我国消防救援荣誉制度设计初探

周培桂

(消防高等专科学校，云南 昆明 650208)

“荣誉”是指“个体或团体由于出色地履行义务而获得的公认的赞许和奖励，以及与之相应的主观上的肯定感受，是客观评价和主观感受的统一”[1]，不仅意味着职业在道德与义务上的个人归属，更是个人对职业使命的主观认定和严格执行。消防救援荣誉制度是国家和应急管理部门围绕消防救援荣誉的设置、申报、培育、授予和保障所制定的一系列政策、法令、章程的规范体系，是增强消防救援人员荣誉感、自豪感、归属感的重要因素，对推进新时期“全民消防”建设具有重要意义。

一、国内外消防救援荣誉制度研究综述

20世纪以来，美国、俄罗斯、英国、加拿大、新西兰等国家陆续构建以勋章、奖章、嘉奖、特殊待遇等为载体，国家与地方政府相互补充的科学系统的消防救援荣誉制度，极大促进了社会公共安全管理工作，具有较高学习与借鉴价值。国内外学界多从荣誉的本质、特点、申报程序及后续管理等方面介绍消防救援荣誉的基本概况，从中不难发现国(境)外消防荣誉一般历史悠久，制度体系完整，且伴随国家经济社会发展进程同步调整并优化。

在荣誉特性方面，大多数国家或地区高度重视消防员职业保障问题，消防救援荣誉具有绝对权威性与较高的历史传承性。美国构建完善的福利保障体系，采取多种激励机制让消防员成为令人尊重和向往的职业[2]。法国消防队伍在社会上地位很高，深受人民爱戴，消防员自身荣誉感很强，每年法国国庆阅兵式消防队与其他军队一样参加，法国总统也会单独给消防官兵授勋[3]。我国香港特区最高行政长官为2017年8月在台风“帕卡”援助行动中表现英勇的四名消防员颁发“消防事务荣誉奖章”，同年特区政府为因公牺牲的消防总队目邱少明举行最高荣誉葬礼，彰显最高表彰力度。苏联专为消防工作设置“英勇灭火奖章”“个人勇气勋章”，俄罗斯政府在1992年3月2日决定暂时沿用苏联部分勋章和奖章的使用，体现了对消防光荣历史与职业荣誉的崇高敬意。

在荣誉奖项方面，各国将消防救援荣誉奖项纳入国家功勋荣誉体系建设之中，体现终身荣誉的最高等级性。俄罗斯为现役消防人员设立三个等级的“优异服役奖章”，分别授予军龄在20年、15年、10年的消防官兵，为消防文职人员设立3个等级的“优异服务奖章”，分别授予工龄在20年、15年、10年的工作人员。同时，国家紧急情况部先后设立“模范防火工作者徽章”“优秀消防队员徽章”“消防安全奖章”和“重要公共设施消防安全贡献奖章”，表彰在火灾预防、灭火救援中作出突出贡献的消防救援人员及社会公众，是一种终身荣誉[4]。部分国家鼓励地方政府对为消防安全作出突出贡献的集体或个人设置奖项。加拿大不列颠哥伦比亚省面向本省消防人员设立“长期服务奖章”“消防员英勇勋章”“地方消防官员奖章”和“消防长官嘉奖”四种荣誉奖项。纽约市消防局设立47个各类奖项，绝大多数以表现英勇甚至以身殉职的消防人员命名。这些奖项有的是官方设立，有的是社会团体发起成立，表彰周期分为每年一次、每两年或三年一次，如为纪念在“9·11”事件中殉职的急救员洛斯·利洛和里卡多·奎因，纽约市消防局2016年以他们名字设立了“利洛-奎因奖章”，每三年颁发一次[5]。

在荣誉要求方面，大多数国家对消防救援荣誉奖励的要求较高。澳大利亚设立“国家勋章”，奖励对象是工作时间超过15年的公共服务人员，包括职业、兼职和志愿消防员。加拿大设立“优异消防服务奖章”，奖励服务超过20年的消防人员，特定危险岗位的消防员服务10年即可授予。英国设立“长期消防服务和优异表现奖章”，授予连续或累计服务超过20年的职业、志愿消防员。新西兰设立“新西兰长期消防服务和优异表现奖章”授予服务时间14年以上的职业、志愿消防员和企业消防队员[6]等，其共同点是消防人员工作需达到较长年限才能获得荣誉奖励。

