完善讨论决定重大事项工作研究

□李 辉 朱仰民 刘 涛

讨论、决定本行政区域内的重大事项，是宪法法律赋予人大及其常委会的一项重要职权。在统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的新时代，地方人大及其常委会重大事项决定面临的形势、机遇、职责和使命都发生深刻变化，特别是党的十八大、十八届三中全会和中央有关文件对人大行使重大事项决定权作出专门部署，对于推动人大及其常委会行使好重大事项决定权具有重要意义，因而有必要以新时代、新思想、新思维厘清这一职权的性质和内涵，进一步检视存在的困境及原因，提出改进完善的对策和建议，以期更好地助推经济社会高质量发展。

一、重大事项决定权的性质、由来及其本质属性

重大事项决定权作为宪法法律赋予人大及其常委会的职权之一，由来已久、性质特殊、特征鲜明，内涵和本质属性独特。

（一）重大事项决定权的性质。从广义上讲，重大事项决定权从属于立法权。人民选举产生的政治代表根据人民授权、代表人民行使国家权力。对于法律法规、预算、收支等国家事务中的重大性、全局性、根本性问题，由政治代表先行审议，然后集体表决决定，才具有法定效力和强制约束力，才能取得政治正当性，才能被本区域全体人民及各种组织一体遵循、共同遵守。这种议决权，从本质来说就是立法权。在普通法国家，提请议会审议表决的单一事项，一般被称之为法案。在成文法国家，将民主机关的立法权和议决权进行了区分，前者仅指狭义的立法，后者是对单一事项的决定权。对我国重大事项决定权性质的理解，应遵循成文法国家的规律，在人民代表大会制度框架下，宪法法律赋予各级人大及其常委会具有准立法性质的权力，实际当中的体现就是能够作出具有强制约束力的决议和决定。

（二）重大事项决定权的由来。毛泽东同志在中共七届三中全会报告中指出：“人民政府的一切重要工作都应交人民代表会议讨论，并作出决定。”1954年人民代表大会制度建立之初，宪法就对全国人大及其常委会和地方人大决定国民经济计划等法定事项作了列举规定。在宪法草案的报告中，刘少奇同志阐述了列举规定的立法取向：“人民代表大会制度既规定为国家的根本政治制度，一切重大问题就都应当经过人民代表大会讨论，并作出决定。”1980年4月，彭真同志召集省、自治区、直辖市人大常委会负责同志座谈，在讲话中针对地方人大刚刚设立常委会不久、对怎样行使职权还不太熟悉的情况，依据地方组织法的规定，把地方人大常委会的职权作了四个方面的概括：制定、颁布地方性法规，讨论、决定本地区政治、经济、文化、教育、卫生、民政、民族工作的重大事项，人事任命，监督本级政府和法院、检察院的工作。虽然讲话针对的是省级人大常委会，但市、县人大及其常委会的职权也由此概括为决定权、监督权、任免权，重大事项决定权逐步成为一个法律概念。1982年宪法除延续对各级人大审查批准国民经济计划等法定决定事项进行规定外，首次对重大事项决定权作出专门表述，即第一百零四条规定，“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项”。这一规定沿用至今，此后地方组织法则作了相应细化，第八条、第四十四条分别明确县级以上地方各级人大及其常委会讨论决定本行政区域内政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项。这些都构成了重大事项决定权的法律依据。

（三）重大事项决定权的本质属性。全国人大常委会办公厅研究室原主任程湘清认为决定权的内涵是：“人大及其常委会代表人民的意志，依照法定程序，对国家和地方本行政区域内的政治、经济和社会发展等各方面的重大事项作出决定或者决议，并用国家强制力保证贯彻实施的国家权力。决定权具有创制性、全局性、权威性三大特征。”蔡定剑先生则指出：“它适时变化，针对性强，可就一时一事作出决定，解决某一具体问题。”结合专家学者观点，结合宪法法律规定，结合我国政治制度特点，可以从三个方面理解和把握重大事项决定权的本质。

1.从党的领导地位看，重大事项决定权是党对国家重大事务的主张上升为国家意志的法定实现途径。党关于国家事务的重要主张，应当回到人民代表大会制度的框架内解决，真正实现党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。要善于通过人民代表大会这个平台，来实现党对国家和社会事务的领导。各级人大及其常委会在作出重大事项决定之前，及时以党组的名义向党委请示报告，主动争取党委的领导和支持，一些重大事项可以让人大代表参与，既有利于贯彻党的主张、实现党委意图，也有利于人大决议、决定的贯彻执行。

