地方研究院建设中高校与当地政府的关系研究

季 丹， 郭 政

(1.上海交通大学 人文学院， 上海 200240； 2.上海质量协会， 上海 200052)

深化科研体制改革，促进科技成果转化是国家重要的发展战略。为相应国家战略的号召，满足区域竞争力发展的需要，加快高校科技成果转化，各地都围绕科技创新、产学研深度融合、科研成果转化，展开了包括高校-地方研究院共建等各项积极有意义的尝试，从实践结果来看，校地共建大学地方研究院是一项符合国家长远战略、满足地方需求与推动高校发展的“优势互补 、互惠共赢”的重要工程。

但由于各地共建的地方研究院尚处在成长的初步阶段，受限于机制、体制、人事等问题，在实际运作过程中，呈现出合作协作性差、品牌影响力小、创新程度不高等问题，产学研的深度与广度都无法满足当地产业转型、社会发展的需要。

为进一步推动校地合作实现预想的双赢乃至多赢状况，应当首先从定位、功能、利益分配等方面重新思考地方研究院两大主体：高校与地方政府之间的关系，才能够推动该模式的健康持续运行,也有助于促使地方社会经济的稳定发展，使校地合作工作有序开展。因此，明确地方研究院运行中高校与地方政府之间的关系，梳理彼此的功能定位、合作机制、分配机制，对研究院的发展具有重要意义。

1 地方研究院与政府关系现状与问题

自1996年深圳市和清华大学合作共建深圳清华大学研究院以来，全国各地逐渐兴起高校-地方研究院这一政产学研合作模式，截止2018年底，全国各地，由地方政府与985高校主体共建的研究院五十余家，主要分为校级层面-地方政府共建和院级层面—地方政府共建两大类。这些地方研究院依托高校国内领先的学术地位，为地方经济的发展提供智力支持，拓宽了科技成果中试产业化的渠道，汇集了先进的科技成果，促进了科技成果的转型，加快了地方的产业升级。

从共建地方研究院的城市特征来看，这些城市的经济水平较周围地区的发展而言普遍较高，但在发展过程中面临着产业结构转型与升级的压力，人才、技术、市场需求不断扩大，但当地的高等教育与科技研发基础相对薄弱，高新技术和高端人才资源相对贫乏，迫切引入外部智力支持，希望能通过与有条件的高校合作，借助高校的社会服务功能助力本地经济的发展。

但从现有共建的地方研究院运营过程中，地方政府与高校之间在目标、定位等存在差异，集中表现在以下问题。

1.1 目标不一致

高校、政府、企业等多个主体在地方研究院的运行中构成了协同合作的模式，但在实践中，高校与政府的价值取向存在不同，各自对地方研究院的定位与发展持不同的观点：政府关注地方的经济转型与产业升级，希望地方研究院能够促进地方的经济增长、人才集聚、产业项目落地等；而高校侧重关注科技发展与科研成果的市场化，新兴产业发展的前瞻性布局，创新力量的整合，关键瓶颈技术的集成创新，技术转移等[1]。在市场意识、服务意识方面，高校无法满足政府的需求，尤其在研究院起步阶段，政府可能更希望高校为地方研究院带来一批较商业化的能够立刻落地的项目，如科研地产开发、成立孵化园等，这有悖于高校成立地方研究院的初衷。

阶段的目标差异使高校与政府在日常运营过程中需要更多的交流与沟通，本着成立初期所共有的愿景，在协商过程中通过更多的合作诚意实现共同目标。

1.2 功能定位不清晰

地方研究院的运营中，高校仍是学科导向型，将其功能定位在科研的开发上，通过学科的交叉、融合，形成优势资源的集中，开展产学研活动，更多更快地将科研成果转化为企业效率，并能进一步促进产业转型升级[2]。因此高校更关注地方研究院的科技研发与科研成果的转化，但科技转化的周期长、风险较高，很多当地政府对这些项目不愿意也不敢投入，宁可选择短期盈利的项目，而放弃将有潜力的企业孕育成大企业的远见[3]。

地方政府对地方研究院的功能定位不清晰，在实际运营过程中存在着缺位、越位、错位现象。缺位主要体现政府对地方研究院的运营缺乏长期的规划，对如何增强地方研究院的发展活力与动力缺乏深度思考；越位主要体现在政府过多地干涉地方研究院内部事务，干涉地方研究院项目的选择与投入等；缺位主要体现在政府无法将地方产业结构转型升级和市场需求的动态变化等信息第一时间及时反馈到地方研究院，使得地方研究院在扶植项目调整方面存在难度，造成科技成果难以满足地方产业发展需求，无法与地方经济发展之间真正实现有效对接。

