澳大利亚国家反恐机制（下）

戴铭

四、反恐预防和调查

（一）预防计划。包括两个方面：防止人们成为恐怖分子和通过以情报为导向的防御系统预防恐怖袭击。预防工作主要包括：搜集、分析和传播情报信息，调查支持促进恐怖活动的行为，采取积极措施保护公众和财产，通过打击恐怖宣传、建立起社区抵御暴力极端主义的适应力和制定符合各社区实际的干预计划等方式，开展反暴力极端主义活动、影响国际环境。

（二）情报工作。澳大利亚依靠其强大的情报体系开展反恐工作，情报共同体、联邦警察、州与地方的警察等澳大利亚国家安全机构搜集情报信息并生成各种形式的情报产品。相关机构运用这些情报产品识别新兴的安全风险，制定应对的措施。澳大利亚安全情报组织内设的国家风险评估中心负责评估恐怖活动和暴力抗议发生的可能性，包括可能损害国家和人民的海内外利益、境内的专项活动和国际利益的行为。各级警察部门在战术和运行层面管理不断更新的威胁信息、开展情报研判，为制订实战计划提供依据。

（三）反恐调查。各级警察部门负责调查和预防恐怖活动，搜集可用于涉恐诉讼的证据。反恐合作和联合反恐组的谅解备忘录为在各辖区调查活动的战略管理提供和建立了全国范围内一致的管治框架。地区根据各自实际情况组建由各级警察部门、安全情报组织和相关政府机构组成的联合反恐组，开展协调一致的反恐行动。联邦警察领导国家干预组通过协调联合联邦机构获得在预防、干预和起诉恐怖行为时的优先权。国家干预组可以通过一些非传统的合作机构进行反恐调查，如通过注销护照签证限制出入境、进行刑事情报委员会审查等。《澳大利亚联邦刑法典》规定了恐怖预备行为和境外入侵类的犯罪，允许在恐怖行为发生前逮捕和起诉嫌疑人员。

（四）法律措施。澳大利亚的反恐工作框架还包含有一些预防恐怖活动发生的法律措施，包括管制令、拘留令和继续拘留令等。

（五）财务信息。国家交易报告和分析中心为执法部门的反恐调查提供财务信息，具备有助于反恐战略的管理强制力。中心与广泛的财务情报部门国际合作网络分享财务信息，为制定全球打击资助恐怖活动行为的政策和标准贡献力量。

（六）边境控制。联邦政府负责澳大利亚海关和边境保护工作。边境执法部门与政府和相关国际机构密切配合，监控、评估、预防和侦查边境地区人员与货物的非法流动，同时监控飞机、船舶、货物和人员的出入境活动，预防和处理涉恐行为。

（七）人员回国。执法和安全部门根据案件实际情况，处理涉恐人员家属想要返回澳大利亚的申请。对每一个申请回国人员审慎评估。根据评估情况，这些申请人可能会：被拒绝返回、因涉嫌刑事犯罪被起诉、收到控制令或受到监控、视情参与矫正项目或参加重新融入社会所需的其他服务。

（八）要人保护。联邦警察指挥多部门安全协调组协调保护澳大利亚高级官员、外国外交领事人员及馆舍、在国际上受保护人员和其他国际政要的安全。联邦警察会同相关部门根据威胁评估、保护者能力和相关方利益，确定风险管理战略。

（九）网络安全。各级政府与国际合作伙伴、关键通讯基础设施的业主和运营商、其他运行系统和关键数据的持有者合作，确保国家有效应对网络安全威胁。履行这一职能的两个主要联邦主体是“澳大利亚国家计算机应急小组”和“澳大利亚网络安全中心”。

（十）危险物品安全。各级政府间有专门的核生化安全管理计划和工作框架，让辖区及时获悉相关信息、执行既定规则，预防危险物品被用于恐怖活动。

（十一）国际预防安排。外交贸易部反恐工作大使的工作重点在东南亚和澳大利亚人利益可能受到恐怖活动影响的地区。在区域层面，澳大利亚通过一系列的论坛等活动与邻国开展反恐合作。外交贸易部和检察总署通过“全球反恐论坛”或“五眼联盟”（美国、英国、澳大利亚、加拿大和新西兰）等多边和双边论坛，展开国际合作。澳大利亚情报界和联邦警察有与境外联络的渠道，安全情报组织和联邦警察还有一个24小时监控预警部门。防御部门通过海外任务破坏全球恐怖活动的主要源头和精神支柱，达到预防恐怖犯罪的效果。

五、海陆空运输安全

运输安全办公室负责航空、海运行业和海上石油、天然气行业的安全监管。相关立法有《2004年航空运输安全法案》和《2003年海上运输和海上设施安全法案》等。

（一）航空。《2004年航空运输安全法案》建立对已注册飞机在国内的管理框架。机场安全由安保人员负责，处于法案安全控制下的机场，需备有运输安全计划，并按要求开展工作。发生突发事件时，联邦警察在州和地方警察到达指定机场前，负责应急处理工作。联邦警察的“空中安全官计划”，为飞行中的已注册飞机提供警务应對和控制力量，根据要求提供专业的飞行中安全服务。

