中央银行法律制度研究的拓展与深化——评《金融稳定视阈下中央银行法律制度研究》

张 樊，王清粤

(1.湖北文理学院 政法学院，湖北 襄阳 441053；2.华中师范大学 法学院，湖北 武汉 430079)

当今的金融环境在金融新业态不断涌现、金融产品和服务不断创新、金融与互联网的衔接逐渐密切的状态下显得愈加复杂。在复杂的金融环境下，如何在不阻断金融创新的基础上维持金融稳定、促进金融行业的健康有序发展是现代金融发展亟待解决的问题。因而，金融稳定成为了各国金融监管法律制度普遍追求的目标，金融稳定的状态关乎一国金融体系和实体经济乃至世界经济的发展。作为维护金融稳定的重要角色——中央银行，与其相关的法律制度的健全与完善是金融体系稳定运行的基础和关键。中央银行在金融稳定中扮演着三重角色：其一，中央银行是中央政府金融监管的代言人，金融监管的核心目标是既保持金融创新、开放、发展的活力，又能有效防范系统性风险，中央银行作为金融监管机构，更加强调宏观金融的稳定与防范。其二，中央银行是金融消费者保护的推动者，基于中央银行在数据收集等方面的优势及其法定地位，中央银行在金融消费者权益保护方面的作用是无可替代的。其三，中央银行是金融风险处置的领导者，中央银行作为最后贷款人，维护金融体系的安全稳定已经成为央行实质上的核心职能与角色功能。当前，社会各界对金融稳定视域下中央银行法律制度的整体构建存在不少空白，无疑是今后一段时期中国金融体系改革与发展的一项重要课题。

常健教授撰写的《金融稳定视阈下中央银行法律制度研究》(法律出版社，2019年8月版)一书的问世恰逢其时，该书从金融稳定的视角出发，明确指出中央银行的核心职能就是维护金融稳定。在此基础上结合丰富的素材与前瞻性的思维，系统地归纳了发达国家(地区)中央银行法律制度的发展成果及未来趋势，在借鉴先进经验的基础上，从整体分析、最后贷款人制度、与其他监管机构的法律关系以及“穿透式”监管等角度，为我国中央银行法律制度的发展和完善构建了完整的理论框架。该书对我国金融稳定视域下中央银行法律制度的实践和理论进行了全面、系统、完整地思考、研究和探讨，这份成果将为我国中央银行法律制度的设计提供可借鉴的理论基础及经验参考，具有十分重要的现实意义和价值功效，很值得各位读者和学术界的借鉴。

近年来有关中央银行法律制度构建的书籍并不少，但是能将金融稳定基本原理、中央银行法律制度的国外经验借鉴以及中国本土化的制度设计紧密地结合起来进行深入透彻分析的书籍并不多。该书紧扣金融稳定的主题，将金融稳定与中央银行法律制度的构建紧密衔接，从金融稳定的定义入手，在梳理各国中央银行及其研究人员、国际金融组织以及国内外相关学者的定义的基础上，提炼出了金融稳定的法律特征：首先，金融稳定是一种目标；其次，金融稳定具有宏观性，以防范系统性风险为特征；再次，金融稳定具有动态性特征；最后，金融稳定的维护分为日常维护和危机救助两个层面。在日常的金融稳定维护中，一则是商业金融机构维护自身稳定；二则是金融监管部门维护金融稳定；三则是中央银行在宏观层面运用货币政策工具维护金融稳定。在危机救助中，中央银行充当整个金融体系的最后贷款人，运用行政或财政手段进行救助。由此可见，中央银行在维护金融稳定过程中起着至关重要的作用：一是预防不稳定，二是当市场不稳定时进行处置。从另一方面来讲，该书对中央银行的核心职能进行了创新的诠释：在现代金融体系中，尤其在金融危机救治过程中，充当最后贷款人并维护金融体系的安全与稳定才是中央银行的核心职能，货币政策功能、金融监管功能、中央银行国有化及中央银行的独立性趋势则是现代中央银行最后贷款人制度变迁过程的发展与延续，是中央银行履行最后贷款人职能维护金融体系的安全与稳定的手段和保障。至此，该书从金融稳定和中央银行的双向角度阐述了相关基础理论，将金融稳定与中央银行的核心职能紧密衔接，为中央银行相关法律制度的完善作了充分铺垫。

