农民入股土地股份合作社权益保障问题研究

摘 要 农村土地经营权流转解决农村土地细碎化、农民土地财产权益难以实现以及农村集体经济组织功能弱化等问题，各地方逐步探索以农业规模化经营为目的的农村土地问题解决方式，其中土地股份合作社制度发展如火如荼，它解决了土地分散导致的小规模经营问题，增加了农民财产性收益，实现农民土地财产权益。该制度将农民作为土地入股的主体，囿于我国土地合作社制度的不完善性，使得此类入股农民的权益保障受到威胁。本文将以保护农民权益为出发点，针对当前土地股份合作制度下存在的农民知情权、监督权缺失、合作社治理不规范、激励机制不足等有损农民权益的问题进行分析并提出解决建议。

关键词 土地流转 土地股份合作社 农民权益保障

基金项目：项目名称：2018年北京农学院学位与研究生教育改革与发展项目 项目编号：2018YJS062。

作者简介：耿雅馨，北京农学院。

中图分类号：D922.29                                                     文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.07.273

目下制约我国“三农”发展的核心障碍是农村土地细碎化、农村土地财产权难以实现、农村集体经济组织功能弱化等，这些问题的产生影响了劳动生产效率，极大程度削弱了农业产业对国家经济发展的贡献，而这些问题的产生根源在于农村土地的“荒置”。农村居民的市民化，兼业化趋势越来越突出，导致农村部分土地呈现撂荒或者利用不充分的状态，青年外出打工，妇女、老人、儿童不能作为土地耕种的主力军，农村土地进行流转经营势在必行。土地“三权分置”政策的出台为土地流转搭建了稳固的平台，农民可以将土地经营权进行流转，很大程度上促进了农地资源的有效利用。

土地集中流转后进行规模化经营能够保障农民获得更的财产性收益，同时能够解决土地“荒置”问题，对土地流转的迫切需求也使得农村集体经济组织再次焕发生机。2017年中央发布的“一号文件”中明确提出要大力培育新型农业经营主体和服务主体，通过股份合作的方式，加快发展土地流转型的规模经营。由此，土地股份合作社在众多土地流转主体中脱颖而出，但是由于没有明确的主体资格，在实际运行过程中仍存在很多问题，导致入股农民权益不同程度的受损或受限。所以，如何在农民获得更多收益的情况下保障他们的权益不受损、受限至关重要，本文将从法律角度出发，对我国目前农村土地股份合作社在发展过程中出现的侵犯农民权益的问题进行梳理，并就存在的问题提出解决建议。

一、土地股份合作社界定

（一）土地股份合作社的概念

土地股份合作社是以股份制及合作制的基本原则为依据，将土地经营权转股量化后作为主要出资方式进行出资，届时农民按照出资的份额从土地经营收益中收取一定比例分红的一种土地合作经营形式 （如下圖所示）。作为一个以土地归集为主的合作经营组织它具有以下特征：

（二）土地股份合作社与相关土地流转机构的比较

土地股份合作社是土地流转制度从初级发展至高级的产物，入股客体由最初的使用权、所有权发展到土地经营权，在土地归集和流转的历史进程中，与之发挥相似的土地归集流转作用的还有土地银行和农民专业合作社等，但在法律地位、扮演角色、机构性质、制度设置等层面，土地股份合作社同对上述的土地银行以及农民专业合作社存在明显差异。

1.与农民专业合作社法律地位、扮演角色存在差异

土地股份合作社与农民专业合作社作为农村经济发展的重要组成部分，在农地流转市场中共同发挥作用。 二者相互关联又有所不同，联系主要体现在二者的作用层面，土地股份合作社的主要作用发挥在土地流转的初始阶段，承担了土地初期的整理归集和流转工作，为农民专业合作社土地运作奠定基础，但现阶段土地股份合作社和农民专业合作社的职能交叉融合，界限区分不明确，一些农民专业合作社超出法定职责范围发挥了土地股份合作社的部分作用，二者应当明确分配职责，各司其职。土地股份合作社与农民专业合作社属于农业生产经营链条中前后端两个组成部分，在法律地位和扮演角色两个方面存在些许差别：