（二）海运。联邦政府负责领海基线向海部分海运的反恐相关工作，州和地方政府负责领海基线向岸部分海运以及辖区内港口和航站楼的反恐相关工作。海上边境指挥部是协调政府应对从离岸海域到澳大利亚安全部队管理区外部边界间区域涉恐事务的领导部门。《2003年海上运输和海上设施安全法案》建立了保护海事活动的管理框架，运输安全办公室根据此法案管理着澳大利亚的港口、港口设施、船舶、海上石油和天然气设施的安全事务。

（三）轨道交通、轮渡和公交。根据关于轨道交通安全的政府间协议，州和地方政府主要负责轨道交通安全工作，包括依据国家恐怖威胁咨询系统开展安全风险评估、制定安全计划等，各辖区间还会根据协议开展涉恐安全合作。

六、国内的反恐应对处置

（一）运行安排。州、地区警察和应急处置机构根据 “国家反恐指南”和各自工作计划，负责对恐怖行为的第一时间应对。国家政策是尽可能通过谈判解决恐怖局势，减少死亡危险，但国家不会对恐怖分子的无理要求让步，指南上有关于谈判政策的专门内容。调查中获取的所有信息和证据根据事先达成的调查协议进行管理，其他涉及机构对事件经过、决定、计划和安排进行详细记录，并应要求向警方提供。

（二）政府间协调。当国家危机协调中心接到发生恐怖行为的信息时，会通知各级相关机构，启动联邦政府危机协调计划，评估和发布与恐怖活动有关的情报信息。检察总署与州和地方当局根据现有计划协调需求和资源的管理，检察总署还负责协调联邦政府的援助。当发生海上恐怖行为时，海上边境指挥部负责协调政府的全面应对和事后恢复。州和地区政府根据辖区风险评估结果协调应对该区发生的恐怖活动，必要时会启动州或地方的危机中心。州或地方的危机中心协助相关政府成员开展工作，是连接警察指挥部以及各级政府的主要纽带。

（三）国家恐怖状态。当恐怖活动影响到联邦利益或具有国家影响、需要联邦政府开展广泛的政策和战略协调时，总理会与受影响地区负责人协商，根据实际情况确定和公布国家恐怖形势协议，启动危机管理计划。根据计划，国家危机中心结合事件的规模、性质和持续时间，确定是否有必要宣布国家进入恐怖状态，并为总理和受影响地区负责人提出建议。在国家恐怖状态下，联邦政府会提供国家战略方面的指导、公共信息发布、联邦政府机构支持，以及国际联络等帮助。如形势需要，有时即使未达到国家恐怖状态，联邦政府也可以为地区提供类似的帮助。可以构成国家恐怖状态的情形包括：有计划地袭击、袭击联邦政府目标或有国家影响的地方，涉及多个管辖区，影响到民用航空、通信、海上利益或货运安全，事件的规模和性质（包括使用或企图使用核生化材料），涉及国家关键基础设施、威胁的重大性、影响到海外或国际利益等。

（四）新闻和媒体联络。第一时间应对恐怖行为的机构（通常为州和地区警察）负责应对行动的新闻报道。检察总署的媒体部门在恐怖行为发生或恐怖威胁加剧时期扮演着州、地方和相关联邦机构间新闻共享中枢的角色，它不负责澄清信息，但要确保相关参与部门都能共享到信息，以及通过既定的沟通渠道发布。各级联邦政府负责在职责范围内保持媒体沟通渠道畅通，关键信息和资料能迅速发布，维护社区的和谐。警察部门与相关机构和组织协商后，根据预案与媒体联络。

（五）危险品处置。州和地方政府负责对核生化事件的预防、应对和事后恢复与调查，地方力量将先于联邦和其他专门力量到达现场开展处置。应对涉及核生化的恐怖事件，需要各级机构专业人员的参与，必要时将会派出包括澳大利亚国防军特别行动工程队在内的国防力量以评估和应对核生化事件。

七、国外的反恐应对处置

（一）国家政府协调。当境外发生影响澳大利亚国家和公民利益的恐怖活动时，所在国的澳大利亚使领馆负责人会通知负责外交事务的部长和外交贸易部的秘书长，召集部门间应急行动队，协调政府的应对措施。重大国际恐怖活动发生时，会启动外交贸易部的危机中心。该中心从政策、安全、领事、人道主义、新闻和其他业务角度处理危机事务，从国家层面协调和处理国际危机。在规模比较小的涉恐事件中，这些职能由全球观察办公室实施。

