关于人大讨论决定重大事项的思考与建议

□宋立才

讨论、决定本行政区域内的重大事项，是宪法和法律赋予人大及其常委会的一项重要职权，是人民管理国家事务、实现当家作主的重要体现。在落实全面依法治国基本方略大背景下，如何推动重大事项决定权规范、有效行使，显得尤为迫切和重要。

人大及其常委会行使重大事项决定权，是宪法原则和政体要求的重要体现，是实现国家治理重大决策科学化、民主化和法治化的机制保障。一方面，支持和保障人大及其常委会充分行使重大事项决定权，是习近平总书记关于坚持和完善人民代表制度重要思想的重要内容，是党依宪治国、依法执政理念的重要体现。另一方面，重大事项决定权是宪法和法律赋予地方人大及其常委会决定地方国家事务的权利，反映了国家一切权力属于人民的性质，是人民主权的直接体现。在地方人大的诸项权利中，重大事项决定权处于根本地位，就本质而言，人大的立法权、任免权也是一种决定权，监督权则是决定权的一项派生性权利，离开决定权，监督权就失去了依据和目标。人大只有充分行使决定权，才能更好发挥职能作用，才能把人民当家作主落到实处。

坚持党的领导，处理好与各国家机关间的关系

坚持党的领导，增强党委与人大的协调性。从党章和法律规定看，人大是“讨论、决定本行政区域内各方面的重大事项”，而党委是“讨论本地区范围内的重大问题并作出决议”。两者区别在于：人大重大事项决定权由我国宪法和地方组织法授予，是法律意义上的国家公权力；党委重大问题决定权是党章授予，是政治意义上的执政权。对党委而言，要善于运用人大讨论、决定重大事项制度来贯彻党的主张，凡属人大职权范围内的、需要全体人民一体遵行的，要作为建议向人大及其常委会提出，使之经过法定程序成为国家意志。对人大而言，要充分认识到人大的重大事项决定权，是宪法和法律赋予的一项重要职权，没有用好法定职权就有失职之嫌，从而主动作为，切实为人民行使好这项职权。各级党委和党员领导干部要带头贯彻执行人大的决定，通过支持人大行使重大事项决定权，更好地实现科学执政、民主执政、依法执政。

处理好与政府行政管理决定权的关系。人大与政府是产生与被产生、决定与执行的关系，在管理国家事务和社会事务上，人大具有重大事项决定权，政府具有执行权和行政管理决定权。一方面，政府不能越权决定应由人大决定的事项，而应当尊重本级人大依法行使重大事项决定权，对法律法规规定由人大决定的重大事项，必须提交人大决定，并贯彻执行好人大作出的决议、决定；对法律法规规定应当向本级人大报告的重大事项，要及时向人大报告，并在实际工作中充分考虑人大提出的有关意见建议。另一方面，人大要尊重政府依法行使行政权，不能越俎代庖、干预政府工作，去管不该管、管不了、实际上也管不好的事。

处理好与“两院”行使司法决定权的关系。我国宪法和法律规定，法院和检察院分别独立行使审判权和检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。它们均由人大产生，对人大负责，受人大监督。但人大对“两院”的监督只是一种工作监督，即人大对“两院”工作的决定权，只能围绕“两院”如何保证公正司法来进行，而不能插手具体案件，干涉司法独立。

处理好与自身行使其他“三权”的关系，畅通行使重大事项决定权与行使监督权、立法权、人事任免权的整合和程序转换，使各项职权彼此之间实现相互协调、相互策应。处理好人民代表大会与常务委员会行使重大事项决定权的关系，使之一以贯之、形成合力，尤其要注重提高人代会和常委会主动决定、实质决定的质量水平。

依法依规，准确把握人大讨论、决定重大事项的重点和范围

宪法、监督法和中央、省委有关文件，均以不同方式对地方人大及其常委会讨论、决定重大事项的重点和范围进行了界定，概括起来主要有：

地方各级人大讨论、决定本行政区域内经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设等方面的重大事项，重点是听取审议“一府两院”及国民经济和社会发展规划计划、财政预决算草案及执行情况等工作报告并作出决议、决定。除此之外，根据工作需要听取审议有关法规案、规章案等并依法作出决议、决定。

地方各级人大常委会讨论、决定本行政区域内保证宪法、法律、法规和上级人大及其常委会、本级人民代表大会决定、决议得到遵守和执行的重大举措；本级人民代表大会或上级人大常委会授权本级人大常委会讨论、决定的事项；根据本级党委决策需要作出决定、决议的重大事项；本级国民经济和社会发展年度计划调整方案，本级财政预算调整方案及决算；本行政区域内加强民主法治建设、推进改革和经济社会发展的重大举措，以及城镇建设、重大民生工程、重大建设项目等重大事项；提请人大常委会审议的地方立法法规草案；授予或者撤销地方的荣誉称号；地方人大换届选举工作中的有关重大事项；撤销下一级人大及其常委会不适当的决议、决定或者本级政府不适当的决定、命令；法律法规规定应当由人大常委会讨论、决定的其他事项。