首先，两者的“法律地位”不同;农民专业合作社在实际运行过程中是由《农民专业合作社法》进行规范的，能够在有关部门进行登记注册，拥有合法有效的法人主体资格，这是土地股份合作社目前为止不具备的。其次，二者在农业生产经营过程中扮演的“角色”不同;“农民专业合作社主要是围绕产业进行合作，其发展动力在于解决家庭经营中家庭这个组织所解决不了的问题。而土地股份合作社合作的基础是基于土地承包经营权，通过将土地承包经营权转股量化，农户持土地股份组建成股份合作社。” 由此可见，相对于土地股份合作社而言，农民专业合作社在土地利用过程中扮演的是农产品的生产经营者或者农业生产经营服务的提供者、利用者的角色，主要以提供服务为主，而土地股份合作社发挥的主要作用是土地归集，二者在职能方面存在重叠，但农民专业合作社的服务职能和土地股份合作社将土地转股量化的作用是双方不可替代的。

2.与土地银行法律属性、制度设计存在区别

土地银行制度早于土地股份合作制提出，早期的土地银行将“土地合作社”作为制度构建中的组成部分，这里的土地合作社实质上就是土地股份合作社。 土地银行是土地股份合作社的更高级形式，在合作社这一制度构造上二者基本职能相似，都以土地集中、土地流转为主，取代了既往流转双方即土地承包人和土地承租人单独签订合同的模式，提高了土地流转的效率，节省了时间。但就土地银行整体而言，二者在组织机构性质、主体、土地运营的制度上存在差异。土地银行的早期探索实践主要在宁夏、四川等地开展，其作为土地的流转中介，主要从事的是土地存贷的业务，旨在耦合农村土地和农村资金这两大资源，这和股份合作社的促进农民多重收益的主旨理念不同，但土地银行将农民存入的土地进行适当整理、打包的过程同股份合作社近似，土地银行在不改变农业用途的前提下将存入的土地贷给农业企业、种养殖大户等土地需求者，土地需求者需支付贷地的费用，银行扣除必要的费用后把储存价值以存地费的形式兑现给农户。 其性质，现今国内存在三种主要观点：一是土地储备说，二是土地流转中介机构说，三是金融机构说 。

土地银行相较于现阶段的土地股份合作社发展状况来说，存在多处不同点，首先，二者性质不同，土地股份合作社是一种土地合作经营形式，土地银行是经营土地存贷和土地有关的长期信用业务的金融机构;其次，成立主体不同，股份合作社是农民自主成立的服务组织，土地银行主要由政府出面组织，将农民土地分类整合，“零存整贷”。二者最大的不同在于制度构造，土地银行将银行与合作社相结合，建立了土地存贷制度，是土地股份合作社发展成熟后的高级形式。我国土地银行的组织结构以“农业发展银行+土地合作社”为主，土地股份合作社是土地银行制度的组成部分，在土地银行制度中主要发挥其合作制的信息优势，作为媒介解决土地银行与贷款人信息不对称的问题。

土地股份合作社是农民专业合作社和土地银行的前端组织机构，其与农民专业合作社相结合的“双合作社”模式主要发挥了土地前期归集整理及流转的作用，二者优势互补，提高农业生产经营运作效率;而在与银行相结合的“農业发展银行+土地股份合作社”的合作形式下主要发挥了其媒介的功能，两者相互配合，降低了土地运营成本。

二、土地股份合作制中农民权益保障现存问题

（一）土地股份合作社缺乏主体资格损害农民权益

当前我国法律制度并未明确承认土地股份合作社存在的合法性，无法进行登记注册，不能作为适格农地流转主体，一旦入股成员出现纠纷，缺少相应的解决机制，弱化成员享有的权利的行使，与其提高农业生产效率，保障农民权益的初衷相违背。

土地股份合作制早在上世纪九十年代便已经出现，现阶段法律制度的建立和完善远远落后于现实实践的需要，在近几年中央接连出台农村改革的相关政策后，大多地区响应国家以及当地政府的号召，使土地股份合作社发展范围进一步扩大。虽然国家以及政府在大政方针政策上给予了土地股份合作社以大力支持，但是在现行土地流转运作过程中，由于土地股份合作社没有得到法律的认可，不能登记注册，有部分地区为方便现实需要出台相关文件将土地股份合作社纳入到农民专业合作社的管理范围对其进行规范，但二者在性质上存在巨大差异，土地股份合作社的功能在于将土地转化成股份进行归集，农民专业合作社则是以合作社成员为服务对象，提供多重服务，二者不能相提并论。“农民可以将土地入股至农民专业合作社，农民专业合作社可以将社员入股的土地承包经营权通过转让抵押等形式再次流转，但对于土地承包经营权入股农民专业合作社的全国性法律法规的规定隐晦含糊。” 由此可见，不论是将土地承包经营权入股至土地股份合作社还是农民专业合作社，都存在法律障碍，急需法律制度的调整，对其进行严格的规范，以达到从法律层面为农民权益提供保障的目的。