（二）执行海外任务。部门间应急行动队可以先行决定向海外派遣危机应对小组、国防军、医疗、警察等队伍。向海外派遣力量的法律依据将根据个案情况进行评估、协商和批准。外交贸易部（必要时会与国防部协商）会审核派遣的法律依据和人员组成，同时也会考虑澳大利亚所承担的国际法义务。

（三）国际情报协调。日常的情报工作安排同样适用于发生在境外的恐怖事件，安全情报组织通过国家威胁评估中心的定期报告协调政府的情报应对。

（四）政府疏散计划。当境外的澳大利亚公民受到恐怖活动威胁时，联邦政府会启动疏散计划，根据实际情况进行调查，并听取驻外负责人的建议。

（五）国际合作伙伴。在蓄意的核生化事件中，世界卫生组织的全球预警和应对框架将与全球疫情预警和应对网络的技术资源一起，支持国际处置行动的开展。澳大利亚也是其中的积极参与者。

（六）国际新闻发布。部门间应急行动队是重大海外事件发生后的主要媒体管理负责部门，指导外交贸易部的危机中心更新、发布发言要点安排表，供所有相关机构、岗位和部长们参考。外交贸易部可以安排一名媒体代表负责协调其他机构媒体代表、与州和地方的媒体机构密切合作。规模较小的事件由全球观察办公室和外交贸易部的媒体联络部门负责协调媒体应对。处置国际事件时，外交贸易部会启用危机中枢，这是一个汇总了领事和人权危机应对的详细情况的、统一的电子数据资源。危机中枢负责整合领事、人权的危机管理，并向公众发布关键信息。外交贸易部的旅行咨询部门负责对公众发布专业可靠的风险信息。

八、恐怖事件后的秩序恢复

秩序恢复是一个支持受灾区域重建基础设施，以及恢复心理、社会、经济、环境和身体上的影响的协调过程。各级政府与私营机构、受灾民众、团体、社区共同重建基础服务，恢复民众信心和社区福利。政府根据事件规模大小决定参与的程度。

（一）从应对到救济和恢复的过渡安排。当辖区发生恐怖事件时，州和政府的救济与恢复工作将第一时间应对行动同时进行。在恐怖事件应对的后期，过渡期间的安排将逐步到位，以确保工作由应对顺利转移到恢复阶段，包括医疗安排、信息管理、影响和需求评估、案例管理、环境修复、重建社会网络和公众信心，等等。

（二）运行和协调安排。恐怖活动发生后，现有的州和地方关于应急救济和恢复的协调安排将被启动，这些安排具体规定了哪些机构承担恢复职能，并纳入了地方、区域和州一级的协调。地区委员会在恢复工作中提供必要协助。各种非政府组织通过地方政府和委员会提供相应支持。联邦政府在执行初始期恢复战略和联邦资源上给予支持。联邦检察总署通过政府的危机管理框架监督联邦政府的灾后恢复工作。在联邦政府主持下的澳大利亚政府灾害恢复委员会，负责有针对性地计划和协调有国家影响的灾难事件发生后的恢复支持工作。

（三）公共信息發布。发生恐怖事件的州和地区负责灾后恢复信息的发布，包括详细的局势状态、哪些部门在开展工作以及公众能获取哪些救助服务。检察总署负责推动国家层面的信息共享。灾后恢复阶段的媒体和公共信息事务按照“国家安全公共信息指南”要求协调开展。州和地方警察负责公布在恐怖事件中死伤或失踪人员信息，澳大利亚红十字会为此提供数据支持，各地区也有自己的统计系统。

（四）财政援助与经济恢复。所有州和地区都可以提供应急补助金和个人困难津贴，通常是侧重于支付个人基本用品和紧急住宿的短期费用，一般由各辖区的指定负责人以补助金或实物的形式酌情发放。联邦政府也会给予适当的财政支持。澳大利亚政府灾难恢复经费和澳大利亚政府灾难恢复津贴将会给受灾民众以经济援助。当州和地区因发生恐怖事件而支出大量经费时，“自然灾害救济和恢复计划”会提供财政支持，为需要帮助的个人提供长期补助和优惠贷款。根据2003年的“恐怖主义风险保险法案”建立了联邦实体公司“澳大利亚再保险联营公司”，专门管理恐怖主义再保险的计划，为基本保险人提供商业地产和受灾损失再保险。

（五）受害人员和家庭的援助。联邦警察部门设有家庭调查联络员，负责为境外恐怖事件中受影响的澳大利亚人及其家庭提供必要帮助，外交贸易部根据“领事服务宪章”提供领事帮助。联邦警察根据“澳大利亚-新西兰警务咨询机构”的“灾难受害者身份鉴定委员会”的要求，指挥和协调海外灾难事件中澳大利亚人的身份鉴定工作。外交贸易部根据不同国家的实际情况，负责其间澳大利亚受害人的遗体运回工作。

（责任编辑：冯苗苗）