该书对发达国家(地区)中央银行法律制度的分析是一大亮点。在各国(地区)金融法律中，最为重要的就是维护金融稳定的核心性法律——中央银行法，通过对美国、英国、欧洲等发达国家(地区)中央银行法律制度的历史检视，了解和准确把握各国中央银行法律制度发展的动态，对我国金融稳定视域下中央银行法律制度的完善具有一定的参照意义。文章通过分析指出：“金融法律制度的修改与完善往往具有‘危机导向’的历史特征。”比如，英国19世纪接连爆发的金融危机使得《英格兰银行法》得以制定和逐步完善；1907年的金融危机促使美国《联邦储备法》的制定与美联储的建立；1929年的金融危机推动了《格拉斯——斯蒂格尔法》的制定与《联邦储备法》的修改。20世纪末到21世纪初，十余年间全球各地金融危机频发，尤其是2007年国际性金融危机的爆发，使各国(地区)纷纷检视自身金融法律制度，掀起了新一轮金融法律制度修改的热潮。我国中央银行法律制度也作出了一定的回应，将金融稳定作为核心目标进行改革，极力防范系统性风险的积累与爆发，更加注重金融消费者权益的保护。

在分析发达国家(地区)中央银行法律制度发展趋势的基础上，该书梳理了我国中央银行法律制度发展的历史脉络：我国中央银行和中央银行法律制度都不是根植于我国传统社会的产物，而是随着外国的坚船利炮一起到来的舶来品。我国中央银行和中央银行法律制度发端于百年前的大清银行与《试办银行章程》《大清银行则例》。虽然自1905年大清银行建立后中国社会历经百年变革和数度政权的更迭，但中央银行在中国百年社会经济发展中始终扮演着重要的角色。以上历史脉络的演变体现出我国中央银行法律制度发展过程中的以下特点：中国历史上中央银行的设立与中央银行法律制度的产生均是政治选择的结果；中央银行设立均以财政功能为主；中央银行从“政府的银行”向“银行的银行”演变。我国现行中央银行法律制度在维护金融稳定的视域下仍然存在许多问题，从观念和立法的角度对我国中央银行法制进行全方位的检讨，主要存在以下问题：一是传统观念的束缚，在我国中央银行制度变迁的各个阶段，政府往往是最直接的推动者，由于政府的偏好和有限理性、意识形态的刚性、官僚政治及集团之间的利益冲突等等，在政府权力为中心主导推动下的制度变迁会造成观念上的阻碍。二是现行体制的缺憾，中央银行货币政策决策体制存在专业化不足、行政倾向性明显、决策科学性存疑等问题，另外，中央银行被动货币发行体制以及中央银行组织与监管体制等方面的问题也层出不穷。三是基本立法的漏洞，中央银行立法滞后性明显、理念偏差较为严重、具体法律制度存在漏洞等等。在检视的基础上，该书从法理念的重构，最后贷款人制度、存款保险制度、金融机构破产制度的完善，强化中央银行的透明度，重构中国人民银行的监管职能等方面，构建了完善我国中央银行法律制度的整体框架。认清历史，理解历史，才能更好地创造历史。对我国中央银行和中央银行法律制度变迁历史的梳理，更能为我们深入理解和完善我国现行中央银行法律制度提供清晰的思路。

由于我国中央银行具有多重角色——“监管人”“金融中心”“最后贷款人”等，基于中央银行不同的角色定位，该书着重对中央银行最后贷款人制度的完善进行了充分的探析，从基础理论、角色误读及制度匡正三个层面循序渐进，探讨基于“最后贷款人”身份的中央银行法律制度的完善。中央银行最后贷款人制度是中央银行维护金融稳定的核心制度，甚至可以认为中央银行各项制度的产生也是最后贷款人制度变迁的结果。目前我国中央银行出现了职能异化，其作为最后贷款人的角色出现了错位，被当成了“万能的救世主”“最先贷款人”和“最后埋单人”“保险阀”和“提款机”等等，关于最后贷款人的相关制度设计也出现了偏差，不利于中央银行最后贷款人制度价值的实现。因此，关于最后贷款人规则的法律设计，应坚持择优选择原则、谨慎适用原则以及成本最小化原则，进一步规范最后贷款人的救助范围，提高最后贷款人制度的透明度要求，运用多种形式促使最后贷款人制度功能的实现。中央银行作为“最后贷款人”的角色至关重要，关于最后贷款人制度的法律设计问题也是金融领域研究的重点和热点话题，该书将最后贷款人制度作为独立的一章内容进行详细的阐述是符合现实需求的，具有重要理论意义和现实意义。