（二）入股农民知情权和监督权缺乏保障

囿于现阶段我国合作社法律制度的不完善性，农民将土地入股后权利保障方面存在较大问题，主要表现为农民的知情权和监督权缺失。知情权和监督权作用的发挥主要依靠两方面的力量：一是合作社，二是农民。合作社掌握着所有土地经营与管理的材料，担负着公开信息的义务，但由于法律制度不完备，使合作社这一义务的履行缺乏有力保障，只能凭借合作社自主制定的章程进行规范;农民作为股东，享有知情和监督的权利，股东拥有知情权就掌握了了解合作社经营状况的权利，通过股东对合作社经营状况、决策程序、管理制度的查询以及询问督促合作社管理和运营人员有序的运营合作社，综合而言，股东行使知情权和监督权不仅仅是一项自益权，也具有共益权的属性。

合作社作为一个土地流转的主体，应该具备专业的法律认识，农民对入股后的土地经营状况不了解，而此类信息一般掌握在合作社管理者的手中，农民处于被动接受土地相关消息，合作社应当主动将各类信息整合公布。在笔者走访过程中发现，很多农民对土地入股只有模糊概念，跟风入股现象较多，而对流转的对象以及土地流转后的使用状况并知之甚少，也有少数农户表现出漠不关心的状态。众所周知，我国实行土地公有制，土地为国家和集体所有，土地承包方依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品，承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿。同时承包方应当承担维持土地的农业用途，不得用于非农建设;依法保护和合理利用土地，不得给土地造成永久性损害的义务。 据此农民作为土地的承包人，对自己承包的土地享有使用、收益、处分的权利，同时也应履行监督的义务。但是在现实实践过程中，农民这一方对土地性质及用途的监督，以及对入股后承担运作工作的股份合作社的监督作用并未完全发挥，农民缺乏监督的主动性，只能靠合作社自觉才能保障土地的用途及性质不变，所以激励农民主动行使权利势在必行。

知情权和监督权的缺失可能会导致退股时很多不利于农民利益的情况出现，例如：承包的土地用途已经改变，无法恢复到原来的样子;农民不关心土地流转状况可能导致现有土地的权利人不明确，农民无法收回自己的土地等情况发生。

（三）合作社治理机制不健全

土地股份合作社内部的治理存在权力滥用、监管不合理等问题，导致农民利益受损。权力滥用主要体现在合作社管理层的公权私用，侵犯农民的财产权利和其他一些民事权利，监督管理部门单一，对合作社的资金监管和人的管理不甚合理。

首先，合作社管理层权力滥用现象频发，农民入股合作社的动机是利用组织的优势使自己的利益最大化，实地走访过程中，我们发现，不少农民反映合作社管理人员不作为，存在公权私用的现象，主要表现在塑造合作社形象和发放股息红利方面，合作社人员虚假塑造合作社形象、侵吞农民财产，而农民作为弱势一方，为了谋求今后的发展不敢对这种现象进行申诉，而即使有反对的想法也不知去何处申诉。长此以往，合作社的优势不在，成员之间很大程度上会出现信任危机，内部矛盾激化，这将违背合作社成立的初衷，损害农民的利益，不利于合作社的健康发展。

其次是对合作社的监督管理。主要分为两个方面：一方面是资金监管不甚合理。股份合作社运行过程中会有大量资金流动，由于土地股份合作社还未有专门的法律规范，所以在实际运行过程中，一些地区选择自己制定相关政策规定，用以约束合作社的运作，但往往合作社规章的制定者和合作社的运作方都有直接或间接的联系，为了满足自身利益，不可避免的就会出现一些漏洞。监管制度的不完善性，导致资金监管不当，资金不能合理高效的进行利用。另一方面是对合作社内部工作人员的监督管理。法律制度的缺乏与待完善导致实践过程中的监管存在较大差异性，每个地区，甚至每个合作社所实施的制度都不尽相同，总体来讲现阶段还缺乏专门监管部门和人员。土地股份合作社管理者在合作社运作过程中不能有效合理的行使自身的权力，不能高效的完成自身的工作任务，致使合作社的功能大打折扣，不能更好的为农民谋取更多的福利。