2.从民主政治建设的角度看，重大事项决定权是反映人民当家作主的重要形式，体现了国家一切权力属于人民的宪法原则。宪法规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民”“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。人民当家作主的最突出体现是，人大及其常委会对国家事务能够根据人民的意志作出决定，并督促其他国家机关贯彻执行。从这个意义上说，人大如果能够代表人民行使好重大事项决定权，就能够有效防止“人民形式上有权、实际上无权”现象出现。

3.从国家权力机关的角色看，重大事项决定权处于核心地位，是启动监督权的“引擎”。讨论决定重大事项权是通过决定或决议的特定形式对属于国家或地方国家事务的重大事项作出具有法律效力的决定，既是议决权的重要组成部分，又是行使监督权的前提条件。可以说，先有议决权，然后才有监督权。从广义上说，立法权、任免权可以归入重大事项决定权，因而在人大及其常委会的各项职权中，重大事项决定权是处于核心地位的，对没有立法权的地方人大来说尤其如此。

二、重大事项决定权行使中存在的问题及原因分析

（一）存在的主要问题。主要是“四强四差”：

1.被动性强、主动性差。从提出主体看，多数重大事项由党委提出建议或者“一府一委两院”根据工作需要提交议案，人大及其常委会依程序作出决议、决定，真正由人大自己立项，通过调查研究，根据广大人民意愿和经济社会发展需要，自己起草并由主任会议提出议案提请常委会审议，作出决议、决定的较少。从决定事项看，除有关计划、预算、普法和依法治市规划等法律明确列举的、必须由人大讨论决定的事项外，对法律原则规定的事项，主动行使重大事项决定权的较少。

2.临时性强、计划性差。需要对年度哪些重大事项作出决议、决定，缺少前瞻性、计划性、系统性。在人大常委会报告中，只是在换届时或个别年份对行使重大事项决定权情况进行专门总结，平时只列举数字进行说明，草草了事。在人大常委会年度工作要点中，决定重大事项工作鲜有提及，有时一笔带过。政府重大事项很多是临时提出，有时甚至是在某一项决策无法得到实施的时候，才不得不提请人大常委会讨论决定。

3.程序性强、实质性差。由于重大事项多由党委和“一府一委两院”提出，有些是临时提出，人大及其常委会在审议和作出决定前没有充足的时间进行调查研究，广泛征求人大代表和社会各方面的意见，导致常委会组成人员对决定事项了解不深、情况不熟、审议不透，造成审议难以深入，表决只能是走程序、走过场，决议、决定质量不高，针对性、约束力不强。

4.口号性强、行动性差。行使重大事项决定权过程中，不同程度地存在着重前期讨论决定、轻后期跟踪督办的问题。有的决议、决定虽然条文不多，但针对的是某一方面的具体事项，时限、标准、要求等都规定得比较细致，具有可操作性，起到了推进工作、解决问题的目的；有的决议、决定内容失之宽泛，可操作性的内容较少，难以解决具体问题，实施效果就大打折扣。有的决议、决定通过之后，便束之高阁、没有下文，跟踪不及时、督办力度不大，致使决议、决定不能得到有效落实，达不到预期效果。

（二）存在问题的原因。主要表现为“五个不到位”：

1.思想认识不到位。一方面，对党委的决策权与人大常委会的决定权缺乏明确的认识，对人大依法行使重大事项决定权认识不清，实际工作中对于哪些重大事项应由人大讨论决定把握不准，形成不了共识。另一方面，有些人大常委会组成人员缺乏应有的自信和担当，思想上存有顾虑，行使重大事项决定权时瞻前顾后，担心被认为是向党委要权、同政府争权，怕把握不好尺度而越权。

2.范围界定不到位。地方人大及其常委会行使重大事项决定权的主要依据是宪法第一百零四条和地方组织法第四十四条，许多地方人大也出台了讨论决定重大事项的制度、办法等，但总体上规定得都比较原则、笼统，缺乏具体操作性。