1.3 合作机制不够完善

地方研究院作为地方政府与高校合作的新模式，发展尚处于摸索阶段，对政府、高校等合作各方而言，迫切需要一套相对完善的运行机制，以体现各自的责任、职权与利益。但从目前地方研究院运营情况来看，由于外部市场经济的转化体制还不完善，法律体系不够健全以及地方研究院本身起步较晚等原因，导致现有的合作机制尚不成熟[4]。出于最初各自愿景的驱动，政府与高校有可能自发地走到一起协作共事，共谋产业发展的大局，但依靠自发性难以维系机构的长期发展，地方研究院发展的持续性、稳定性、有效性还需要进一步的合作机制进行保障，合作模式、合作道路的探索随着时间的进展必将成为重要的研究课题。

1.4 运行机制不畅通

产学研合作的基本要素包括项目、团队、平台，三者相互促进，缺一不可。地方研究院尽管花大力气搭建了平台，但在运营实践中，总体来看高校缺乏产业转化的意识，与当地产业融合的意识也不足，对与当地企业协同创新的机制缺乏有力探索，对当地所需的项目信息了解不够，导致合作平台运行效率低下。而地方政府在产学研方面牵头与协调方面的能力有待提高，对地方研究院项目的总体规划缺乏长远考虑，对地方研究院的除了土地以外的支持力度不够，在资金划拨方面不及时，导致部分研究院在发展中长期处于资金缺乏状态，导致部分研究院的运行不畅，品牌效应无法充分发挥，对高端人才缺乏足够的吸引力。

1.5 利益机制设计不明确

尽管高等教育作为公益性事业，合作办学应以零利益为基础，地方和高校的投入理论上应不求回报。但作为面向市场的新试点，当地政府愿意合作共建地方研究院更多地考虑为地方培养人才、增强地方科技服务能力、促进地方产业转化等利益因素，这决定了地方政府对地方研究院的投入与支持度。但目前大多数地方研究院与政府之间并没有明确设计利益要素的分配机制，导致研究院的具体运作中人员积极性不高、低效率状况。

高校与地方政府合作过程中所面临的这些问题，使地方研究院的发展处于相对较缓慢的状况，借鉴国外相对成功的研究机构运作案例对地方研究院的发展、定位与运行研究具有重要的意义。

2 国外案例研究

不同国家的科研合作机构由于政治体制、文化背景和基本国情不同形成了不同的政府管理模式和措施，本部分将对美国、日本在公益性科研院所合作方面的具体模式、措施进行总结归纳，提炼政产学研互动下合作开办地方研究院所的成功经验，以推动地方研究院的工作持续健康发展。

2.1 美国

莫雷尔法案(Morrill Land Grant Act)是美国于1962年颁布的，对高等教育的发展产生推动意义的法案，该法案改变了以欧洲学术为特点的教育方式，要求受赠土地的大学，承担教育从事有关产业员工相关知识的义务，加强了实用技术教育，这是高校与地方开启的较早的教育、机械工艺方面的合作。这一法案赋予美国高校社会服务这一新的使命,不仅扩大了高等教育的功能,还引导高校面向社会实践整合资源，催生了一大批真正具有实用取向的美国高校[5]。

“硅谷”的奇迹使产学研合作发展到新的阶段。以斯坦福大学为核心的硅谷模式，其优势主要体现在以下几个方面：

1)运行模式。斯坦福大学在硅谷的运行模式包括两种，一是以自身的研究机构为主体，根据当地企业的委托，培养满足需求的研究生；二是以企业的实验室为主体，即以企业实验室的名义招收研究生，聘请斯坦福大学教授作为双导师，授予学位。这两种方式既培养满足企业需求的学生，也将企业相关的需求传递给了高校，加强了高校与企业的合作研发能力，真正实现了高校-企业的联合，从传统的企业捐赠向产学研合作真正融合。政府在推动产学研合作中，也由单纯的资金扶持向产学研结合项目投资。