在荣誉评审方面，国外消防荣誉与国家勋章的申请与审核一样有着严格的流程与程序。美国由总统和国会任命11名成员组成“勇气勋章”资格审查委员会，对司法援助局通过网络接收的奖励申请进行资格审查，确定表彰候选人并提交给司法部长，由其上报总统最终确定表彰对象[7]。英国现行国家荣誉制度候选人可由社会公众或政府部门提名，经筛选后提交专门委员会评议，评审后的名单送交内阁办公室，由首相呈交女王最终确定。

二、我国消防救援荣誉奖励体系现状分析

建国以来，我国消防救援体制进行了四次较大规模调整，力量建设历经“消防民警队伍—中国人民解放军公安军—武警序列—国家综合性消防救援队伍”等多个阶段，在过去较长一段时期，消防救援荣誉奖励套用军队和地方公安模式。自转隶应急管理部以来，党和国家高度重视消防救援荣誉体系建设，主要参照的规范有《中华人民共和国国家勋章和国家荣誉称号制度》《中华人民共和国消防法》及相关政策法规等，但由于分类标准不同，实践中一事、一人、多荣誉、多奖励的情形较多，亟待进一步完善。

(一)现有消防救援荣誉奖励的主要种类

1.以奖励层级为标准。依据我国国家行政体制的层级划分，我国消防救援的奖励层级依次可分为国家级、省部级、地市级和县区级。如国家授予布达拉宫消防大队“布达拉宫模范消防大队”荣誉称号、泰山消防中队“泰山卫士”荣誉称号，长沙市政府授予长沙消防支队“特别能战斗的消防劲旅”荣誉称号等。

2.以受众群体为标准。我国消防救援人员可获得的荣誉既有面向消防职业的，也有面向其他群体的，如面向社会大众的“感动中国十大人物”“三八红旗手”“劳动模范”等；面向消防职业的“十大杰出消防救援卫士”“十大魅力消防人物”“抗洪救灾先进个人”等。

3.以激励措施为标准。我国行政奖励体系以精神奖励为主，物质奖励为辅。在消防救援荣誉体系中，如国家或地方党委政府、消防职能部门颁发的荣誉称号奖项，多以纯精神奖励为主，起到鼓舞斗志、激励人心作用，但也存在表彰记功嘉奖、评优评先的同时，给予少量奖金的物质奖励措施。

4.以颁奖主体为标准。我国消防救援的荣誉授予多为本职能部门颁发，如2018年11月5日应急管理部表彰奖励的“全国119消防奖”先进集体和先进个人，包含国家综合性消防救援队伍、各地消防专职队、企事业单位、社会组织个人和消防志愿者，也存在相关社会组织、应急协会与应急救援部门联合颁发的奖项。

(二)现行消防救援荣誉奖励存在的问题

转隶后的消防救援队伍承担的灭火战斗、应急救援、社会救助等职责使命不变，坚持纪律部队建设标准，形成了一套“准军事”“非公安”“融地方”的荣誉奖励体系。

尽管现有消防救援的奖励有法可依，但荣誉奖励条款散见于各法律规范中。如《中华人民共和国消防法》规定“对在消防工作中有突出贡献的单位和个人，应当按照国家有关规定给予表彰和奖励”。《国务院关于加强和改进消防工作的意见》规定“对热心消防公益事业、主动报告火警和扑救火灾的单位和个人，要给予奖励”。《福州市人民政府办公厅关于建立全市消防救援队伍职业保障机制的意见》提出“将消防救援队伍(集体、个人)表彰奖励纳入地方党委政府、群团组织表彰奖励体系”等。既有的政策或规范并没有为消防救援荣誉奖励体系提供相对细致的制度支撑，部分规范对奖励工作只作了原则性和指导性规定，在实践中缺少刚性约束力和操作性。如在奖励设置方面，荣誉设置随意，多为一次性荣誉，如“进博会安保之星纪念章”；在奖励名目方面，名目多但缺失标准细则和公民参与消防救援的荣誉项目；在奖励程序方面，审核缺位和推选的关系化、人情化；在奖励培育方面，“易走老路，缺失消防特色”，方法手段单一，配套措施不全，多部门沟通协调不畅；在奖励管理方面，对诋毁消防救援人员形象的行为缺少国家层面的惩治规定；在奖励监督方面，异议渠道匮乏，奖项撤销、取消制度形同虚设等。这些严重阻碍了消防救援荣誉的权威性、神圣性和示范性，亟待我们重新回归荣誉的本质，并以此构建消防救援荣誉制度。

