水生态空间概念及其划界确权研究

王思如，刘米雪，王 琰，孙金华，刘九夫，郭 宁，万 骏

（1.南京水利科学研究院 水文水资源与水利工程科学国家重点实验室，210029，南京；2.清华大学水利水电工程系 水沙科学与水利水电工程国家重点实验室，100029，北京；3.上海海事大学，201306，上海；4.江苏省水利厅，210029，南京）

一、概念解析

依据世界气象组织和联合国教科文组织对水资源的定义，受到极端有机污染而难以被利用的黑臭水体不属于水资源范畴，那么根据水生态空间是水资源形成、迁移、转化发生的场所和载体基质等已有定义，黑臭水体等难以被利用的水所在的场所则不能确定为水生态空间，这显然不利于黑臭水体治理和水资源保护。 相比水资源，水体是一个“中性”词汇，指在自然状态下，不断运动、能够持续交换，并且在一定的经济技术条件下具有开发利用潜力、需要被保护的所有形式的水。 因此，本文认为水生态空间中的水界定为“水体”更为合适，而非“水资源”。 对于水流，本文认为是指水体和承载水体的生态空间组成的统一整体，即水生态空间是水流的重要组成部分。

综上，以保护水流健康、推动高质量发展为初衷，界定水生态空间内涵为：能够为水体的形成、迁移、演化及各类生物的水文—生态过程提供场所和基质，并为人类直接提供水生态产品和服务，维护水体健康发展的必要空间范围，由水域和岸线空间共同耦合而成的完整空间系统，具有自然、生态和社会服务三种属性。 其中，水域空间是指为承纳和宣泄水体，具有稳定河势、提供栖息地等功能的空间，包括河床和一定洪水频率下水体漫溢的部分土地；岸线空间为具有一定空间特征的水陆过渡带，不同于地理意义上的线，其范围同时受到水域与陆域边界的影响，具有行洪、调节水体、维护水体健康等功能。

二、划界确权历程与问题

1.发展历程

面对日益突出的水生态空间开发、利用和保护矛盾，我国逐步探索开展了水生态空间相关的划界确权工作。 《中华人民共和国土地改革法》《确定土地所有权和使用权的若干规定》仅从宏观角度明确河湖或土地权属，而未有明确的范围划分且多基于历史现状而非侧重以水体保护为目的进行确权。2014 年，水利部印发《关于开展河湖管理范围和水利工程管理与保护范围划定工作的通知》，自此全国逐步开展河湖管理范围划界确权工作。 2016 年，水利部联合原国土资源部印发《水流产权确权试点方案》，要求对水域、岸线等生态空间进行划界确权；同年，国家七部委联合印发 《自然资源统一确权登记办法（试行）》，要求推动建立归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。 由此，我国正式步入以河湖管理范围划界确权为基础、以水生态空间保护为目的的规范化、法治化划界确权阶段。

2.问题诊断

结合水流确权试点建设情况，诊断水生态空间划界确权主要存在以下问题：①概念理解不统一。 部分地区难以理清水生态空间与水域、岸线空间及河湖管理范围之间的关系，将水生态空间范围直接等同于河湖管理范围或水域空间范围。 ②功能定位不明确。 考虑到实际确权工作量和难度，试点多采取尊重历史现状、避开基本农田等划界确权方式，导致水生态空间范围过窄，难以保证水流健康等问题。 ③划界方法不适应。 不同试点划界时参照的依据不同，导致划界结果差异较大；部分参照文件年限久远，与当前管理形势不相适应。 ④部分土地权属界定存在争议。 因历史遗留问题，部分水生态空间范围内存在集体所有的耕地（包括基本农田）、林地等， 按现状确权无法保证水流健康，改变其所有权属又无标准或法律依据，使得确权推进困难。

三、划界确权方法探讨

1.划界方法

清晰划定水生态空间范围是进行确权登记的基础。 划界既要满足自然资源确权登记需求， 也要满足河道管理需要。 因此，兼顾科学合理性、可操作性及实际需要， 结合已有河湖划界成果，划清水域空间边界线（水域与岸线空间的界线）和岸线空间边界线（水生态空间与其他自然资源的界线）。