3.程序规范不到位。首先，现行法律法规、规则办法规定程序不系统、不明确。从议题的提出、会商确定，到调研、论证，再到决定后的落实、绩效评估，没有形成一个相对完整的、闭合的环形链条。其次，有些细节规定不严密。比如，经常委会会议审议的重大事项，认为需要提交人民代表大会讨论决定的事项，仅用“依照法定程序”，而这个“法定程序”是什么，没有明确。再次，有的程序规定不周全。如在提交常委会会议讨论决定的环节，对提交内容的合法性、可行性的审查不突出、不明晰，弄不清讨论审查的重点，行使重大事项决定权难以操作。

4.体制机制不到位。一方面，从决定上来说，一些本应由人大常委会来决定的重大事项，政府常常在没有提请人大常委会审议决定的情况下就直接实施，人大及其常委会的决定权被虚化、弱化甚至搁置。作为常委会组成人员，联名提出决定议案的职权长期空闲。另一方面，从执行上来说，在决议、决定作出后，对遇到违反决定的情况怎么处理、如何运用监督手段保障决议、决定执行等方面，没有法律依据，存在很大局限。

5.能力水平不到位。对本行政区域内的重大事项进行审议并作出决定具有最高权威，非常严肃，对履职者的专业素养、能力水平、实践经验等要求特别高。现实情况是，人大常委会组成人员的整体结构不科学、不合理，主要是：专职委员比例较低，并且年龄偏大；在兼职委员中，由于受代表结构分布要求限制，具有与待议事项相同或相近专业背景的委员名额不多。

三、优化重大事项决定权的行使路径

（一）正确把握“三对”关系。

1.正确把握与党委决策权的关系。习近平总书记强调：“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”坚持党的领导，是人民代表大会制度不断发展和完善的根本前提，是建设中国特色社会主义民主政治的必然选择，是提高党的执政能力的内在要求，也是做好人大工作的根本保证，这是任何时候都必须毫不动摇坚决坚持的根本原则。人大及其常委会在履行各项职权时，最根本的是必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，从制度上、程序上保证党委意图实现，使人大工作始终沿着正确的政治方向前进。地方人大在行使决定权问题上，要自觉增强党的观念，在思想上政治上行动上始终与以习近平同志为核心的党中央保持高度一致，全面贯彻落实中央《关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见》、省委《关于扎实推进全省各级人大讨论决定重大事项工作的通知》，加强与党委的沟通，重大事项及时向党委报告请示，积极争取党委的重视和支持，善于通过法定程序作出切合实际、符合人民群众意愿和要求的决定，树立起人大及其常委会在人民群众中的威信。

2.正确把握与政府行政管理权的关系。地方人大决定本行政区域内的重大事项，同级政府执行人大的决定，这种决定与执行的关系是国家权力机关与行政机关之间的法律关系。地方人大对法律规定应由人大决定的重大事项，应要求政府及时提请审议。政府也要正确对待人大决定权，对法律规定应当提请人大讨论决定的事项，要在规定时间、按照规定程序主动提请人大审议决定；对难以确定的事项，要及时与人大沟通，以取得共识；对已经决定的事项，在执行过程中需要变更的，必须按照法定程序提请人大审议决定；政府作出的决定如与人大的决定相抵触，应当及时予以更正或由人大决定撤销。

3.正确把握与监察权、审判权、检察权的关系。地方人大及其常委会可以对同级监察委、法院、检察院的工作作出决议、决定。根据检察院组织法的规定，检察委员会讨论决定重大案件和其他重大问题时，如果检察长不同意检察委员会多数人的意见，属于重大事项的，可以报请本级人大常委会决定。对地方人大及其常委会作出的有关决议、决定，同级“一府一委两院”要认真执行，推动决议、决定明确的工作目标和相关要求得以实现。

（二）依法科学界定重大事项。从多年的实践看，重大事项本身也是一个动态的概念，其内涵会随区域内的工作重点和社会关注的热点难点的变化而变化。但是，党委、政府工作的重心，始终是行使包括重大事项决定权在内的人大各项职权的重点领域，需要正确界定重大事项的范围，以便于实际操作。