三、我国消防救援荣誉制度的设计思路

荣誉制度本质上是一种基于荣誉心的自我约束与激励机制[8]。2018年4月16日，我国应急管理部挂牌成立，随后组建了国家综合性消防救援队伍，新体制新任务要求消防救援队伍从处置“单一灾种”向应对“全灾种”“大应急”转变[9]。《深化党和国家机构改革方案》明确要求采取符合消防救援队伍自身特点的职务职级序列和管理办法，提高职业荣誉感，保持有生力量和战斗力。因此，建立与设计一整套符合我国当前国情的消防救援荣誉制度，对激励消防救援队伍发展建设和提升消防工作的社会化职能意义重大。面向消防救援人员、社会公众(含单位、组织等集体)构建种类多样、层次分明、程序严格的荣誉制度，有利于释放消防救援荣誉更大的激励和导向作用。笔者建议，结合当前消防体制机制改革契机，参照国际先进经验，制定“消防救援荣誉奖励办法”，初步构建具有中国消防救援特色的荣誉制度。

(一)消防救援荣誉制度的特点

1.权威性。消防救援荣誉制度应纳入国家荣誉体系建设，具有不可替代性。《组建国家综合性消防救援队伍框架方案》明确指出，建立符合职业特点的表彰奖励制度，设置专门的“中国消防救援队”队旗、队徽、队训、队服，消防救援人员继续享受国家和社会给予的各项优待等[10]。另一方面，消防救援荣誉应凸显国家权威，2018年11月9日，习近平总书记在人民大会堂为国家综合性消防救援队伍授旗并致训词，更是对这支队伍极高政治荣誉的肯定。

2.终身性。行政荣誉范畴按照荣誉主体可分为团体荣誉和个人荣誉，按内容和产生的原因可分为职业荣誉、行为荣誉和道德荣誉[11]。职业荣誉的产生本身来源于职业活动，消防救援人员遵守行政管理这一职业活动所要求的职业规范，职业荣誉随之提升，如佩戴消防救援衔，本身是职业荣誉的一种象征。消防救援荣誉表彰为消防事业做出卓越功勋的集体或个人，是国家对其重大社会贡献的终身肯定。

3.等级性。通过设置奖励标准，依据消防救援贡献大小确定荣誉奖励等级，做到一一对应，同时为荣誉奖励预留一定的空间幅度，鼓励低层级荣誉获得者继续努力，争取更大的贡献以获得更高层级的奖励。

4．约束性。消防救援荣誉评选应立足民主、科学与公平原则，注重对受奖励人员后续行为的约束，如违法违纪或者有损公共安全利益时，应根据情节程度对其进行惩戒。

(二)消防救援荣誉的奖励设置

1.奖励种类。在奖励种类设置方面，建议立足基本国情，借鉴国内外经验，如美国“公共安全人员勇气勋章”、英国“女王消防服务勋章”、澳门特区“英勇奖章”和“劳绩奖章”等，可针对国内消防救援人员和社会公众专门设置消防救援荣誉称号、消防救援勋章和消防救援奖章三类奖励。勋章主要授予从事消防救援工作达到工作年限且遵纪守法的消防救援人员；荣誉称号和奖章授予对消防救援作出杰出贡献的集体或人员。

2.奖励等级。考虑到我国消防救援荣誉的权威性，建议设置消防救援荣誉称号不区分等级。消防救援勋章设定奖励等级，根据功勋大小设置为金质勋章、银质勋章和铜制勋章三种，做到论功行赏，功赏适应[12]。消防救援荣誉奖章可按照国家级和地方级两级设置，后者分为省部级、地市级和县区级，同时在地方级中可单独设置消防救援专项荣誉，专门表彰在地方重大事件中表现突出的集体或个人。美国国会在2001年单独设立“9·11英雄勇气勋章”，为“9·11”事件殉职消防救援人员颁布，具有较高借鉴意义。

3.奖励数量。为实现荣誉奖励普遍性和稀缺性的统一，对奖励数量进行适当控制可达到奖励最佳效果。如1988年4月12日设立的“澳大利亚消防服务勋章”，其每年表彰数量受严格控制，获奖者总数不超过各地职业消防人员的0.1%，志愿消防人员的0.05%。因此，建议对消防救援荣誉称号的颁发对象进行数量控制，即需要在申报条件的“为消防救援事业作出卓越贡献”方面进行从严限定。对我国消防救援勋章不进行数量控制，即符合申报条件的消防救援人员即可授予。在消防救援奖章数量方面，非专项荣誉奖章的数量应严格按照各地职业消防人员占比0.1%，消防文员、合同制消防员、志愿消防人员占比0.05%，消防救援专项荣誉可根据贡献大小及社会影响力，对参加救援的人员不限比例颁发奖章。