2)资金运作。硅谷的研究机构不到50%资金主要来自于政府，政府的扶持资金通过设立公共基金的方式，由科研机构通过市场竞争的方式获得，如美国国防部、中情局均有下属创投基金，对于资金支持的重大项目，任何学生或教授都可以申请，从机制上鼓励高科技创新。这些政府支持的基金为硅谷发展提供了良好的基础，对某些行业予以了相应保护，为一些高新军事技术向普通民用技术发展提供了支持。

3)先进的技术转化保障与中介服务体系。美国产学研最成功之处在于设立了为先进技术转化服务的中介机构，创建于1970年的斯坦福技术转移中心(简称OTL)，主要负责管理斯坦福园区的知识产权，至今已经有累计超过6 000项的发明，其主要分管内容是汇总校内的科研成果与专利，并将其授权给工业界，具有完善的技术转让规范流程和利益分配流程，首先对汇总而来的发明进行商业潜力的评估，接着在适当的时候支持学校教职员工和学生成立或由企业牵头成立创业公司，实现科技的商业化。对科技转化的收入政策是总收入的15%作为科技转化成本上交技术转移中心，之后的净收入三分之一给直接的发明者，三分之一作为后续研发经费，由技术发明者使用，最后的三分之一再分为三份，一份上交学校，一份上交所在系所，一份给团队。为了最大限度地促成企业和高校师生的合作，OTL更是会在企业和高校师生之间进行多次的谈判和协商[6]。

2.2 日本

日本在推进高校的产学研政合作，推进技术研发方面，主要有以下措施：

1)资金扶持。从20世纪90年代起，日本政府就运用政策鼓励引导国立大学在内的高校与产业界进行合作研究，并取得了较大的进展，其产业研合作的最大特点就是“产学官”合作，即日本产学合作中官方主导实质。进入21世纪后，日本政府对高等教育科研机构的产学研合作的具体问题做了详细说明，制定了相应的六条基本方针政策。日本政府对高校的“产学官”合作的创新技术和研发产品给予财政支持，在新材料方面、电子计算机产业、海洋开发等领域的研发经费投入巨大，还采取了税制上的优惠，尤其对新型战略产业，如新材料的研究经费的税收，可延期缴纳到任何时候偿还，对新材料的开发投资减税百分之十，以鼓励民间从事新型战略产业的研发活动。

2)灵活的合作机制。日本的高校在政府的支持下，采取多种方式展开科研活动：一是国立高校的研究人员可以和民间企业的研究院就共同的课题联合开展研究，将高校研究能力与企业的技术能力结合创造出更多的科技成果；二是由企业或政府委托高校承接某项课题研究，并为其提供经费支持；三是企业的科技人员到高校共同利用高校资源，对学生进行研究指导，以把握最新市场前沿动态。日本还通过将高校法人化的措施，规定了高校对技术研发成果管理和应用的基本方针，建立了完善的科技成果转化的体制。从改善法律保障环境入手，放宽了高校研究者到企业兼职的法律限制，并将共同研究的场所延伸到了企业，为促进高校科技成果转化、企业的科技进步提供了最佳的保障。

3)发展模式。21世纪初，经济产业省和文部科学省相继推出打造“产业集群”与“知识集群”的政策。不少高等院校在政府引导下致力于“产学官”的区域合作，自发组建了一些科研联盟，聚集学校的技术优势、人才培养优势与当地社会资本广泛结合，开展各种高新产业的研发活动，以各区块为核心进行全国性的智力输出，加速推动地区经济的发展。近年来日本政府开始逐步建立对大学拥有技术和专利进行全面评估的机制，要求高校加强科研开发和教育，促使技术研发成果转化。

3 对策与建议

地方研究院成立初期主要依靠地方政府资金资助为主，依靠外部“输血”的方式维持发展。作为公益性机构地方研究院的运营初期不能完全“去政府化”，为更好适应现代科技的发展，维持地方研究院的持续运营，机构自身应当具备“自我造血”的功能。地方研究院要在内部管理机制、组织文化上创新，既能体现高校的研究性质，又能体现其产业化运作的特点；既要考虑高校的要素与科研转化的对接，同时又能引入市场竞争机制，摆脱高校研究的局限性与学术性束缚。在运作过程中，地方研究院应加强与地方政府的合作关系，从功能定位、合作机制、运行机制、管理机制等方面不断加强探索，使地方研究院的建设成为一项由高校与地方政府共同推动的双赢事业。