以河流为例， 基于河流水生态空间是否被人工干预及干预方式不同，将其划分为天然河流、堤防河流和渠化河流，分类探讨划界方法。

（1）天然河流

考虑河道所处位置、 地形地貌、功能要求等实际情况，参照滩槽分界线、滩地外缘线、平槽水位线、主槽外边缘线、河口线、二级台地高坎线、常水位、多年平均水位、排洪河槽宽度、河道治导线等划定水域空间边界线。参照河道历史最高洪水位、设计洪水位、房屋拆迁征地补偿能力、工程规划等划定岸线空间边界线，或参考堤防管理范围，按照河道等级，以水域边界为基准向外延伸一定宽度确定（如1 级、2～3 级、4～5 级和其他河道，对应延伸宽度依次可划为30～60 m、20～40 m、10～30 m、2～10 m）。

（2）堤防河流

参照滩槽分界线、 多年平均水位、 内堤脚线等划定水域空间边界线。 堤防河流岸线空间包括堤防内的部分滩地、堤身和堤防外的部分护堤地，具体参考堤防管理范围，按照河道等级，以堤防外堤脚线为基线向外延伸确定岸线空间外边界线（如1 级、2～3 级、4～5 级和其他河道， 对应延伸宽度依次可划为20～60 m、10～40 m、5～30 m、2～10 m）。 对于无勘测定界资料的堤防河道，经现场指界和测量后划定范围。

（3）渠化河流

参照渠道或护岸设计水位确定水域空间边界线。 人工开挖、改造的渠道岸线空间范围可参照渠道规模、类别等，以渠道边界为基线向外延伸一定宽度确定；建有护岸工程的河流则参照河道等级、洪水位信息、拆迁补偿费用等确定。

2.确权方法

在生态文明总体框架下，遵循水生态空间系统性、整体性原则，界定水生态空间确权为：参照现有法律法规及文件中有关土地权属的规定，按照资源公有、物权法定、统筹兼顾的原则，界定不同类型水生态空间范围内土地（荒地、耕地、建筑用地、水利工程用地等）的权属关系，推动建立归属清晰、权责明确的水生态空间产权。 其中，不同类型水生态空间主要指江河湖库渠等，建议只有达到一定流域面积（如100 km2）和位于城镇村集中区一定集水面积（如2 km2）的水生态空间才纳入确权范畴。

所有权是物权中最重要、最完全的一种权利，具有绝对性、排他性等特征。 物权法第四十条规定：“所有权人有权在自己的不动产或者动产上设立用益物权和担保物权。 用益物权人、担保物权人行使权利，不得损害所有权人的权益”。 第一百一十九条规定：“国家实行自然资源有偿使用制度， 但法律另有规定的除外”。 因此，在所有制基础上建立相应的土地用益物权， 实行土地有偿使用制，以实现水流保护和经济发展共举。 综上，本文参照传统民法和现有法律法规，界定水生态空间的所有权和用益物权。

（1）所有权

宪法（1954 年）第六条规定矿藏、水流等资源都属于国家所有。 自此水流所有权被清晰界定为国有且不曾改变， 水流包含水体和水生态空间，因此水生态空间所有权应界定为国家所有， 包括其中的水域和岸线空间。 岸线空间较水域空间复杂，包括空间内的荒地、耕地等各种土地的所有权， 土改时分配给集体所有的土地， 现可能划入水生态空间范围内，为保障水流健康，需进一步调整明确这部分土地的所有权。

物权法第四十二条规定：“为了公共利益的需要， 依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”。因此，经与产权主体协商， 可逐步采取国家征收或置换方式将水生态空间范围内的集体土地转化为国家所有。总体上，经过5～10 年过渡期，保证岸线空间属于国家所有。 具体规定如下：

