黑龙江省耕地保护政策执行优化探究

金鑫

[摘 要] 黑龙江省耕地面积辽阔，耕地质量和资源优越，但是过度开垦造成耕地质量退化，强化耕地保护迫在眉睫。尽管近年来政府出台了一系列耕地保护政策，但在政策执行中仍存在激励体制不完善，执行力不足，政策缺乏系统性和协调性，宣传力度薄弱等问题。为确保耕地保护政策的有效执行，建议完善经济激励体制、提升耕地保护政策的系统性和协调性、多方合作加强宣传。

[关键词] 耕地保护;政策执行;激励体制

[中图分类号] F640[文献标识码] A[文章编号] 1009-6043（2019）09-0016-02

一、黑龙江省耕地保护政策现状

随着经济社会的不断发展和进步，我国自改革开放以来不断出台耕地保护政策。自1981年出台的《政府工作报告》中提出了“十分珍惜每一寸土地，合理利用每一寸土地”到1998年重新修订了《土地管理法》制定专门的章节条例对耕地进行切实的保护。为了加强地方政府对耕地保护的责任意识，国务院出台了《省级政府耕地保护责任目标考核办法》，更有效地保障耕地总面积平衡，国土资源部颁布了《耕地占补平衡考核办法》，我国的耕地保护政策体系进一步完善。

根据《中华人民共和国农业法》、《中华人民共和国土地管理法》、《基本农田保护条例》等法律法规，结合黑龙江省的实际情况，2016年4月21日黑龙江省出台了《黑龙江省耕地保护条例》，旨在有效利用和保护耕地资源，确保耕地质量，优化耕地的自然生态环境，促使农业可持续发展。2017年推出《黑龙江省财政厅关于下达2017年耕地地力保护补贴资金的通知》、《黑龙江省财政厅农业处关于做好2017年部门预算的通知》，并且要求财政和农业部门严格执行《黑龙江省人民政府办公厅关于实施耕地地力保护补贴的指导意见》，明确补贴对象、补贴依据和补贴发放方式，切实做好补贴面积等基础数据的采集、审查核实、上报和补贴资金发放等工作。[1]

2016年5月，习近平总书记在考察黑龙江省时指出“要采取工程、农艺、生物等多种措施，调动农民积极性、共同把黑土地保护好、利用好。”为了贯彻落实总书记重要指示精神，切实做好全省黑土耕地保护工作，更好地发挥保障国家粮食安全“压仓石”作用，黑龙江省特制定《黑龙江省黑土耕地保护三年行动计划（2018-2020年）》。

二、黑龙江省耕地保护政策执行中存在的问题

（一）耕地保护激励体制不完善，地方政府执行力不足

黑龙江省政府关于耕地保护主要有两项任务：一是落实中央政府下达的耕地保护指示。二是保障粮食数量和质量得以提高以及优化耕地的生态环境。虽然地方与中央对于耕地保护的目的一致，但是地方政府在财政体制中属于独立核算体系，所以执行过程中必然会有自身的利益诉求。耕地的非农化会提高地方政府的财政收益，在带动当地经济发展的同时提高地方政绩。地方政府唯GDP的发展理念，在耕地保护政策执行过程中会出现一定的偏差。此外，在耕地保护中缺乏完备激励体制，只是依靠行政手段来推行保护政策，在执行过程中缺乏积极性，执行力不足，并不能达到预期的保护效果。

（二）耕地保护政策缺乏系统性，与相关政策协调性不足

虽然目前黑龙江省已有较完整的耕地保护政策系统，但是一些保护条例和规章属于短期措施。有些规章制度和法律条文主要是针对特殊情况，缺少系统性的耕地保护计划和长期利用规划。尽管耕地保护政策已经成为我国的一项基本国策，但现行的保护政策与其他相关政策之间的协调性不足。例如耕地保护政策和环境保护政策两者存在相似之处，但又属于不同的职能部门执行，这样不利于现有资源的相互配合与协调。此外黑龙江省耕地保护政策的制定与执行主要是服务于社会经济发展的需要，在特殊时期耕地保护会让步于经济社会发展，耕地保护政策与经济发展政策之间也缺乏协调。

