环境政策与环境法律关系

欧长娥

摘要：环境政策和环境法律二者是相互依存的关系，环境政策和环境法律是我国目前保护环境的两种相对行之有效的方法，两者之间存在着相同的利益基础，两者之间的存在是并不矛盾的，因此我们建设一个以环境政策为引导，环境法律为依据的体系。本文从环境政策与环境法律协调发展的理论基础出发，并通过对环境政策和环境法律的比较，以及两者的实践历程，进而提出构建环境政策和环境法律协同发展的建议。

关键词：环境政策;环境法律;关系;理论基础

环境问题的复杂性、突发性等特点决定了单纯依靠环境法律或者环境政策均无法有效应对。环境政策与环境法律的协调配合，对于促进人与自然的和谐，实现生态环境保护有着重要意义。

一.环境政策与环境法律关系理论基础

（一）概念

环境政策是“公共组织为保护和改善环境、防治环境污染和生态破坏而决定并实施的行动、计划、规则、措施和其他各种对策的总称”，我国环境政策既包括政党（共产党）决定、制定的环境政策，又包括国家机关（立法、行政机关）决定、制定的环境政策;

环境法律是“国家立法机关制定、颁布的有关环境保护的规范性文件，在我国具体包括环境保护的法律、法规、规章等法律文件”。

（二）理论基础

在政治基础方面环境政策与环境法律两者是相同的，环境法律与环境政策两者之间还存在统一性，环境政策既包括了执政党所规定的有关环境保护的政策，还包括了国家一系列保护环境的一些管理部门的政策。国家在环境保护方面所采取的一切对策和行动则被称之为环境政策，也有人认为法律规范之外一些规范也的都可以纳入环境政策领域。首先，执政党的环境保护的政策与以国家意志表现出来的环境法律有着高度的统一性。在我国，执政党——中国共产党是的意志不仅可以通过党的政策表现出来还可以在有的时候利用法律从而表现出来。国家权力机关制定的则是环境法律，因此我国因为要保护环境制定的行政法规、地方性法规、规章都是下位法，并且这些下位法不得与上位法相违背，与上位法也必须保持高度的一致。其次，我国环境保护主要管理机关制定的的环境政策也需要和环境法律有着统一性。国家环境保护主要管理部门（主要是指国家环保部及其下属系统）属于国家的行政机关，我国的行政机关一般是由我国的权力机关产生，不仅要接受我国权力机关监督，还要向我国权力机关负责并且报告工作。所以，我们可以看出：从理论与实践角度上分析其应然状态应是统一的，本应没有矛盾冲突。环境政策与环境法律的目的、利益是统一的，都是人民意志的体，其目的都是为了保护生态环境，实现人与自然的和谐发展，最终都是为了保护人民的生存家园，所以环境政策与环境法律不应是矛盾的。

二.我国环境政策与环境法律的比较

（一）环境政策与环境法律关系密切

在我国环境保护中，政策与法律两者的关系既相互制约，又相互联系，密不可分。环境法律是依据环境政策而制定的，所以说环境政策是环境法律的基础，而宪法、环境保护法、污染防治、资源保护等法律也体现了国家的具体环境政策。环境法是党和国家环境政策的具体化和条文化，而党和国家的环境政策又是根据宪法和法律制定的。

（二）环境政策与法律在本质上是一致的

两者在制定的依据、建立的基礎、以及实现的目的等方面都是相同的，两者的相同方面则决定它们的本质具有一致性。然而，环境保护的具体环境政策又对具体的环境法律是制衡的，环境政策和环境法律在内容上也是不能相互违背的。并且，环境政策的实施和实施的手段必须依附于环境法律，因此，环境政策要在宪法和法律规定的范围内来制定。

