当前基层法治政府建设中厄待解决的问题及对策研究

杨贵明

太原师范学院法律系，山西 晋中 030619

一、选题的由来

因工作关系，笔者接受一起宅基地使用权纠纷案件当事人委托后。代委托人向所在地的国土资源管理部门提交了争议调查处理申请书及相关材料。本以为有明确的法律依据，争议得到受理应该顺理成章，熟料过程远非如此简单。该部门负责处理此类事务的工作人员先是拒绝接受材料，后虽经笔者及委托人再三交涉后勉强收下，也仅仅是口头答应向领导汇报后再做决定。之后，便以各种理由敷衍推托。反反复复几个月下来，立案之事始终没有任何进展。无奈，笔者向该国土资源管理部门所属区政府信访部门反映此事，希望能够借此推进案件处理。结果亦是如石沉大海、杳无音信！

无独有偶，最近还接触了这样一起案件：明明有涉嫌犯罪的事实存在，但笔者与当事人到公安机关报案时，先是被以嫌疑人、行为地不确定为由推诿，接着是以方便当事人为由建议到另一地报案。可没想到在另一公安机关，过程竟然完全一样！着实让当事人体会到了投诉无门的无奈及对法律规定的茫然。

二、引发的思考

不可否认，经过近二十年的持续努力，我们在法治政府建设方面取得了巨大的成就。行政法律体系不断健全，行政人员的整体法律素质显著提高，依法行政成为常态。然而，由于受制于多种因素的影响，法治政府建设仍然存在着诸多问题与不足，距离《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》确定的衡量标准还相去甚远。

从法治政府建设的实际情况来看，重点、难点问题都在基层。“基层政府是终端政府、桥梁政府、焦点政府，”“实现法治政府的目标，重点在基层，难点在基层，关键在基层”。[1]《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》明确，“市县两级政府在我国的行政体系中具有十分重要的地位，处在政府工作的第一线，是国家法律法规和政策的重要执行者。实际工作中，直接涉及人民群众具体利益的行政行为大多数由市县政府做出，各种社会矛盾和纠纷大多数发生在基层并需要市县政府处理和化解。市县政府能否切实做到依法行政，很大程度上决定着政府依法行政的整体水平和法治政府建设的整体进程。”由此可见，在法治政府建设的进程中，基层法治政府建设的基础性和重要性。对此，笔者也曾在《山西省法治政府建设的现状调查与分析》一文(发表于《山西高等学校社会科学学报》2013年第5期)中提出，“县(市)政府作为行政体系中的基础组成部分，处在政府工作的第一线，直面各种利益关系和社会矛盾。因此，法治政府建设的重点在基层，难点也在基层。”就现状来说，基层法治政府建设仍然存在一些比较突出的问题。它们的存在，严重阻碍了法治政府建设的步伐和进程。

三、问题、原因及对策

(一)基层法治政府建设存在的主要问题

1.有法不依的现象依然在相当程度和范围内广泛存在

实现“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信”的法治政府目标，权责法定是前提和基础，依法办事是手段和保障。目前，我们国家已经初步建立起了以行政法律、法规和规章为主体的比较完善的行政法律体系，有法可依的问题应该说基本得到了解决。这为法治政府建设奠定了良好的规则基础。但徒法不足令行，良好的法律在实践中如果不能得到有效贯彻，其危害性甚至胜于无法可依。然而，不管是受传统人治思想影响，还是因规则意识淡薄，亦或者是囿于法治教育不够、责任追究悬空等，在基层法治政府建设方面，有法不依的现象依然在相当程度和范围内广泛存在。

2.行政失职渎职、违法违规行为不能得到应有的问责

法律规则的权威是建立在权责统一、有责必问、严格执行的基础之上的。如果既有的法律规则在实施过程中不能得到严格执行，就应当产生责任追究。但是在行政领域，囿于裁判、队员是一家的体制现实、行政权力难以监督的特点以及问责机制不完善、监督主体不作为等因素，导致大量的行政失职渎职、违法违规行为不能得到应有的问责。这种现状反过来又会对法律法规的执行进一步产生负面影响。如此往复，最终陷入恶性循环，严重阻碍了行政法治的贯彻和法治政府的建设。

(二)原因分析

1.规则意识缺失

多年来，在法治政府建设方面，始终有一些问题困扰着我们，那就是为什么我们长时间持续不断的采取措施推进法治政府建设，可时至今日仍然有诸多不尽人意之处？为什么我们出台了那么多的法律文件，可实践中又得不到普遍而严格的遵守和执行？为什么我们一方面不遗余力的强调依法行政，另一方面又始终摆脱不了人治习惯的束缚？究其原因，法律意识不强、人员素质不高、培训宣传不够、监督问责不力等等都是热议的焦点。但笔者认为，所有这些概括到一点就是行政人员规则意识的缺失。

2.监督问责主体不能依法积极履行监督问责的职责

不受监督的权力必然滋生腐败，这已经为无数的事实所证明。习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上讲话时强调“要健全权力运行制约和监督体系，有权必有责，用权受监督，失职要问责，违法要追究，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。”，要“把权力关进制度的笼子里”。2013年6月28日，习近平总书记在全国组织工作会议上讲话时又明确指出：“没有监督的权力必然导致腐败，这是一条铁律。”总书记对权力行使的这些科学论断，深刻的揭示了权力的属性与魔性，为如何保障权力的正确行使指明了方向。那就是既要建立权力运行制约和监督体系，更要严格予以贯彻，只有这样，才能让不受监督和问责的权力无处藏匿。