（三）耕地保护政策宣传力度薄弱

政府在制定和执行每一项惠民政策的过程中，政策宣传是不可或缺的环节。政府向社会公众传送耕地保护政策的相关信息，目的是让各类组织了解、接受、支持耕地保護政策，充分利用各方面资源对耕地进行保护。近年来，黑龙江省出台了很多与耕地保护相关的法律条例和政策制度，政府对这些保护政策也做了相关的公开解读。黑龙江省人民政府网站就是发布和解读相关政策的重要媒介，由于政府的宣传方式过于单一和传统，没有充分运用新媒体、网络公共平台等新型的传播媒介，传播效果一般，特别是市、县的政务宣传不够及时，传播渠道相对闭塞，使信息延迟传送，所以政策执行力度和效果存在一定偏差。因此各级政府要不断提高耕地保护政策的宣传力度，优化耕地保护政策执行环境，提升政策执行效果，实现耕地保护的目标。

（四）政策执行监督环境不完善

在耕地保护政策执行过程中，个别政府存在一定违规现象，个别官员为了自身利益知法犯法，出现包庇非法利用耕地的行为。此外农户作为耕地的经营者对耕地保护政策了解不够，甚至不愿了解，一些农户为了满足自身利益而非法利用、破坏、转移耕地。以上现象表明政策执行缺乏良好的监督环境，虽然有一些法律条文加以制约，但现实中实施效果并不理想。此外社会公众监督力量也较薄弱，不能对政策执行进行有效监督。

三、提升黑龙江省耕地保护政策执行效果的对策建议

（一）完善耕地保护激励体制

黑龙江省对于耕地保护政策主要以行政手段为主，较少运用经济方法或其他方法。行政手段的无偿性和强制性在短期会取得显著成效，但不利于长期发展，并不能够从根本上提高地方政府以及农民保护耕地的积极性。为了激发地方政府及农民对耕地保护的积极性，应该建立与完善一套相应的经济激励体制。中央依照相关的标准通过转移支付的方式给黑龙江省在耕地保护中给予经费支持。此外，中央应加强相应的监察巡视，对于不合法使用耕地和转移以及未达到耕地保护效果的单位及个人，强制没收耕地保护款项，并且追查地方政府与执行官员的责任。[2]

（二）提升耕地保护政策的系统性与有关政策的协调性

执行耕地保护政策并不是一项单独的工作，而是一个系统工程。执行耕地保护政策过程中一定会涉及到土地产权、农业补贴、社会保障制度以及全省的基础设施建设、工业化发展与自然生态环境保护等各个方面。因此我们不能仅仅考虑耕地保护与保护政策如何执行，而是要把耕地保护政策在执行过程中与其他相关方面相结合，形成一个科学完整的系统。第一，要提升耕地保护政策的系统性。政府应当在现有的《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《基本农田保护条例》和有关法律体系的基础上，制定一系列相互协调、各个方面的耕地保护计划，用以实现耕地资源合理有效利用。第二，要进一步增强耕地保护政策和其他相关政策的协调性，来优化耕地保护的成果。耕地保护系统是和各种农业补贴、农村社会保障系统、土地产权、社会公众、有关规章制度和监察体系紧密相连的。此外耕地保護还与黑龙江省的经济发展水平、基础设施建设、自然生态环境保护、工业化和城市化密切相关。因此为了保证耕地保护政策有效执行，一定要构建完善的政策体系，并且确保耕地保护政策系统和其他相关政策相互调和。

（三）多方合作，强化宣传效果

政策制定与执行的有关部门要强化耕地保护意识，发挥自身的功能与优势，明确耕地保护的目标，提升宣传的质量与范围，优化政策的实施环境，给予相应的宣传策略。最大限度地利用政府平台进行政策宣传与推广。政府应当把传统媒体与现代网络科技相结合，拓宽宣传渠道，加大耕地保护政策的宣传力度。具体来说，不仅要利用报纸、广播和电视等传统媒介，还要充分应用各种网络客户端、APP等新媒体进行政策宣传。并且加强行业组织与农户的联系，让农户及时和有效了解政策信息。这样不仅有利于提高农户对耕地保护的积极性，强化政策宣传效果，也有利于耕地保护政策顺利执行。

（四）强化监督环境建设

政府应当建立健全监督制度，与纪检监察部门联合对耕地保护政策执行情况随时进行监督检查。加强动态监测，利用遥感技术对耕地保护政策执行效果进行监测，对官员的执行情况进行巡查，加大社会公众的监督力度，树立农户耕地保护的意识，积极参与耕地保护，这样有利于及时发现政策执行中存在的问题并能及时加以解决，同时可有效防止不合理、违规操作的现象发生。此外，畅通监督渠道，建立网络公众监督平台，进一步完善监督环境，确保耕地保护政策的顺利执行。

[参考文献]

[1]彭炎辉.耕地地力保护补贴政策的效果评价及改进建议[J].中州学刊，2017（12）：48-53.

[2]赵金成.浅论我国耕地保护政策体系的建立[J].才智，2011（11）：275.

[责任编辑：赵磊]