各级政府要将贯彻实施法律法规、上级和本级人大及其常委会决议、决定的重要情况；本级国民经济和社会发展计划、预算执行，实施国民经济和社会发展五年规划的中期评估，预算执行和其他财政收支审计情况以及审计查出问题整改情况，本级国有资产管理情况；本级城市总体规划、土地利用、自然资源开发利用及环境保护规划等重要规划的编制、修改和实施情况；本行政区域内经济建设、改革创新、对外开放、区域发展、环境保护、历史文化保护及教育、文化、卫生、体育、社会保障等方面的重要情况；代表建议办理情况及结果；宪法法律规定应当向本级人大及其常委会报告或本级人大及其常委会要求报告的其他事项等及时向本级人大及其常委会报告。各级监察委员会和法检“两院”要按照宪法法律规定或人大要求报告有关事项。

健全制度机制，推进人大讨论、决定重大事项工作规范开展

制度不完善、机制不健全，特别是操作程序、工作程序的不健全、不完善，是技术层面影响和制约人大讨论、决定重大事项的重要因素，导致各级人大及其常委会在实际工作中程序性决定多、实质性决定少，被动性决定多、主动性决定少。着眼优化机制供给、补齐制度短板，可以考虑健全以下制度机制，推动人大讨论、决定重大事项工作规范有序开展。

健全重大事项议题协商确定制度机制。每年年初，可由“一府一委两院”办公室提出年度需要讨论、决定的重大事项意见或建议清单，提交由党委办公室（厅）牵头、人大常委会办公室（厅）和“一府一委两院”办公室参加的联席会议，协商讨论年度决定重大事项议题。议题经“一府一委两院”领导班子会议研究并报经同级党委常委会议和人大常委会主任会议同意后，分别列入人大常委会和“一府一委两院”年度工作计划。确定的年度重大事项议题需作个别调整或“一府一委两院”临时需要提请人大常委会讨论、决定的重大事项，经报同级党委同意后，按照法定程序提请人大常委会会议审议。

健全重大事项议题审查制度机制。人大及其常委会要加强对重大事项、重大决策草案的合法性审查，明确宪法法律及党和国家路线方针政策依据，确保不与宪法、法律、法规和上级人大及其常委会决议、决定相抵触，不超越本级人大及其常委会的职权范围。

健全重大事项议题调研论证制度机制。在提交人大及其常委会审议前，人大有关专门委员会、常委会工作机构要紧紧围绕重大事项议案，提前深入调研、深度思考，全面了解情况，及时掌握材料，准确把握意见分歧及重点难点问题，提出可行性意见建议，为审议打好基础。对专业性、技术性较强的，可适时组织相关专家、智库、专业机构进行必要性、可行性、科学性论证。对存在重大意见分歧或涉及利益关系重大调整的，可召开听证会听取各方面意见。对社会关注度高的，要通过公开征求意见、召开新闻发布会、及时公布相关信息等方式，及时回应社会关切，引导社会公众积极参与、表达诉求。

健全讨论、决定重大事项程序制度机制。讨论、决定重大事项要严格按照法定程序和议事规则进行。提交人民代表大会讨论、决定的重大事项议案，由大会主席团决定；提交人大常委会讨论、决定的重大事项议案，由主任会议决定。提请人大及其常委会讨论、决定重大事项的议案、报告，应当包括重大事项基本情况、决策方案和必要性、可行性说明，以及相关的决策参考资料，法律、法规、规章、政策依据，需要解决的主要问题和解决方案等。对有关方面提请讨论、决定的重大事项，人大及其常委会要依法及时作出回应。人大及其常委会讨论、决定重大事项时，提出议案或报告的主要负责人应到会作出说明，回答询问，听取意见。人大及其常委会讨论、决定重大事项，根据法律法规和实际情况，可以依法作出决议、决定或者在有关法规中作出规定，也可以将讨论中的意见建议形成审议意见，转送“一府一委两院”研究办理。

健全决议、决定贯彻执行监督制度机制。人大及其常委会依法作出的决议、决定在本行政区域内具有法定效力，有关国家机关、组织和个人应当认真贯彻执行。“一府一委两院”要对人大及其常委会审议中提出的意见建议认真研究处理，并按照人大及其常委会要求及时报告决议、决定贯彻实施情况。人大及其常委会要充分运用听取审议工作报告、开展视察执法检查和专题调研等方式，加强对决议、决定贯彻实施情况的监督检查，必要时可组织满意度测评、专题询问等推动决议、决定执行。对应向人大报告而不报告，不执行决议、决定或执行决议、决定不力造成严重后果的，人大及其常委会可启动询问、质询、特定问题调查等刚性手段进行监督，或根据具体情况依法撤销有关机关越权作出的决定，切实维护人大依法行使重大事项决定权的严肃性和权威性。