城镇社会养老事业发展探究

张范香

摘 要：随着老年人口迅速增长，积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，切实发动社会养老力量，引导民间资本进入养老产业领域，才是解决这一问题的有力途径。为此，本文建议相关部门积极规划，健全制度，引导养老产业的发展，加大养老产业的政策和资金扶持力度，加强养老产业人才的培养制度，积极宣传，促进以家庭养老为基础、以社区养老为依托、以社会养老机构为支撑、医养结合的养老服务体系的形成。加快老龄事业和产业发展。

关键词：老龄化;民间资本;社区养老

党的十九大报告提出，要积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展。中央政府报告中“养老”也是高频词，强调积极应对人口老龄化，培育健康养老意识，加快推进养老服务业供给侧结构性改革，保障基本需求，繁荣养老市场，提升养老服务质量，让广大老年群体享受优质养老服务，切实增强人民群众获得感。截止2018年底，我国60岁及以上老年人口有2.49亿人，占总人口的17.9%，独生子女家庭的养老问题逐渐显现，如何妥善解决好老年群体养老保障问题迫在眉睫。

一、中国人口老龄化特点分析

（一）我国老年人数量大，发展态势迅猛

调查显示，世界老年人口总数的20%都被我国老年人口所占据，我国人口老龄化年均增长率约为总人口增长率的5倍，从2011年到2015年，全国60岁以上的老年人由1.78亿增加到2.21亿，老年人口的比重由13.3%增至16%，到2018年底，老年人口有2.49亿人，占总人口的17.9%。如此巨大的老年人口增长速度让我国较其他国家提前进入了老齡化社会。

（二）地区间发展不均衡，城乡倒置

一方面，20世纪70年代，受“少生优生，晚婚晚育”的计划生育政策的影响，我国城镇生育率较农村生育率低;另一方面，农村大量年轻劳动力去往一线、二线城市发展，农村老年人口增多，尤其空巢老人和独居老人居多，农村老龄化越来越严重，导致人口老龄化地区间发展不平衡，城乡倒置。

（三）高龄化趋势加剧

中国人民大学人口与发展研究中心教授杜鹏提出，高龄老人的病残率较其他老人更高，需要的关心照顾较其他老人也更多，高龄老人是老年人中最为脆弱的群体，是解决好养老问题的重难点。一项调查显示，我国每年新增长100万高龄老年人口，这种大幅度增长的态势将持续到2025年。

（四）独居老人和空巢老人增速加快，比重增高

随着我国城市化进程不断加快，家庭模式中传统三世同堂越来越少，越来越多的家庭趋于小型化，加之城市生活节奏的加快，年轻子女陪伴父母的时间变少，使得我国传统的家庭养老功能正在逐渐弱化。最新调查显示，预计到2020年，独居老人和空巢老年人将增加到1.18亿人左右，独居老人和空巢老人将成为老年人中的“主力军”。

二、养老服务体系中存在的问题

现阶段我国中小城镇社会养老服务体系的发展，在应对老龄化严峻形势的步伐，其主要问题如下。

（一）养老服务建设体系滞后，供需矛盾突出

一是基础建设，配套服务建设质量不高。目前我国城镇的养老服务产业还处于起步阶段，大多养老院的规模较小，服务内容不全。主要表现在养老院设计建设标准起步低，医疗卫生场地、休闲娱乐场地配套设施严重不足，无法保障入院老人医疗救护和日常看病检查的需要，更谈不上休闲娱乐生活的舒适。特别是针对老年人的精神享受、精神关爱、文化娱乐等内容较少，缺乏专业化、精细化的服务。目前低标准低水平的设施建设和居住环境与老人要求还存在一定的距离。

二是养老从业人员人才短缺。城镇中，养老从业人员绝大部分不具备专业知识，很少接受规范的教育培训。从业护理人员大多是“40、50”人员，存在年龄偏大、文化程度偏低、薪酬待遇偏少、服务质量偏差等问题，且招工难，难以满足老年人多层次、多方面的服务需求。

三是缺少相关的法律法规作支撑。在养老服务领域，由于缺少相应的政策法律支撑，一些养老机构收费不规范、建设不达标、服务质量差，极大损害了老年人的权益。

（二）养老服务产业民间资本投资乏力

一是由于养老机构是社会服务性质，投入资金大，但回报周期长、利润低加上行业风险较高等原因，使得民营资金投入乏力。调查中，笔者了解到相当部分的养老机构在运转中面临巨大的经济压力，如xx市xx县，现有的40家养老机构中，社会养老机构性质的共10家（含公建民营1家），能稍微正常运转的仅有3家，大都处于亏本运营状态。其中有一家民营养老中心，每月其收入为约1.5万元，支出约2万元，完全处于亏损状态。在投入与产出不平衡的情况下，人们也不愿意过多的投入该项目建设。