（四）农民入社激励机制不足面临“集体行动困境”

从古至今我国一直以精耕细作的小农经济著称，囿于这个大的农业背景，我国一直处于个体细碎经营土地的状态。农业生产不同于其他产业，存在双重风险，首先是自然风险，其次是市场风险， 自然风险发生在生产过程中，市场风险主要集中于加工、流通、消费等环节中，农民经营土地属于个体经营，无疑是将这双重风险最大化，随着市场经济稳步推进，精耕细作不能满足市场需要，为了最大程度的规避风险，合作成为必然趋势，土地股份合作社正式基于这种背景产生。土地转股量化使农民既能拥有土地承包权，又能获得经营权收益，还能规避风险，将劳动力从土地中解放出来，农民不再拘禁于土地上，但这又产生了另外一个问题，即基于土地入股合作产生的“集体行动困境”。

亚里士多德曾这样说：“凡事属于最多数人的公共事务往往是最少数人照顾的事务，人们关心自己的所有，而忽视了公共事务。” 而一旦集体成立，就意味着原本的个体都变成了集体中的一部分，土地股份合作制优势之一在于扩大规模效益，但是当规模越来越大，个体从集体中获得的个人收益就越来越微不足道，农民的积极性降低，不关心自己的土地的经营状况，处于完全放手不管的状态， 农民的参与度不够掣肘合作社稳定发展，属于“集体行动困境”中的一种现象，这一现象的产生会导致公共组织效率缺失、政策执行失范等问题。

三、土地股份合作社农民权益保障障碍的克服

（一）完善土地股份合作社相关立法

就目前土地股份合作社发展状况而言，一些学者也提出主张将农民专业合作社制度移植到土地股份合作社上使用，但并不提倡设置专门的法律对其进行规范，“农地入股的合作社仅仅是基于土地承包经营权的特殊社会功能，在出资与产权性质、利益分配和亏损承担等方面，不得已突破《农民专业合作社法》对农民专业合作社的一种变异，但是并没有超出传统合作制的基本范畴……农地入股合作社的立法可以而且应当纳入《农民专业合作社法》的框架，没有必要单独制定《农地股份合作社法》。” 但是不得不承認的是农民专业合作社制度自身对于农村经济发展而言存在一些局限性，在《中华人民共和国农民专业合作社法》中第二条第二款明确规定农民专业合作社的职能， 这一规定明确了农民专业合作社的职责，也间接体现出土地股份合作社的价值和作用，土地股份合作社被定义为：指在家庭承包经营基础上，农民群众按照依法自愿有偿的原则，以土地承包经营权入股联合经营并共享收益的农业合作形式。 两者的职能和作用存在实质性的差异，一个以提供农业服务为主，一个以土地流转的前期归集为主要职能，虽然两者在某种程度上有所重合，但是主要的职能具有不可替代性。

于笔者而言更倾向于在《农民专业合作社法》中规范其实际运作，将土地股份合作制纳入《农民专业合作社法》，增加详细条款对其进行规范。对比日本完善的合作社法律体系，我国的合作社法律体系构建还很不成熟，《农民专业合作社法》的完善是我国合作社法律体系构建迈出的第一步，具有重要意义。

（二）完备合作社治理机制

由于法律没有明确土地股份合作制度的制度设计，可能导致现实运作过程中图斯股份合作社出现侵犯农民知情权的状况。为切实保障农民的权益，应建立健全信息公开制度。农民作为土地的“主人”，应当享有对土地使用的知情权和合理合法使用土地的监督权，无论是对于立法，亦或是实践，都应当将农民的权益放在首位。

土地股份合作社发展到现阶段离不开村集体的支持，在实地走访中我们发现合作社内部的主要管理者绝大部分都来自于村委会，这就导致实际运行过程中，土地股份合作社与村委会之间出现权利混同，同时也产生公权私用的现象，该现象的发生很大一部分原因来自于监管，监管不当或者监管力度小导致合作社内部工作人员松懈，加强惩处力度，从严治社，更符合现阶段合作社发展的要求。对此建立严谨的合作社章程、设立专门的监管部门对其进行监督管理势在必行，监督人员应当着重选用一定比例的村里有能力的村民，村民在将土地入股到土地股份合作社后，作为土地的承包者，享有监督的权利;同时，可以引入外部监督机制，外部成员作为独立个体，与村内集体或者个人之间存在隶属和依赖关系的概率相对较小，与农民不存在利益冲突，能更好的发挥监督管理职责。