行政权力是最活跃、最具有渗透性、最直接作用于社会生活的权力，同时也是最具风险的、最具诱惑力的权力。[2]与其他国家权力相比较，行政权力具有普遍性、广泛性、综合性、直接性、即时性及强力性的特点。这就决定了对行政权力进行监督问责的难度远远大于对其他权力的监督问责。很多时候，外部的监督问责难以起到应有的作用，行政系统内部的监督问责又流于形式。“人大的监督所发挥的实际效力极为有限；人民群众的监督名不符实，实际效力极低；舆论监督受制较多，难以放手发挥作用。行政机关职能监督、行政监察等内部监督，由于受复杂情况和关系等因素的影响，虽然发挥一定的作用，但力度仍不够。”[3]这些都是导致行政失职渎职、违法违规行为不能得到应有问责的客观原因。除此以外，笔者认为监督问责主体不能依法积极履行监督问责的职责是导致行政领域监督问责机制作用不能得到充分发挥的主观因素，也是关键因素。因为从某种意义上来说，强调客观原因只是借口，主观因素才是根本。

(三)对策研究

基于对前述问题及其发生原因的探讨，笔者认为，培养和强化行政人员的规则意识、建立行政权力监督问责主体责任清单制度是问题能够得以有效解决的对策。

1.采取措施大力培养和强化行政工作人员的规则意识

权力是一把双刃剑，畏之能为民谋利，轻之会祸国殃民。当前，在基层法治政府建设中有法不依的现象之所以仍然大量存在，行政工作人员主观上缺乏尊重法律、敬畏法律的规则意识无疑是导致这种现象存在的最基本因素。行政权力的拥有者心中如果缺少了规则意识，行动上自然容易不受约束。尤其是在我们这样一个法治传统比较缺乏、法治基础比较薄弱的国家，不顾及规定和规则，凭个人喜好办事，凭主观臆断决策，极易成为很多人工作中不知不觉的习惯做法。在这部分人的潜意识里，所谓的规则，只不过是一种摆设而已。需要时拿出来，不用时抛脑后。因此，必须采取措施大力培养和强化行政人员的规则意识。

(1)建立并坚决贯彻科学完善的选人用人机制，将规则意识的有无、强弱作为选人用人的基本考量，彻底摒弃“重才轻德”的做法，从源头上杜绝“有才无德”之人在行政队伍中的存在、发展。

当前，在选人用人方面，重才轻德的倾向在很多地方和领域的实际工作中仍然比较突出。要扭转甚至消除这种潜在危害性极大的做法，就必须彻底摒弃重才轻德的做法，树立重视法治素养和法治能力的用人导向。通过建立科学完善的选人用人机制，将规则意识的有无、强弱作为选人用人的基本考量。只有这样，才能从源头上杜绝“有才无德”、“不守规矩”之人在行政队伍中的存在、发展。

(2)将开展经常性的法治教育培训活动作为培养和强化规则意识的基本手段

俗话说，习惯成自然。规则意识的培养和强化有一个从量的积累到质的飞跃的过程，非一朝一夕之能事。只有把对行政工作人员的法治教育培训纳入常规工作，有计划、有步骤、持续性的开展，才能使他们逐步把学法、懂法、守法、用法内化成自身的一种自觉和习惯，从而牢固树立法律支配权力的观念和规则意识。基于此，作为培养和强化规则意识的基本手段，法治教育培训活动的开展应当切忌出现为了完成考核指标或者应对特定情况而进行的形式主义做法。

(3)严格监督和考核，防止麻痹懈怠和习惯反弹。选人用人是导向、法治教育是手段、监督考核是保障。在日常工作中，要将对依法行政的监督、考核贯穿于事前、事中及事后，牢固筑起防微杜渐的屏障，让行政人员时时、处处、事事能感受到来自于严肃的监督、认真的考核所带来的压力。只有用这种警钟长鸣式的做法，才能防止麻痹懈怠和习惯反弹，让规则意识常驻。

2.建立行政权力监督问责主体责任清单制度

以往，我们分析和探讨行政领域监督问责

机制不能充分发挥其作用的原因，更多的是把思路聚焦于机制不完善、法律不健全、责任不明确、渠道不畅通等方面，很少从监督问责主体能否依法严格履行监督问责职责的角度来考虑问题。事实上，在行政领域，经过这么多年的探索和努力，我们国家已经建立起了一套从立法、司法、内部监督再到社会监督在内的相对完善的监督问责体系。监督追责机制的作用之所以不能得到充分发挥，笔者认为目前更重要的原因在于监督问责主体自身的责任感不强、缺乏履职压力等主观因素。因此，讨论如何才能充分发挥行政领域监督问责机制的作用，应当跳出传统思维模式的束缚，从单纯的“一头追”转变为“两头堵”，既要追究行政主体及其工作人员失职渎职、违法违规的责任，更要追究监督问责主体及其工作人员不积极履职的责任。为此，建立行政权力监督追责主体责任清单制度是当务之急。要让监督问责主体不仅有监督问责的权力，更要有积极履职的压力。只有这样，才能使对行政权力的监督问责逐步走上由被动到主动的良性发展轨道，从而大力提升监督问责机制的作用。