二是因土地权属现行养老机构出资方不愿过多投入。有的养老机构土地权属不明，出资方不能更好的完善公共文化设施及其它休闲场地。

三是政府出台的各种优惠政策门槛高，享受补贴难，导致民间投资养老的积极性受挫。例如，因无行政许可或其他硬性条件达不到要求（如入住率），现行所有的社会养老机构均未享受实施意见中的政策优惠补贴。优惠补贴有利用自有产权建设养老机构新增床位50张以上的，市级财政对其新增床位给予每张10000元的建设补贴;利用租赁产权（房屋租期5年及以上）建设养老机构新增床位20张以上的，市级财政对其新增床位给予每张5000元的建设补贴等。

（三）政策配套措施跟进不力

一是政策落实难。因人力、财力等因素的影响，政府对养老产业投资力度较小，对上级出台的相关政策要求和标准差距甚远。二是许可审批难。有些由民政局认可的社会养老机构中也未获得行政许可，属非法经营，造成其非法经营的主要原因为是用地性质或产权没有得到公益性事业用地的支持调整，无法办理产权。

（四）养老模式单一，传统养老思想固化

当前养老方式大都是以家庭养老为主，养老模式单一。由于长期受到传统思想文化的影响，老人还是渴望和家人住在一起，许多老年人及其子女对社会养老服务模式还有待进一步认同和了解。加上部分养老机构设施服务等问题，人们就更不愿参与社会养老。调研中，笔者了解到某养老中心和某镇养老中心，床位设备分别为200张和100张，但实际入住数分别只有76人和13人，入住率不足40%。在现行乃至后期社会发展中，社会化养老作为必然趋势，广大群众没能认识到参与社会化养老的必然性。

三、关于城镇社会养老事业发展的建议

（一）做好顶层设计，建立健全政策配套体系

一是做好养老事业发展规划和养老设施建设专业规划，明确发展思路、目标任务、建设规模和设施布局，把养老事业作为未来产业发展的培育重点。二是在养老服务产业的准入制度上，简化准入手续，适当降低门槛准入标准，吸引社会力量兴办服务机构。三是制定相关土地供应政策、资金投入等扶持政策。落实养老服务用地和补贴等政策，为养老服务产业的良性运营提供激励和动力。例如，可设立养老服务产业发展基金作为政府引导性专项基金，鼓励、扶持和引导养老产业发展。四是落实社会融资政策。加大金融对养老服务的支持力度，增加养老服务企业項目信贷投入，适当放宽贷款条件，降低担保门槛，并提供优惠利率。五是加强行业监管。相关部门应进一步完善养老服务机构的建设规范，形成规章制度，能够有法可依，有章可遵。政府需要从各个方面，如从业人员素质、服务内容与质量、从业资格、服务收费与免税等，制定一个明确可行的标准与规定来规范老年人服务行业，引导养老服务产业良性发展。

（二）加快社区养老事业的发展

调研发现，有很大部分老人最乐意接受的是社区养老服务模式，这种家庭式的温暖、周到的服务越来越被社会所认可和接受。例如，x县的10所社区养老服务站，基础设施和服务设施都极其简单，远远满足不了老年人需求。根据实际，大力推动社区养老事业的发展应是今后工作的重中之重。

一是政府积极引导，逐步形成社区养老产业化。社区养老应在政府的扶持下纳入社会发展的总体规划，积极发展，走产业化道路，逐步形成自我服务、自我管理、自我积累和自我发展的动力机制。因为社区养老服务无偿奉献、带有浓厚福利性的特质使它在运行过程中面临项目经费短缺的问题，政府有限的投资也无法解决其在运行过程中资金短缺的问题。因此，社区养老服务应当走市场化道路，运用市场机制解决资金短缺与需求扩张之间存在的矛盾。摒弃一味依赖行政手段的旧有思想，走必要可行的盈利养福利的道路。同时建立健全产业组织体系，实现社区养老服务资金多元化、多渠道的筹集方式。

二是积极打造社区养老服务示范基地。选择在条件相对成熟的社区建立养老服务示范点，打造县级社区养老模范基地，以良好的硬环境和优质的服务吸引老年人进行居家养老，以此来推动社会养老产业的发展。

（三）加快养老专业人才队伍建设

为确保老年人在养老机构中得到高质量、全方位的照顾和服务，应长远规划，培养高素质的专业机构管理人员和护理人员。一是政府有关部门应开展针对养老机构从业人员的技能培训和认证工作，提高养老服务从业人员的职业道德、业务技能和服务水平，为老年人提供更优质的服务。二是与高校之间开展人才合作机制，引进医疗、护理、心理咨询等相关专业的大学生进入社会养老机构。同时在我县职业教育开办相关专业，培养储备本土护理专业人才。三是探索建立在养老服务中引入专业社会工作人才的机制，积极开创专业化、职业化和志愿者相结合的道路，建设一支专兼结合、结构合理、素质优良的人才队伍，努力提升服务水平。

总之，随着老年人口迅速增长，社会养老压力会不断加大，只有切实发动社会养老力量，引导民间资本进入养老产业领域，才是解决这一问题的有力途径。为此，笔者建议相关部门积极规划，健全制度，引导养老产业的发展，加大养老产业的政策和资金扶持力度，加强养老产业人才的培养制度，积极宣传，促进以家庭养老为基础、以社区养老为依托、以社会养老机构为支撑、医养结合的养老服务体系的形成。

参考文献：

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