（三）环境政策与环境法律的区别

环境政策与环境法律两者虽然相互联系、相互承接，但两者却也有着各自的特点以及各自的作用，它们的区别主要有：

1.主体不同

环境政策的主体既可以是党，也可以是主要管理的环境行政机关，即我国的环境保护部及其下属的环境保护机关，它们都可以为我国的环境问题制定环境政策。环境政策表现形式主要有：决议、实施纲领、方针、规划等。环境法律的主体则是全国人大及其常委会和环境保护部而全国人大及其常委会可以制定的是环境法律，环境保护部制定的是环境规章，除此之外环境保护系统的其他机关均没有立法权，拥有的却是环境政策制定权。可见，环境政策的制定主体的范围要明显大于环境法律的制定主体。

2.实施方式不同

环境法执行是以国家强制力为后盾保障实施。在环境法律的背后，是体现国家意志的警察、法庭，而环境政策则是由党和政府的号召、党纪、政纪等保障实施的。

3.调整范围不同

政策对环境的调整范围要大于法律。环境政策一般比较抽象、原则的对环境问题予以调整，而环境法律则相对比较具体、明确。

4.稳定性不同

环境政策相对而言更灵活一些，环境政策一般针对的都是一些特定的，和突发的环境问题，而且环境政策具有一定的实效，它伴随着任务而产生也在任务结束时则实效。如此可以看出环境政策相对于环境法律则稳定性就更差。环境法律则具有相对的稳定性，环境法律制定出台要经过一定的周期，出台之后不能随意改动，因此导致环境法律适应不能面对一些突发的环境问题。

5.效力不同

环境政策一般靠宣传教育、内部纪律处分等来保证实施，一般来讲对于系统外部人员没有直接的约束力。环境法律则是以国家作为坚强的后盾，由国家强制实施，对社会全体成员都具有约束力，违反环境法律的行为承担相应的法律责任。

三.环境政策与环境法律的历史实践

1949年以来中国环境保护工作中的政策与法律发展历程体现出如下几方面的显著特征或趋势：

（一）环境政策与环境法律之间的作用界限不明确

无论在1978年之前的“混沌时期”，还是1978年至2014年之间的环境法律制度创制和完善时期，抑或是2014年以后环境法律制度建设和环境法治运行的新时期，环境政策一直是环境法律之外深刻影响环境保护工作的制度工具。而且在某些历史时期，环境政策相较于环境法律发挥了更重要的作用，如混沌时期的环境政策是环境保护工作开展的唯一制度工具，2014年《环境保护法》修订案的通过及以后的环境法治体现出了显著的“生态文明建设”这一新时期的环境政策烙印。总体而言，环境政策与环境法律之间的作用界限始终没有明确，两者在中国环境法治发展历程中的作用时而此消彼长，时而相互共济。

（二）二者关系既有冲突又有协调

在1999年“依法治国”战略尚未入宪之前，学界和实务界多从法律与政策抵牾分歧的视角观察二者的关系：环境政策指导环境法律的制定和实施，环境政策需要环境法律的贯彻保障，但二者在主要内容上存在着不一致，甚至在一些地方基层二者严重冲突，衍生出“环境政策破坏了环境法制的统一、阻碍了环境法律实施”的认识。同时，二者在制定主体、稳定性和效力实施上有着极大的区别。环境法律是国家法律体系的构成部分，具有国家强制力，而环境政策则属于公共政策领域并具有极强的政治色彩。它们作为生态环境治理的重要手段各有所长，但此阶段环境政策协调环境保护与经济发展领域的优越性得到了充分体现。

环境政策与环境法律二者的协调配合具体表现在：一是在实质内容和行为模式上，环境政策的演进更新了环境法律责任的内在机理，并推动专门性的环境法律或制度的出台，同时环境法律的明确性、权威性对环境政策亦起到规范和约束作用;二是从涉及领域范围上，环境法律之治仅仅是环境治理的一种手段，其治理范围有限，所能达到的生态环境的“善”亦有限，因此，在环境法律未涉及的权力真空领域需要环境政策这样既灵活又有较大强制力的工具来填充，保障环境法律的实施。尽管二者的协调配合展现出较大“生命力”，但我们仍需重新认真审视环境政策与环境法律之间的传统辩证关系：一方面环境法律是环境政策的推动力、规定着环境政策的发展方向，另一方面环境政策是环境法律的先行者与补足者，此种传统互动关系将会继续有效推进我国环境治理进程的深入。

