宁波多灾种城市风险指数评估与应用建议

夏秋耘 徐斌 钟惠华

世界银行曾开展多灾种城市风险指数研究，研发了多灾种城市风险指数模型，并在自然灾害频发的亚洲地区选取了菲律宾马尼拉、泰国曼谷和中国宁波三个城市进行试点，形成了多灾种城市风险测定方法研究报告《抵御灾害城市：多灾种城市风险指数》。

多灾种城市风险指数研究的基本情况

世界各地许多城市建立了地震或洪水等单一风险模型，但评估多种灾害的累积影响，尚未进入世界城市管理的主流。与单一、重大的自然灾害相比，频发、多重的自然灾害累积的死亡率、發病率和造成的财产损失可能更大。世界银行研究的多灾种城市风险指数，通过标准度量来计算城市风险，测定城市自然灾害造成多种风险的方法，为政府应对当前城市面临的多重风险，以及气候变化带来的未来风险提供有价值的决策支持。

多灾种城市风险指数主要针对居民、住宅、企业生产资料、社会服务和基础设施服务等进行风险评估，分2010年、2030年两个时间节点以及2年一遇、30年一遇两种自然灾害发生频率分别计算指数，研判防灾减灾工作需重点投入区域和领域、限制发展的灾难脆弱地区以及变更的政策。研究分为微观、中观和宏观三个层面。微观层面，将城市划分为若干0.25平方公里空间尺度的单元格，分析潜在风险的都市要素和绘制风险指数分布图；中观层面，把每个单元格的风险值汇总到区域规模，显示相对风险级别和发现高风险区域；宏观层面，对风险指数进行汇总，以整个城市为范围计算出各都市要素的各类风险总值。

多灾种城市风险指数由都市要素、灾害指数、灾害暴露指数、脆弱性指数和风险指数五个模块构成。都市要素包括人口、资本存量、基础设施以及建筑等，其中人口包括居民总数、家庭、工人、学生和病人等，建筑包括住宅、办公楼和公共服务设施。灾害指数包括地震、海啸、火山爆发、山体滑坡、突然下沉、台风、严重雷暴、龙卷风、季风、极端气温、干旱、野火和风暴潮13种类型，根据影响空间、灾害强度和发生频率等参数计算。脆弱性指数是评估在自然灾害下的脆弱性，由社会、经济、金融、物质损害程度与城市预防、承受、缓解、恢复能力等参数组合。灾害暴露指数是每个都市要素对应自然灾害风险的暴露情况，通过都市要素和灾害指数计算得出。风险指数是对单个都市要素进行最大程度的风险分析，根据都市要素、灾害指数和脆弱性指数综合计算。

宁波多灾种城市风险指数评估情况

世界银行通过数据收集、分析和计算，研究提取了宁波等三座城市2年一遇和30年一遇灾害指数。报告显示，自然灾害指数受气候变化影响随时间推移而增加，如台风指数到2030年将增长2%，三座城市中宁波和曼谷各项指数相对均较低，马尼拉各项风险指数最高。其中，2年一遇灾害中，马尼拉的台风灾害指数是宁波的2倍，马尼拉的人口抵御洪水脆弱性指数是宁波的3倍。30年一遇灾害中，马尼拉的台风灾害指数是宁波的2.4倍，干旱灾害指数是宁波的1.4倍，人口风险指数是宁波的55倍，资本存量风险指数和建筑风险指数均是宁波的12倍，基础设施风险指数是宁波的13倍。

从灾害类型看，在宁波所面临的各种灾害中，台风的自然灾害和灾害暴露指数最大（见表1），洪水和风暴潮的脆弱性指数较高，基础设施和建筑面对风暴潮的脆弱性很高（见表2）。从时间跨度来看，宁波2030年的多灾种城市风险指数与2010年相比明显增大。比如，人口面临的2年一遇灾害风险指数，2030年是2010年的1.7倍；资本存量面临的30年一遇灾害风险指数，2030年是2010年的1.8倍；建筑面临的2年一遇灾害风险指数，2030年是2010年的1.6倍；基础设施面临的30年一遇灾害风险指数，2030年是2010年的2倍（见表3）。

多灾种城市风险指数的应用建议

2019年，宁波经济规模接近1.2万亿元，城镇化率已达73.6%，有600多万人口生活在城市或城镇中，流动人口将近500万，加强城市防灾抗灾管理越来越重要。为做好相关风险防控工作，降低城市发展中风险GDP的含量，建议做好三方面工作。

一是推进与世界银行合作。市应急管理部门加强与世界银行相关机构联系，支持世界银行深入开展多灾种城市风险指数研究，加快构建宁波的灾害数据模型，努力使宁波在防灾减灾工作中走在国际前列。

二是推进风险指数运用。在市“十四五”和国土空间总体规划编制中引入多灾种城市风险指数模型，深化城市自然灾害的影响分析，定位和量化对城市的潜在威胁，为城市发展战略、空间布局、规划举措等提供科学依据。

三是完善灾害防御能力体系建设。加强气象、洪涝等灾害的监测预警，大力提高建筑和基础设施抗灾能力，抓紧推进水利设施建设，加快开展海塘提标、城市低洼地段改造，加强“5·12”全国防灾减灾日宣传，提升灾害综合防治能力。

（作者单位：宁波市委政策研究室）

责任编辑：张逸龙