论中国特色社会主义法治政府的核心目标与建设标准

摘 要 2019年开始，我国将在全国范围内对法治政府建设进行监督考核以及示范区遴选。法治政府建设关系社会治理的方方面面，在全面依法治国进程中的作用重大，中国特色社会主义法治政府建设的核心特征是“保障最大多数的人的合法权益的实现”，中国特色社会主义法治政府的建设坚持“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信”等六大标准。

关键词 法治政府 中国特色社会主义 核心目标 建设标准

作者简介：王晓杰，中共浙江省委党校法学教研部教授，法学博士，研究方向：宪法学与行政法学。

中图分类号：D616                                                            文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.07.292

党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央全面依法治国的新思想指引下，党中央对依法行政与法治政府建设作了周密部署，依法行政与法治政府建设取得显著成绩。2019年5月，中央全面依法治国委员会办公室印发《法治政府建设与责任落实督察工作规定》《关于开展法治政府建设示范创建活动的意见》两大文件，在全国范围内开展对法治政府建设的监督考核以及示范区示范单位遴选工作。“什么是中国特色社会主义法治政府”，“如何加快建成中国特色社会主义法治政府并使其在全面依法治国总目标实现过程中发挥出能动作用”，是法治政府建设要解决好的重要问题，这不仅关系到决胜小康社会建设目标的实现，也是法治建设能否为基本实现现代化提供基础与保障的关键。

一、中国特色社会主义法治政府建设的核心目标

选择走什么样的法治道路，是由一国的国体政体、历史传承、文化传统、发展水平等因素决定的。习近平总书记强调指出：“历史条件的多样性，决定了各国选择发展道路的多样性。”由于各国历史、文化、国情和发展道路不同，存在着不同的法治建设模式，如建构论和演化论两大法治发展模式。中国必须坚持中国特色的“上下结合”的法治发展模式，其中党的领导是首要原则，通过国家公权力机关的率先引领，在全社会树立尊法守法的氛围，达到“法治国家、法治政府、法治社会”一体化建成的目标。中国的法治道路体现了“以人民为中心”的发展观，与党的“为人民谋幸福”的历史使命相一致;其核心目标是保障最广大人民群众的利益。中国共产党人的初心和使命是为人民谋幸福，为人民谋利益，在我国现行《宪法》第33条中规定：“国家尊重和保障人权”，党领导中国特色社会主义事业不断发展实现了政府对国民的宪法义务。这一宪法义务落实到行政法上即政府依法保障行政相对人的合法权益，这是我国法治政府建设的宪法原理和宪法依据。因此，“保障最大多数的人的合法权益的实现”是中国特色社会主义法治政府的核心目标，这与法的实质正义的标准相统一。中共中央、国务院《法治政府建设实施纲要（2015-2020）》以及党的十九大报告中将法治政府的标准规定为职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信六大标准，该六方面必须同时具备，其中任何一方面缺位，都不能称为法治政府。而这六大方面围绕着一个核心“保障最大多数的人的合法权益的实现”，这是中国特色社会主義法治政府的灵魂，这是中国共产党的初心与使命所决定的，是我国的法治政府建设区别于任何西方国家的核心目标。习近平总书记指出：“必须坚持法治为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民。”这也是法治政府建设领域中的中国共产党人的初心和使命。法治政府建设作为社会主义法治国家建设的重要内容，将坚定地沿着中国特色社会主义法治道路前进。

二、中国特色社会主义法治建设模式中法治政府的能动作用

习近平总书记强调，要“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，不断开创依法治国新局面”。这一论述揭示了中国特色社会主义法治的建构模式以及中国特色社会主义法治内生逻辑。这一模式具有动态调节的优越性。

政府在中国特色社会主义法治进程中是重要的主导力量，发挥着承接法治国家建设任务及推动基层社会的法治化的功能。在这一进程中，具有中国特色的社会主义法治政府建设的内在逻辑体现在三方面：一是党带头守法;二是发挥关键少数的在依法办事方面的率先垂范作用;三是通过“谁执法，谁普法”责任制考核发挥政府在法治建设领域的带头作用。这三方面的机制表明，在中国，法治政府建设绝不是仅仅依法控制行政权，行政权不逾越法的边界仅仅是底线要求，在法治中国建设进程中，法治政府承担承上启下的纽带作用，在政府管理领域率先实现法治化，既可以推动法治中国顶层设计各项目标的落到与实现，又可以在基层社会发挥能动作用，促进法治社会的建成。因此，在“三者一体化建设”的法治中国内生动力模式中，法治政府是起到核心与纽带作用的。在中央全面依法治国委员会第一次会议上，习近平总书记更强调指出：“建设法治政府是全面推进依法治国的重点任务和主体工程”。在我国的法治政府建设中，行政权既要守法，又要积极能动发挥在法治建设领域、民生保障领域、社会服务领域的能动作用。彻底领会我国顶层设计中的法治政府的功能定位，就必须结合中国特色社会主义政治道路和我国社会发展的历史进程以及当前阶段我国所处的历史阶段的具体国情。一是中国的政治道路不同于西方国家，中国人民经过漫长的革命斗争的历史选择了中国共产党的领导的一党制和人民大表大会制，我们建立起人大领导下的立法权、行政权、司法权、监察权相对独立又紧密合作的政治制度。在我国，党的领导是一切事业胜利的基本保障，此为一。二是领导干部、关键少数相比较于一般执法人员，不仅在决策环节发挥关键作用，在执法与监督环节均起到更重要的作用。三是执法是社会影响面最大的环节。行政意图表达于外部形成行政决定，行政决定落实到社会生活中，产生客观的约束力。行政决策、行政决定通过执法环节影响到行政相对人的权益、公共利益和国家利益。从上述中央政策中关于法治政府建设的三个抓手来看，在法治政府建设中的主体能动作用的发挥，依靠的是具备高超的法治思维与方式运用能力的政府工作人员，在政府管理过程中不但自己能守法，而且能够普及和宣传法律，通过一个执法事件带动政府社会风尚朝规则至上、法律至上发展。