在不同的金融体系和经营模式中，金融监管都是金融稳定和经济增长的重要制度保障。金融监管是金融这个现代经济“神经中枢”的“安全阀门”，加强金融监管是维护国家经济安全的重要保证。金融监管体系的调整往往具有“危机指向”的历史特征。“后危机”时代，我国金融监管面临着巨大的困境：金融混业经营监管框架存在漏洞，金融产品的创新对严格的“分业监管”模式产生了挑战，由于对金融稳定认识的偏差，我国缺乏系统风险防范的领军者。面对以上困难重重的现实，需要构筑以中央银行为核心的金融监管体系，注重中央银行与其他监管机构之间的法律关系的调整与平衡。对此，该书旗帜鲜明的指出：在我国目前尚未完全实现金融市场化的前提下，抓住“主要矛盾”，在“银行主导型”金融体系中防止银行系统受到金融风险的过分威胁，令银保监会重新回归中国人民银行，实现对主要系统性风险的有效监管，保障金融稳定。为加强论证，该书采取了可行性研究及博弈理论研究的方式论证了以上观点在我国现行体制下的可行性，论证方式新颖，证明力度充分。

最后，该书从监管者的角度明晰了中央银行监管制度的目标导向，适当运用“穿透式”监管理论，有效实现金融稳定与安全。“穿透式”监管按照“实质重于形式”的原则，不拘泥于形式上的监管要求，力求发现金融活动背后的市场参与者的真实身份和识别金融业务的本质属性，实施全流程监管，这对于防范系统性风险、维护金融稳定、统一监管标准和消解监管套利具有重要意义。但由于“穿透式”监管自身面临着复杂交易的悖论，其适用也面临着一定的体制障碍，因此“穿透式”监管不能完全代表金融监管制度与监管框架改革的趋势，但其作为一种行之有效的监管技术，对监管技术的改革并未涉及我国金融监管体制改革的目标，也未对现有的金融监管框架的调整产生实质性影响。

纵观全书，笔者认为，该专著具有以下突出特色：

一是结构合理，该专著的结构设计可以通过“由广到深、由点到面、由热到冷”三个词来概括。“由广到深”，该书的内容既有广度也有深度，涉及国内外相关制度的发展趋势与理论评析，深入挖掘了中央银行法律制度的多层次内容；“由点到面”，从金融稳定这个核心出发，全面分析并总结了国内外中央银行法律制度的特点，对我国中央银行法律制度的构建和设计也是全方位进行的，比较系统和完整；“由热到冷”，该书既是探讨的金融领域的热点问题，也可以看出作者非常冷静地思考，作者通过深入的思考提出了很多创新的观点，很值得在现实中完善中央银行法律制度借鉴。

二是立意新颖，中央银行法律制度作为一个悠久的研究话题，可以搜罗出的文献卷帙浩繁，新的研究要在现有文献的基础上让读者耳目一新实属不易。该书在传统中央银行法律制度研究的基础上，结合近年来在金融领域的热点问题——金融稳定，将中央银行与金融稳定密切地联系起来，突破了原有的仅基于中央银行法律制度问题进行探讨的束缚，使中央银行法律制度的构建与其在金融领域的特殊作用和身份结合起来，跨越了经济学、管理学等诸多领域的知识维度进行研究，立意十分新颖。

三是内容丰富，该书基于金融稳定这一重要线索，采用了历史研究、比较研究等多种研究方法，对中央银行法律制度涉及的多个方面的内容一一进行探讨和分析，该书从国内外视角进行对比分析，借鉴国外先进的成功经验，探讨了我国中央银行法律制度的历史沿革，在分析我国现有制度的困境及现实阻碍的基础上进行制度设计，对有关中央银行法律制度的内容进行了系统、全面的梳理和剖析，内容丰富、深入浅出、行文朴素、易于理解。

中央银行法律制度是一个历久弥新的重大理论和实践研究课题，随着金融环境的逐渐复杂化，金融网络的密度不断增大、金融机构之间的连接不断增强、互联网渗入金融领域的程度不断加深，特别是市场在资源配置过程中的决定性作用逐渐增强，维护金融稳定的重要性日益凸显，作为维护金融稳定的重要角色——中央银行的法律制度的完善也十分重要，在金融稳定的视角下对我国中央银行法律制度进行全方位的探究和诠释是日后我国法学领域和金融领域研究的重点和热点问题。常健教授撰写的《金融稳定视阈下中央银行法律制度研究》一书是针对该问题进行深入研究的典型成果，对于我国中央银行法律制度的完善起着不可忽视的作用。