室副主任陈春波（化名）看来，明面上的会议文件减少之后，检查、考核和问责等方面的减负若跟不上，基层负担不仅不能真正减下来，还更容易滋生形式主义。

但确定如何精简时，各部门之间又会角力。

2019年初，陈春波所在的县委办也起草了给基层减负的文件。但在制定2019年的督查检查考核年度计划表时，陈春波等人犯了难，他们不好确定哪些督查项目应该减少，哪些检查项目应该合并，哪些考核应该取消。

县领导决定开个征求意见会，听取意见。会议在2019年5月上旬召开，县级相关部门的主要负责人和乡镇一把手悉数到场。会场上，与会人员就督查、检查和考核的项目一一讨论。

讨论到有关县委组织部和县纪委的督查、巡查项目时，会上开始出现不同的意见。

在有的与会者看来，纪委巡察项目太多，除此之外还有各种暗访，占用了干部正常工作时间，有些部门负责人提出能否合并一些巡察项目。还有些干部指出，上级组织部门的督查调研频繁，能否适当减少。

对此，县纪委和组织部门在会上回应说，它们不再新增创新动作加重乡镇负担，但原有的事项还得保留，因为都是市级或者更上级业务部门主推的。

“我们也和上面沟通过，但效果甚微。“陈春波颇有些无奈地说，“组织部门负责管理干部，纪检部门可以调查干部，其他部门要搞暗访、巡察，也不好统筹。”

陈春波介绍，考核权其实涉及各部门利益，有些部门担心不被重视，要求保留一些督查项目，这导致有些基层负担减不了。

在肖新方看来，上级督查的确有助于推动工作，但有些确实存在与基层实际情况有冲突的情况。

“基层有很多实际困难，有些督导组可能不了解。他们下来督查，单纯地把发现多少问题作为工作成效，这可能有悖初衷。”肖新方举例说，上级拨付了修路资金，规定了施工时限，但修路涉及的项目如前期农户动员、施工协调等需要耗费大量的时间和精力，如果未在规定时限内完成，上级部门的通报问责很快就下来了。这让乡镇干部面临着无法言说的窘境。

“不顾实际的问责冷了基层干部的心。”肖新方说，“这种‘一刀切的做法很影响减负的成果。”

陈春波认为，在现行机制下，解决基层减负需要对症下药，例如赋予乡镇干部的建议权。有些省份已开始了一些有针对性的探索，湖南省2019年7月13日公布了全面加强基层建设的若干意见，规定严禁上级部门对基层机构编制事项进行干预，并赋予乡镇（街道）对区域内事关群众利益的重大决策和重大项目的建议权，这引发了社会关注。

在湖南沅江市一乡镇干部看来，这为基层履职提供了保障：“以前是上面说什么就是什么，现在如果文件精神得到落实，可以改变我们无处可说、无权建议的境况。”