合作社应当在农民将土地入股后恪守信息公开的职责，加强农业政策法规宣传的力度，及时告知农民土地动向以及土地使用状况，做到消息透明，农民能够快速获取土地相关信息以保障农民的合法权益不受损害。笔者在走访过黑龙江的某一村庄后，发现村里的大部分人对土地相关的政策和法规都有相对较多的了解，清晰地知道自己的土地流转去向，并且对土地流转抱有较高的期望，能够准确行使自身拥有的权利，履行义务，对合作社治理起到了帮助作用。由此可见，公开合作社信息、增加农民对土地流转政策的认识也是合作社治理工作的重要部分。合作社治理离不开农民的支持与协助，了解农民所想，真正做到为农民服务，为农民谋福利，对后期的土地使用工作开展减少很多不必要的矛盾。

（三）建立激励和保障机制促进农民参与

加强农民自主治理能力，首先是要确立股权的独立性，明晰每户农民入股份额，农民以承包地经营权入股，明确股权的独立性才能保障收益的落实，股权证明是农民入股土地股份合作社最有力的证明，合作社向入股农民发放股权证明是对农民权益的重要保障。其次制定赏罚分明的激励机制，建立劳动者个人报酬制度，用以提高农民对土地股份合作社工作的参与积极性，发挥利益调解器的作用。针对农业生产中面临的自然风险，可以通过购买农业保险来分散这一风险，弥补农业产业在应对自然灾害方面的不足，同时保障了农民的利益。

前文中已经提及，农民是监督土地股份合作社落实工作的中坚力量，所以，作为监督主体之一最大程度的参与合作社日常运营能够起到很好的督促作用，并且能够防止土地流转后被滥用，农民行使监督权也能帮助其树立“主人翁”意识，激励其参与土地运作工作中。在我国，土地是作为一种保障承包给农民的，它在农民的生活中起到了最基本的供给作用，而且农业作为第一产业，在整个社会的经济发展过程中发挥着非常重要的作用，所以农民认识到土地重要性，对提高农民参与度有很大的帮助和促进作用，农户作为长久以来的土地使用者，更为了解土地的使用状况，可以在实践过程中，对做出突出贡献的个人给予额外的奖励，例如奖金或者荣誉等，对于违反规章制度、消极懈怠的进行批评，以上要根据各村具体的实际情况情况进行，制定适宜的激励政策让农民积极参与到土地经营上来，更有利于因地制宜发展农业生产，提高土地使用效率，减少不必要的资源浪费，节约农民发展过程中所产生的不必要的实验成本，也有利于国家政策规定的执行和完成。

（四）加强合作社的监管

加强合作社的监管主要依靠外部监管和内部监管两者并行，监管对象包含资金和权力两个方面，从加强这两方面的监管以求达到充分保障农民权益的目的。

土地转股量化后，农民将零星土地归集到一起，这种做法有助于吸纳土地经营者注入资金，将土地进行规模化经营，使其发挥出更大的经济价值，合作社根据农民的持股比例给予其土地的固定收益以及浮动收益，这中间会涉及大量的资金管理问题，如果缺乏监管势必会损害农民的利益。为加强合作社的内部资金监管，我们可以从以下两方面入手：首先，加强合作社的自我监管，即内部监管;发挥合作社内部监管部门以及入股农民的监督作用，监管部门定期核查合作社所有的财务收支状况，另外可以建立一个信息化平台，将合作社所有资金的收入支出放置在阳光下，让农民可以看到每一笔钱的去处，防止资金滥用。其次，引入外部力量对合作社进行监管;目前主要是发挥政府的监管作用，做到“村帐乡管”。当合作社得到法律认可，获得主体资格进行登记注册后，还可以增加工商、税务等部门的监管，监管力度会大大提升。

上文中提及土地股份合作社很大程度上依赖于村委会而存在，造成合作社与村委会发生权利混同，另外合作社内部本身也存在权力滥用的问题。针对合作社内部权力的监管，主要有一下两点建议：首先，合作社内部要充分发挥股东大会的作用;农民作为土地承包权人和合作社股东，享有实际管理合作社的权利，是最好的监督管理者，鼓励入股农民行使自己的决策权。其次，扩大监事的选任范围，不仅仅局限于村委会或者股东内部，可以适当引入外部人员，制定监事任期制度，任期届满可以连选连任，充分实现监事会对合作社的监管。

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