1.把握“四项”界定原则。第一，法定性原则。讨论、决定的重大事项，必须是符合宪法法律规定的，属于法定职权范围内的事项。由于宪法法律只是对行使重大事项决定权作了方向性、概括性规定，内容看似无所不包，但大部分并未明确到具体事项，缺乏法律层面的操作性规范，需要通过制定地方性法规予以明确。第二，重要性原则。确定讨论、决定的重大事项应当是本行政区域内全局性、根本性、长远性的重大问题。全局性是指覆盖行政区域全范围，事关改革发展大局；根本性是指涉及广大人民群众根本利益，在改革发展中起基础性作用；长远性是指不是一时的、短期的，而是要在相当长一段时间、一个时期内实施并产生持续影响。第三，必要性原则。贯彻党委重大决策部署，不是所有的法定事项和重要事项都必须由人大决定，确需通过权力机关决定的，由人大及其常委会进行讨论并作出决定；可以由政府作为执行机关直接作出决定的，人大监督执行即可。第四，可行性原则。地方人大及其常委会讨论并作出决定的重大事项，应当是符合本地区实际、能够在实践中切实贯彻执行的重大事项，通过人大作出决定更利于推动工作的开展。

2.区分“两个”界定类别。第一类，由人大常委会审议讨论，并且作出相应决定的事项。此类事项大部分是法律法规已明确的事项。第二类，由人大常委会审议讨论，可以先提出意见建议，必要时作出决定的事项，也包括不作出决定的事项。此类事项中除了法律法规明确的外，对于行政区域内的区划调整、“一府一委两院”机构改革和调整、城市建设总体规划等重要规划的修编和实施等事项，虽然根据法律规定主要由“一府一委两院”决定，人大不作出决定，但这些事项也是各方面关注的重大事项，有关情况应当及时向人大及其常委会报告。

（三）优化完善讨论决定重大事项程序机制。有效行使重大事项决定权，必须对行使程序、保障机制加以优化完善，真正让这一职权实至名归、发挥作用。

1.优化完善讨论决定程序。实现“两个常态化”：一是实现人大常委会与党委和“一府一委两院”沟通协调常态化。人大和“一府一委两院”都是在党委统一领导下发挥自身职能作用，共同推进经济社会发展。为保证决定权正确行使并达到决定的目的，必须根据各类重大事项的性质，切实加强人大与党委、“一府一委两院”的协调配合。对于法律法规明确规定每年应当向人大常委会报告的专项工作报告，要通过事先沟通，在报告时间和程序安排上形成相对稳定、相对规范的流程。对于法律法规没有具体规定的事项，应根据其性质各有侧重进行处理：事关经济社会发展的重大事项议案，可以由党委、政府事先提出处理意见和计划；社会普遍关注和人民群众反映强烈的重大事项，可以由人大相关专门委员会和常委会组成人员联名提出议案；法律法规明确要求向常委会报告但没有落实的具体事项，常委会有关工作机构要主动协商相关机关，必要时启动督察纠正程序。二是实现常委会组成人员联名提出决定议案常态化。年底在与“一府一委两院”商定重大事项议题计划时，可以同步向常委会组成人员征求重大事项议题，让常委会组成人员主动思考、主动调研，广泛听取群众意见，及时收集反映社会呼声。同时，各专门委员会在调查研究基础上，提出备选重大事项建议议题，由常委会办事机构汇总整理形成重大事项议题建议清单，送常委会组成人员参阅筛选，最终确定重大事项议题。

2.优化完善讨论决定保障机制。做到“三个强化”：一是强化民主决策。可以借鉴预算审查专家委员会、立法咨询员模式，以专门委员会为依托，邀请相关领域的专家学者和实践经验丰富的人大代表、党政机关同志组成专家决策咨询委员会，也可以委托第三方开展调研并提出决策建议，还可以在审议过程中引入重大事项听证，为常委会审议重大事项提供科学参考依据。二是强化表决处理。鉴于重大事项的“重大”属性，应当严格按照法定程序，使用表决的方式进行，只有经过表决这一程序，决议、决定才是人大常委会集体意志的表达，从而更具法律上的正当性、权威性。可以实施无记名投票表决，也可以使用电子表决器进行表决。三是强化决定后落实。人大及其常委会审议重大事项后，无论是作出决议还是决定，都是非常庄严的事情，必须无条件、不折不扣地执行。要通过制定地方性法规，进一步明确违反决议、决定的法律责任，做到有法可依、有章可循，杜绝作出决定后束之高阁、石沉大海。要加大督察问责力度，对于违反决议、决定的行为，尤其是对于一些反复出现的问题，要综合运用多种监督方式督促相关部门进行严肃问责。要建立健全决定后评估制度，常委会的决定不能有效落实，除了相关部门的责任，也可能是决议、决定本身可操作性不强，要通过科学评估予以及时修正，以期达到最优效果。