三、中国特色社会主义法治政府建设的标准

根据我国法治顶层设计的要求，法治政府建设的总体目标是“经过坚持不懈的努力，到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”。

（一）职能科学

行政权来自法律的授予，政府行政职权的配置科学有效是依法行政的前提条件。检验政府职能是否科学的标准是政府职能依法全面履行。要做到以下两方面：一是简政放权，实现有限政府的目标，凡能够由市场调节或私人之间协商解决以及社会自律处理的事项，政府不再强制干预;二是要正确处理政府内部的关系，协调政府机关之间及政府机关内部的关系，有利于实现政府治理的效能。职能科学要求正确定位政府的作用，既“放松规制”，建设“有限政府”;又加强服务和规范管理，建设“有为政府”。

（二）权责法定

法治政府是有限政府，政府应遵循法律至上的原则。亚里士多德在其名著《政治学》中提出：“法治应该包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律。”法治政府要求政府应当在宪法和法律的范围内活动，由法律来限定政府的权限和职责。权责法定要求政府的权限和职责依据法律的规定来确定。具体包括三方面的要求：一是行政职权奉行“法律保留”的原则。对公民、法人或其他组织的权利进行限制，对公民、法人或其他组织课以新的义务的规定只能由国家立法机关作出，而不能由行政立法或行政机关制定规范性文件来实现。因此，法律应当根据客观需要给予行政机关必要的授权与限制;二是法既规定行政机关的职权又规定行政机关的职责，对行政机关而言，行政权既是权力又是责任，不得放弃或懈怠，否则将导致行政不作为违法的风险;三是法律规定了行政权的边界，行政权权不得超越法律的边界。依法行政的首要原则是行政合法性原则，政府机关行使行政权力应当符合法律规定的权限范围，如果违反法定职责，应当依法承担行政违法的责任。

（三）执法严明

执法严明是法律实施的重要保障，依法行政原则要求有法必依、执法必严、违法必究，形成人们不愿违法、不能违法、不敢违法的法治环境。党的十八大报告提出，“要推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持法律面前人人平等，保证有法必依、执法必严、违法必究。”“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”是“新十六字方针”，是法治中国建设的正确路径。执法严明方能治理有序，以保障法律实现树立法律的权威，以法律惩戒发挥法治方式治国理政的效力。执法严明要求政府严格执法，全面监督，整顿社会主体失范和失序的行为，实现法律规定的监管和服务的要求。包含两个具体要求：一是执法要严格规范，行使行政权不得“任性”，不枉法，不放縱违法人，不作“选择性执法”，行政执法严守行政合法性原则与行政合理性原则;二是执法要文明，遵循便民原则，对行政相对人能够做到平等对待，耐心说理，法律允许的前提下尽量采取任性化执法方式。

（四）公开公正

公开即依法行政要遵循政府信息公开的原则，保障行政相对人的知情权，及时履行告知义务，允许其查阅案卷，增强政府工作的透明度。目前政府透明化程度有待提高，政府信息公开的理念和技术有待提升，行政决策应设置公众参与的渠道和平台，行政执法的文件和过程应当进一步公开。公正是所有政府行为必须符合公平正义的要求，同等情况能够同等对待，不偏私。公正还包括正当程序的要求，行政机关实施行政行为时应告知行政相对人行政行为的依据和理由，听取相对人的陈述和申辩，该回避的要回避，“自己不做自己的法官”。

（五）廉洁高效

不仅“法定职责必须为，不为要追责”，而且法定职责必须在法定的时限内充分履行。拖延履行、拒不履行法定职责以及未充分履行法定职责会构成行政违法。政府机关应探索如何提高办事效率，为人民群众提供优质高效的服务。国家机关应依照法定权限和程序，遵循公开、公平、公正的原则及时化解矛盾、维护稳定。切实解决人民群众关心的重大问题，对关系民生的社会重点问题、热点问题高效处理，快速反馈。掌握公权力的部门应当依法用权，廉洁奉公，做到权为民所用，情为民所系，利为民所谋，不得滥用公权力为己谋私。

（六）守法诚信

政府守法是法治政府建设的核心和底线，法治政府是有限政府，政府权力应当依据法律来划定，政府严格约束自己的行为，这有赖政府及其工作人员信仰法治。“奉法则国强”，首先要政府信仰法治，社会大众才能以法治为信仰。诚信要求政府遵守信赖保护原则，政府机关及其工作人员对行政相对人要诚信，政府的决定不能随意变更和撤销。政府应严格履行行政承诺，行政承诺应当产生约束力，违法行政承诺要承担法律责任。政府不守法，法治国家无从谈起，法治社会也难以形成。政府应按规则行事，以法律规范约束行政权力，打造诚信政府。