农村金融扶贫的实践模式、运行机理及其现实问题——以西部N市为例

■何浩天

（华北电力大学人文与社会科学学院）

1 农村金融扶贫的政策背景

党的十八大以来习近平总书记连续7年深入贫困地区一线考察调研，体现了党中央要实现全面脱贫的决心。长期以来，N市作为集中连片贫困地区和整体深度贫困地区，倍受党中央和总行的重视。因此，在党中央的大力支持下，N市开展了一系列扶贫工程。其中，为金融扶贫工作的顺利开展，N市制定了一系列金融扶贫政策，使金融扶贫成为全面脱贫的稳定剂。

2015年，中央明确了N市的经济发展比其他地方更加依赖金融，所以中央进一步拓展N市的金融规模，并给予更多财政补贴，增加农村贫困人口的贷款资金。2016年国务院进一步提出“优化完善银行业的金融机构利差补贴和特殊费用补贴政策”。由此，N市金融扶贫政策可以分为大致两个方面，一是中央层面，主要以中央金融优惠政策为主，制定和实施一系列金融政策和优惠政策；二是N市方面，主要是N市在中央的指导下制定的一系列金融扶贫政策。N市针对自身情况进一步优化金融扶贫政策，开发了一系列金融扶贫模式。但是，在具体实施中仍存在一些问题，如融资主体水平偏低、市场对贷款利率的调节作用偏弱等。

2 农村金融扶贫的实践模式与运行机理

为完成全面脱贫目标，N市在中央的支持下探索出了本地区的金融扶贫模式，金融扶贫对农村贫困发挥了重要作用[1]。

2.1 小额信贷扶贫模式

小额信贷扶贫模式是农村金融扶贫模式的一项重要内容，主要针对生活十分贫困的贫困人口给予低息或贴息贷款支持。基于此，N市不断优化金融扶贫的工作方式，从具体的操作过程来看，N市根据农村的现状，对农村小额贷款机构进行扶持，小额信贷资金除来自银行外，还鼓励合理利用政府的财政扶贫资金，扩大信贷扶贫机构的资金储备。这样不仅解决了贫困农民的资金需求，还积极促进了农村产业的发展。2018年11月N市为缓解农户融资难问题，正式成立了小额信贷行业协会。据了解，到目前为止，N市成立小额贷款公司52家，总资产达22.8亿元，处于金融服务“最后一公里”的前沿阵地。从贷款方式来看，小额信贷占比居首位，成为N市贫困地区金融扶贫工作中的主要模式。

2.2 政策性金融扶贫模式

政策性金融扶贫模式是银行金融扶贫体系的重要内容，早在2000年银行便开展了此项模式，因为，“政策性金融扶贫模式有利于提高贫困农民可支配收入以及外出务工收入水平”[2]。党的十八大召开以来，国家银行继续加大政策性金融扶贫力度，因此，在国家大政策支持的背景下，N市银行与金融机构始终坚持面向“三农”服务定位，围绕总行金融扶贫工作要求，立足N市特殊情况，不断创新金融扶贫路子和脱贫模式。N市是典型的整体深度贫困地区，气候恶劣、产业发展弱小、基础设施建设滞后、自然灾害多发等扶贫难度大。N市金融机构在这些方面下大力气，不断投入各种贷款克服扶贫所面临的现实难题。因为N市发展是核心，交通则是关键，打通集中连片特困区的交通是实现脱贫的关键。

2.3 普惠式金融发展模式

2013年11月，十八届三中全会在北京召开，会议正式提出了“发展普惠金融”的理念，明确指出对社会各阶层和群体提供可负担的金融服务需求。其中，小微企业和贫困群体是普惠金融在今后的重点服务对象。党中央、国务院高度重视发展普惠金融，要求各地政府大力推动普惠金融的发展，不断解决普惠金融发展过程中所面临的问题并不断提高它的覆盖率和满意度[3]。因此，在中央的整体指导和要求下，N市提供个人、小微企业以及农户差异化的信贷服务。随着不断加大特殊优惠政策的惠及力度，N市人均消费贷款余额持续上涨，从2019年中旬达398.04亿元，较年初增长21.1%。N市人口在银行进行贷款的人口比例为61.41%，其中农村占55.85%。另外，小微企业贷款占比稳步增长，普惠口径小微企业贷款余额354.72亿元，较年初增长40.20%。农户生产经营贷款需求保障也同时到位，年末涉农贷款余额为1405.15亿元。其中，农户贷款余额为288.27亿元，较年初增长11.72%，农户贷款增长有力，普惠金融服务效果显现。