4.奖励周期。针对国内消防荣誉奖励的设置周期，笔者建议消防救援荣誉不设奖励周期，但需考虑荣誉奖励的组织、评定、审核、公示等环节。建议申请荣誉称号奖项每两年评审一次，消防救援勋章的人员符合条件即可申请，申请奖章特别是专项荣誉可根据实际由各级颁奖组织决定奖励时间。

(三)消防救援荣誉的申报条件

笔者建议，消防救援荣誉称号授予为消防救援事业做出重大理论突破、提出重大制度改革创新，以及为维护人民生命财产安全和社会稳定做出卓越贡献的人员。消防救援勋章授予为消防救援事业连续工作或服务年限达到25年、18年和10年，且恪尽职守、无违法违纪记录的人员，可相应授予金质、银质、铜质勋章。消防救援奖章表彰在灭火战斗、抢险救援行动中为抢救人民生命财产安全而表现出勇于奉献、不畏牺牲精神的消防救援人员、合同制消防员、志愿消防员和其他公民，也可授予在火灾科学领域做出贡献的国际友人。借鉴2010年5月13日北京消防局赵子新少将首次被授予法国荣誉消防员勋章，2016年6月29日巴拿马消防总署向中国驻巴拿马贸易发展办事处王卫华代表授“杰出荣誉勋章”等做法，可在我国举办的消防国际技术交流和跨国消防救援等活动中，将国家级消防救援荣誉授予对象扩展至外国政府、组织或个人。

(四)消防救援荣誉的评审与授予

程序正义在法律界被视为“看得见的正义”，评审拟授予消防救援荣誉的候选人应当严格遵循程序与标准。笔者建议，应对我国消防救援荣誉奖项的性质、授予对象、授予条件和授予方式做详细规定。在各级政府下设专门的消防救援荣誉评审委员会，由消防业内人士和律师、法学专家等社会人士组成，如图1所示。当授予对象为消防集体或个人时，由应急管理部门联合消防职能部门(消防救援或森林消防单位)担任主要评审主体；当授予对象为社会单位、组织或公众时，由应急管理部门联合民政部门担任主要评审主体。经逐级上报确定拟表彰集体或人员，采取网络投票形式确定推选名单，报送消防救援荣誉评审委员会逐项审核，确定最终名单后由各级政府负责人审批并授奖。涉及国家级荣誉奖项，建议由国家最高领导人颁发，这不仅是政治合法性的体现，也是国家政治制度的重要组成部分[13]。

图1 消防救援荣誉评审流程图

(五)消防救援荣誉的奖励标准

消防救援是一项为人民谋福祉、为社会保稳定的安全工作。截至2019年4月5日，全国共有719名消防指战员在天津“8·12”大爆炸、四川木里“3·30”森林火灾等灾害事故中英勇牺牲。因此，推进消防救援人员优抚优待、烈士评定、生活待遇、社会地位等政策落地，关注并提升消防救援表彰奖励的标准，有利于阐释消防救援队伍“把人民褒奖作为最高荣誉”的精神追求，可有效推动消防员社会公开招录、全民参与社会消防救援等工作开展。参考我国国家荣誉制度和国外的消防救援奖励做法，如俄罗斯2002年12月6日设立与苏联时期国家奖章同名的“英勇灭火奖章”，颁发5 000卢布奖金，2005年5月30日设立“优异十字奖章”，颁发10 000卢布奖金，建议我国消防救援的奖励标准继续坚持以精神奖励为主，物质奖励为辅。精神奖励方面，可由国家设立消防救援功勋簿，按年份记载获得消防救援荣誉的人员姓名和功绩，在国庆节、“11·9”消防日或其他重要节日举行消防荣誉授予仪式，同时国家综合性消防救援队伍组建受阅方队参加国庆阅兵典礼。物质奖励方面，可根据区域经济发展水平，上调部分荣誉奖金金额，增加授奖人员退休金和养老金计发比例，实际增发数额不足部分应由国家予以一次性补足，切实提升终身荣誉感。

(六)消防救援荣誉的奖后约束

构建“荣誉后”管理机制，有利于避免一次性激励效应，促进激励功能保障形成新常态。《中华人民共和国国家勋章和国家荣誉称号制度》第17条和18条对荣誉获得者后续管理作出了严格规定，要求荣誉获得者应当珍视并保持荣誉，模范遵纪守法并自觉维护声誉，如果受到刑罚或严重违法违纪，严重损害国家荣誉的声誉的，将被撤销荣誉并予以公告。因此，当消防救援功绩审核和评审程序出现违法或人选的推荐不符合实质性条件时，应当由消防救援荣誉评审委员会报请上级部门作出撤销荣誉的决定，同时，授奖人员应受到通报批评，其获得的相应奖励应当一并予以取消，已发放的物质奖励应当予以追缴。