3.1 功能定位

由于对地方研究院功能定位的不清晰，造成地方政府、高校对地方研究院的期望目标不一，因此，明确地方研究院功能定位是高校与地方合作关系建立的首要步骤。从功能定位来看，地方研究院对高校而言是推动高校内生发展的引擎，有助于科技成果的市场化，对地方政府而言是促进地方产业升级转型，提高自主创新能力的加速器。

地方研究院的人力、物力、资金有限，应从长远规划，放弃不利于研究院长远持续发展的短平快项目，在实现“从理论到技术、从技术到产品”的转化之后，向“高端引领、高精尖的产业”目标前进。因此地方研究院的功能定位应聚焦于科技成果转化、地方产业转型升级及体制机制创新三个方面。在科技转化方面，地方研究院应致力于推动高校科技成果转化，提高地方产业的高科技水平与高附加值；在地方产业转型方面，地方研究院担负推动地方传统产业转型发展、加速企业转型升级，以及培养产业集群的职能；在体制机制创新方面，探索适应高校、地方的产学研办学模式，打造良好的制度环境，为校、地合作拓宽新的思路，建立新的合作机制。

3.2 合作机制

地方研究院运营中高校与政府之间的关系充满复杂性、多变性、微妙性。高校与政府的合作需要进一步明确合作模式、各自职能、收益分配机制等，所以完善的合作机制确立对地方研究院的发展具有重要意义。

1)高校在合作前期考察的全局性、重点性。高校在合作前期应对包括软硬环境进行考察：从硬环境来看，包括对当地的基础设施、自然资源条件、市场环境及当地企业发展状态进行全局性调查；从软环境来看，重点考察当地政府中长期发展规划、政府产业扶持重点、政府的行政办事效率、政府官员合作诚意等[7]。

2)根据产业发展基础选择合作模式。从现有的合作模式来看，主要分为：一、高校与地方政府合作创办，依托项目运营，这种模式在现有的我国地方研究院发展过程中占重要地位；二、地方政府支持下的高校独立创办，也主要依托项目运营；三、地方政府支持下的高校独立创办，主要依托当地科技园运营；四、地方政府支持下的高校独立创办，主要依托高校自身重点发展项目为基础。

在地方研究院的模式选择中，可以逐步放弃以往简单复制高校运营模式、投资各种短平快的地产项目等运作方式，通过对当地的资源基础、产业基础考察，集中人力、物力，以共同核心利益为目标，以高校与地方共有的项目为桥梁，坚持以培育、孵化和发展可持续发展项目为核心目标，扶持更多的可持续发展项目来促进地方研究院发展。

3)合作中完善科学的考核机制。在地方研究院运营中，高校与地方政府的合作应注重合作效益。尤其是在初期发展过程中资金紧缺情况下，更应当引入有效的考核机制，借鉴国外竞争机制，根据地方实际情况，对各地方研究院与政府的合作效益进行阶段性评估与长期评估，建立动态评估机制，考察地方研究院的运行质量，定期发布考评情况，将考核结果列入地方研究院发展规划中，对低效率的地方研究院予以淘汰，集中优势的人力、物力推动地方研究院高质量发展[8]。

3.3 运行机制

地方研究院目前处于起步阶段，主要依靠学校和政府的支持维持运作，常常由于经费问题、场地问题、人员问题等，造成优秀的管理者不到位或团队成员工作积极性不高。地方研究院的运行机制必须要考虑各方需求，建立一种以高校与地方政府合作的契合点为基础，以市场为导向的多渠道、全方位、动态的新运行机制，为创新载体成果运作提供重要保障。

1)借助高校学科优势，根据当地需求，将研发的项目延伸到地方研究院。地方研究院根据地方需求，聘请高校相关领域的研究人员、研究团队，根据高校研发特色，推动高校与企业建立不同研究中心，围绕当地产业基础与资源环境合作研发，将行业共性与高端技术进行重点推广。建立一种区别于高校自身运作的机制、要根据当地特点形成更为灵活的的机制，更充分发挥高校的人才培养、科学团队研发的优势，以适应地方市场特定需求。

2)与当地重点企业建立联合实验室。借助政府的力量，与当地重点企业合作，建立联合实验室，着重研究企业发展战略、产品定位、技术创新、市场研发等，建立长期的人才、技术合作关系，开展规划设计、人才派驻，项目、专利申报等活动，在联合实验室基础上进一步共建企业研究院、企业商学院等，合作模式一旦成熟可以推广到其他中小型企业中。