2.4 “电商+合作社+贫困户”模式

“电商+合作社+贫困户”模式是指合作社与贫困户依托电子商务新型模式，合作社整合贫困户生产耕种的特色农产品，在通过电商平台对外销售，而电商平台则围绕特色农产品资源，搭建网络销售平台，着力为农村贫困农民扩宽销售渠道增加收入。2017年，N市因地制宜，全县着重推进电子商务工作，依托电子商务平台，促进了农村贫困地区产品的销售与增收，开启了一条电商扶贫、助农增收的实践创新之路。如某村专业合作社，是专注于藏香生产与制作的村集体合作社，2018年12月入驻电商，并经服务中心工作人员的指导与培训后，通过网络、微信、朋友圈销售藏香，到2019年3月，累计增加销售15万元，带动贫困农民群众实现增收22500元。因此，某县被评为国家级电子商务进农村的综合示范县。N市政府鼓励并支持其他地区积极学习电商模式，积极探索“电商+合作社+贫困户”新模式，依靠电商平台提高贫困户收入。

3 农村金融扶贫的现实问题

“金融是现代经济的核心，金融扶贫是打赢脱贫攻坚战的重大举措和关键支撑”[4]。N市金融机构虽然在一定程度上参与了扶贫，但主要是在政府主导下的、通过优惠的贷款政策来实现的资金需求，因此也同样产生了一定的现实问题。

3.1 金融扶贫政策存在偏差

仔细考察N市金融扶贫政策制定与实施的整个过程，其金融扶贫主体各自为政，还尚未形成合力。当前，N市在中央政策的支持下，已经形成了较多的金融机构参与金融扶贫，并有着形式多样的金融扶贫项目和业务。但是，在开展各类业务的同时，我们可以发现各类金融机构主体之间的合作还有待加强，在扶贫参与力度上还存在差异。据了解，商业银行与保险公司等相关金融机构参与扶贫的主要目的是建立在自身利益的前提下，也就是说从综合性考量自身经营发展与扶贫之间的利益关系欠缺思考。另外，商业性的金融机构主体他本身就含有逐利性特点，而扶贫事业却具有政策性特点，两者之间就存在天然的矛盾，这也就造成金融扶贫机构在政策制定与执行上存在偏差，基层金融网点无法发挥他自身的全部优势，无法完全满足农村贫困户的借贷资金需求。因此，各金融机构主体各自为政缺乏合力，致使金融扶贫政策的落实存在偏差是当前政府金融扶贫政策执行中最需解决的问题。

3.2 金融扶贫机构单一

同其他地区相比，N市金融扶贫市场还存在一定差距。主要就是N市金融机构对金融产品的多元开发还存在一定的不足。也正式金融机构的单一，对产品的开发就缺乏创新性，无法满足人们对金融服务和金融产品的不同需求。另外，产业扶贫是金融扶贫模式的重要组成部分，而要对产业扶贫进行精准识别还存在识别难度大、放贷风险高等问题。另外，N市银行金融机构承接全市大部分扶贫工作，工作繁琐且复杂，加上银行同产业扶贫主体之间的信息评价体系还无法全面建立，导致信息不对称增加了产业扶贫的识别难度。所以，从以上情况来看，金融扶贫机构单一且发展不平衡严重制约了N市金融扶贫模式的创新和发展。因此，金融机构的单一，这种一家独大的局面限制了金融扶贫模式及金融产品的创新，不利于金融服务效率的提升。

3.3 金融扶贫资金管理体系有待完善

在中央和N市政府扶贫投入存在总量约束的条件下，增加N市扶贫资金供给的另一条思路就是提高现有扶贫资金的使用效率。然而，实际情况则表明，金融扶贫资金管理体系问题是N市贫困地区反贫困战略中面临的又一个难题。扶贫资金是中央帮助N市贫困地区经济发展的主要资金形式，在过去几十年的扶贫开发建设中，资金对于促进N市地区经济发展、社会进步，解决农村贫困地区的发展和缓解贫困人口的绝对贫困状况方面产生了重要的作用，N市通过金融扶贫贷款使得贫困地区的贫困率大幅度下降。但是在金融扶贫资金投放和管理上也存在着一系列体制问题和管理问题，如资金效益不高，互相掣肘导致扶贫资金使用责权分离，国家、地方和金融机构扶贫项目资金平均主义形式导致资金使用分散，以及绝大多数的扶贫资金投入重工轻农、重大轻小等问题，这些问题直接导致金融扶贫资金的使用效率。