①土地利用现状为荒地、 草地、林地、水利工程用地等，经与产权主体协商，采取国家收购征用方式获得所有权。

②土地利用现状为耕地，对于一般农田，经补偿后予以征用；对于基本农田则建议借助第三次全国土地调查契机，与水生态空间范围外的一般农田或经土地平整后新增耕地进行置换（保证区域基本农田总面积不减少），随后征用；对于土地平整后的新增耕地直接退耕还河（湖），归为国家所有。

③土地利用现状为建筑用地，且附着建筑办理过不动产登记的，可结合污水处理程度、城市未来发展及居民搬迁意愿等逐步征用，如排污量大且处理程度低的老旧房屋可结合老旧小区或棚户区改造等尽快拆迁征用，而污水处理程度高、对水体影响微弱的，短期内可承认其存在的合理性，但需明晰其权属，未来逐步征用；对于附着建筑，未办理过不动产登记、2017 年1 月1 日前建设的建筑，参考上述措施逐步退出，过渡期内，采取“谁污染、谁治理”模式，由居民承担污水处理费用，2017 年后的新增建筑属违建，应予以拆除。

④对于因河流改道、洪水冲刷等自然原因造成原所有者土地坍塌毁失的，土地所有权随之灭失，此部分土地所有权归国家所有。 河水冲积逐渐形成的滩涂地应为新增土地，所有权属于国家。

（2）用益物权

水域空间用益物权， 如从事渔业、航运、水力发电等开发利用须向有许可权限的合法机关申请，审批颁发许可证书后方可行使权利，如依据渔业法和 《渔业捕捞许可管理规定》办理捕捞许可证后获得捕捞权。

岸线空间内国有土地的用益物权，可采取以下三种方式确定：一是政府登记并核发使用权证，即对国有土地的现实使用关系加以确认；二是政府无偿划拨用益物权，根据使用人的申请批准后划拨；三是签订合同有偿出让用益物权。 具体规定如下：

①土地利用现状为林地、 草地、景观用地等，若其生产活动于水生态空间健康无威胁，可维持现状利用方式，政府登记核发使用权证给原使用权主体； 若于水生态空间健康有威胁，则需转换利用方式，重新登记核发使用权证。

②土地利用现状为荒地等，可维持土地利用现状， 不颁发使用权证；政府亦可以签订合同的方式出让给旅游等部门开荒种植花草、 非经济林， 建设沿河景观带等以发展旅游业， 当有两个以上意向用地者时，应采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。 此外，对于部分城市基础设施、国家重点扶持的水利基础设施用地等，经县级以上人民政府批准，可无偿划拨供集体组织开展建设活动。

③对于已有国有土地使有权证的涵闸站等水利工程用地， 四邻界址指认清晰后直接登记并核发土地使用权证； 对历史上未办理过使用权证的水利工程占压地， 按照不动产登记要求积极申领使用权证或不动产权证。

④对于河水冲积形成的新增土地，土地用益物权可优先确定给土地坍塌前的原使用集体，若新增土地已由他人开发，土地用益物权确定给开发人。

土地用益物权具有显著的限制性，受法律的一般限制，也受所有权人对其权利内容、范围的限制。 因此，水生态空间内的土地用益物权主体在利用土地时，必须满足国家有关河湖管理、 水生态空间管理的相关规定，对于不遵守规定的主体，国家有权撤销其用益物权，从而强化水生态空间保护成效。

四、结论与建议

本文在梳理已有水生态空间定义的基础上，结合水资源、水体、水流概念及水流健康理念等，进一步界定水生态空间概念。 结合我国河湖划界确权进程和水流确权试点建设情况，总结出水生态空间划界确权存在四大问题。 基于此，以河流水生态空间为例，划清天然、堤防和渠化河流的水域岸线空间边界线，并界定水生态空间所有权和用益物权。

从水资源管理角度出发， 除水域、岸线空间外，一定范围的陆域空间对水流健康也很重要。 建议根据实际需要，因地制宜对相关陆域空间进行划界确权，纳入河长制湖长制管理与河道管护范围。 与水生态空间确权不同，陆域空间应尽可能尊重历史现状，承认并接受多种所有权共存的事实，尽量避免征地，强化陆域空间管控对水体的保护作用。 ■