3)围绕国家政策热点，成立专项项目组。根据地方产业发展情况，围绕国家长期发展规划中的热点如“美丽乡村”、“智能制造”、“一带一路”等，成立专项项目组对热点专题进行对接，开展政府部门调研、企业走访、企业家沙龙、院士专家会议等方式进行专题合作，成熟项目组可以在各地方研究院流动推广。

4)围绕地方政府需求，建立政府智库。一是为地方政府部门做发展规划，提方案，报建议，直接服务政府；二是对接政府科技产业政策，协助企业申报各类主体、科技平台，与企业联合申请获得政府支持；三是积极参加政府组织的科技活动，参加科技成果转化会、成果洽谈会等。

5)培养产业技术经纪人，提供科技中介服务。地方研究院在培育科技转化团队同时，也应当注重培育从事地方研究院的项目管理、经营管理、产业管理、资金运作、法律咨询等各方面的专业人才，从高校向地方研究院派驻人员不符实际情况，因此要扎根地方，开展相关培训服务，针对地方研究院下属的平台公司开展广泛的产业技术服务培训，培养与引入管理、法律等方面的高水平人才，培育一支能够服务科技创新的服务团队。

3.4 管理机制

1)人员管理机制。地方政府可设立产学研成果转化先进奖，建立教师驻院激励机制，高校可以鼓励教师当地挂职，吸引更多青年教师到地方研究院工作，并对为当地发展作出卓越成就的青年学者予以物质奖励。可借鉴德国高校做法，将具有地方研究院工作经历、在地方产学研结合工作中做出突出贡献作为聘任和职称晋升的重要条件。尽量挑选与地方研究院产业基础、资源基础、发展方向相关领域的学者，鼓励原籍为该地区的学者前往驻点，为地方发展助力。

2)品牌管理机制。地方研究院应充分利用高校良好的学术声誉，培育地方研究院品牌体系，通过投资品牌资产，吸引更多地方资源，获得更多渠道的资金支持，推动研究院持续发展。一要与地方企业共建专家流动站、博后科研站、科技服务站等，获得当地企业、机构的赞誉，积极申报地方各类科技项目，打响地方研究院的品牌；二要主动打造宣传阵地，制作《工作汇报》、《工作月报》，等向地方政府、企业等发布科研进展、科研转化情况等；三要加强媒体宣传，制定地方研究院宣传册，打造地方研究院的官方网站、微信公众号，通过传统主流媒体如地方电视台、地方权威报的报道，结合微信、微博、短视频等方式，扩大地方研究院影响力，吸引更多优质资源。

3)资金管理机制。与地方政府共同设立产业特色发展专项资助。建议借鉴法国专项资金、欧洲2020地平线计划等先进经验，打造相应的产学研合作专项，以达到进一步促进产学研合作发展的目的。围绕地方市场需求，以发展地方产业关键、共性技术为方向，重心向与企业联合研发的项目倾斜，满足企业、当地产业的实际需求。根据地方研究院自身实力和各中心所要研发项目的情况，适当将部分研究经费转由地方研究院下属研究中心独立负责，以更好地促进项目的协调开展。

4)成果分配机制。在运营实践中，由于不同研发阶段，所需经费不同，导致政府资金扶持力度也不相同，所以在后期成果分配阶段，地方研究院也应根据前期投入设计合理的分配机制，如地方政府可以对地方研究院拟支持的产业化项目以股权投入的方式占有部分股份，高校可以在技术成果作价入股之外投入相应资金配套，在成果实现转化后，按照一定的比例与当地政府进行分配，同时对直接研发人员、研发团队不仅给予物质奖励，还应当给予精神层面的奖励，以最大程度推动成果转化的常态性。当然也应设计合理的退出机制，在科技成果转化成功后，地方政府以股权转让等方式及时退出。

综上所述，地方研究院的有效运作，地方政府与高校的关系至关重要，地方研究院不仅需要明确其机构的功能定位，目标明确，在实际运营中，注重在合作机制、运行机制、管理机制的创新，确立以“高校引领、政府重视，企业需要”的合作宗旨，由高校、政府共同探索良好的科技合作环境与机制，以推进科技合作的快速、协调发展，打造地方与高校院所合作的成功模式，将学科优势、科技优势转化为地方产业优势，承担起服务社会的发展使命。