四.构建环境政策和环境法律协同发展的法律关系

（一）明确环境政策和环境法律界限

如何合理划定环境政策与环境法律之间的界限，进而处理好环境法治目标与环境法治的路径、模式之间的悖离关系是中国环境法治革新发展的重要任务。基于法律系统与政治系统的相互独立和“运作自成一体”的特征，环境法律政策化必须要建立在对环境法律与环境政策各自价值考量的基础之上。除了前述关于环境法律与环境政策各自功能边界的限定之外，价值考量更多关乎环境法律与环境政策基于自身功能而对特定目标的可实现性问题。相比较而言，环境法律以其调整功能的稳定性来实现环境法治的目标，而环境政策多以措施、手段的灵活性来实现环境法治的目标。稳定性和灵活性成为环境法律政策化的重要价值考量问题，当环境法律政策化走向过度灵活性而损及环境法律的稳定性时，便是二者价值共赢策略的失败，从而需要启动环境政策法律化，以复归环境法律的稳定性价值。由此可见，环境法律的政策化和环境政策的法律化构成了动态调试二者之间价值失衡关系的基本路径。环境法律政策化拓展了环境法律的规范和治理功能，在不损及环境法律稳定性并合理把握环境政策灵活性的前提下，加之单一制政治模式所体现出的特殊优势，将环境政策和环境法律协同发展将极大地推动了中国环境法治化的进程。

（二）加强环境法制建设，建立完善的环境法律体系

法制健全，才可以做到有法可依。环境法律越完善，留给环境政策的空间也就越小;反之，不健全的环境法制就给环境政策的生存提供了广阔的空间。环境法制健全不仅仅强调环境法律的数量，更重要的是注重環境法律的质量。目前我国的环境法律存在不能适应环境保护形势发展、相互之间存在矛盾冲突、过于原则、缺乏可操作性等问题，因此，加强环境法制建设，提高环境立法质量，建立完善的环境法律体系是实现环境法治的前提。

（三）加强对环境政策的监督机制建设

环境政策的好坏直接影响环境保护的成效，直接影响广大人民群众的切身利益。而我国目前对于环境政策恰恰缺少必要的监督制约机制，环境政策的制定出台随意性强，制定程序不规范，环境行政主管机关制定的环境政策部门利益化倾向严重，由此导致环境政策违法、决策失误。因此，要做到环境政策的合法化、科学化，要从法律层面上加强对环境政策的监督制约，规范环境政策的制定主体、可制定环境政策的内容、制定程序。笔者认为，法治要求政策也应当在法律的框架内，因此环境政策的制定、执行都要受到权力机关、司法机关以及人民大众的监督。唯有如此，才能保证环境政策合法、合理，真正发挥环境政策的应然作用。

（四）加强环境政策和环境法律协同发展

环境法律不是环境保护的唯一手段。在任何社会，仅仅依靠法律这一社会控制力量显然是不够的，实际上还存在一些能够指导人们行为的其他工具，这些工具是在实现社会目标的过程中用以补充或部分替代法律手段的。法治并不排斥其他社会规定。法治只是意味着其他社会规范不能与法治的原则相背离，更不能动摇法治的权威和根基。在法治社会中，法律是制度性和普遍性的规范，政策是工具性和特殊性规范。在我国由以政策治国向依法治国转变进程中，环境政策与环境法律作为两种环境保护手段，缺一不可，我们既不能忽视政策强调法律万能论也不能忽视法律强调政策至上论，我们必须在环境政策与环境法律之间找到最佳结合点，充分发挥二者的有机协调配合作用。这是实现环境保护、人类与自然和谐发展的必由之路

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