试论三权分置背景下土地流转合作社的服务模式及其问题优化

■孔春兰

（庆云县农业农村局）

引 言

随着《关于完善农村土地所有权、承包权、经营权分置办法的意见》于2016年10月印发，“三权”运行机制得以规范高效建立，土地流转这一完善“三权”关系、发挥“三权”各自功能和整体效用、完善“三权分置”办法的途径也开始引起各界重视。农村土地“三权”即农村土地所有权、承包权和经营权。“三权”分置就是坚持集体所有权，稳定农民承包权，放活经营权。那么土地流转经营主体的出现，也就顺应了农民既想保留承包权、又想流转经营权的意愿。农民经过经营权出租、入股、托管等，获得稳定的财产性收益，解决了外出务工与土地经营的矛盾。所以说土地流转经营主体在“三权”分置背景下，对促进农业增效农民增收起到了至关重要的作用，必须引起重视。

1 土地流转合作社的服务模式

1.1 土地入股模式

土地入股模式，指的是农户以“农村土地承包经营权”入股合作社，由此农民的土地承包经营权可变为合作社的股权，入社土地由合作社统一耕种，统一管理，统一核算，社员可享受年底分红及劳动收益。入股农民根据自愿可在合作社参加生产，按劳取酬，合作社采取保底收益+按股分红，这样入社农民至少得到三项收入，工资性收入、土地流转租金和股金分红。合作社负责提供劳动力、生产器具、科学技术，盈余可按照百分比分配，具体比例按照《农民专业合作社法》及合作社章程的相关规定，土地入股模式中合作社一般会获取介入后增加的粮食产量。土地入股模式能够为大规模机械化生产奠定基础，风险降低、销售渠道扩大、产量与质量提高也可同时实现。土地由土地流转合作社集中起来，并进行大规模种植和生产，更多的农村劳动力可由此解放。但值得注意的是，土地入股模式多数情况下成员没有决策权，以合作社为主导，很多时候成员会丧失土地使用权，而由于土地流转合作社全权负责农业生产收益，成员大多缺乏参与生产的积极性，不关心粮食产量，很多时候成员会因土地流转合作社亏损而亏损[1]。

1.2 土地托管模式

土地托管模式下农民无需参与任何工作，由合作社代耕代种，统防统治。“拖管土地收益不低于临地收益”属于该模式的最低原则。土地流转合作社与社员通过共同开展单位面积生产成本核算，确定土地生产成本。并以此为依据签订合同，社员可按照总成本向合作社缴纳托管费，具体缴纳比例可基于实际情况确定，一般为1/2，年终，无论合作社盈亏与否，社员在年底都能获得合同中约定的收益。基于土地流转合作社农企合作的性质和大规模机械生产的优势，以及低价购得的化肥、种子等农资，大大降低了生产成本，提高了土地利用效率和收益，从而农民的收益会大幅提升，降低各种农用物资和机械作业的成本属于土地托管模式的优势所在。土地托管合作社解决了谁来种地的难题，创新了农业经营方式；实现了土地规模经营，有利于促进现代农业的发展；解除了外出务工农民的后顾之忧，增加了农民收入；降低了生产成本，提高了经营效益。对比土地入股模式和土地托管模式可以发现，后者更适合现阶段农民需要，在收益、农民参与方面的表现较为优秀[2]。

2 土地流转合作社发展面临的问题

2.1 土地流转短期行为严重

基于实际调研可以发现，在农民对土地流转认识不深入、务工经商不稳定等因素影响下，短期流转属于现阶段我国土地流转的主流。从土地流转合作社角度进行分析可以发现，受时限较短的流转期影响，土地流转短期行为很容易出现，如合作社不愿意在土地上投入过多成本，这种情况下土地的最大效益将无法挖掘。以为期一年的土地流转合同期限为例，这种情况下土地流转合作服务的常规性、制度化将受到影响，可持续发展也无法实现，由此催生的相关问题必须引起重视。

2.2 过高的股权集中现象

产权属成员联合所有属于土地流转合作社的重要特征，社员对合作社产权拥有平等性，全体成员手中因此掌握着合作社的盈余分配方式和程序、公共积累提取及使用、资金的筹集及使用等重大事项最终决策权，成员的民主控制可由此实现。但结合实际调研可以发现，受不规范的登记管理、不健全的股金制度、核心成员间的不信任影响，土地流转合作社普通成员投资意愿不强的情况较为常见，在非常高的股权集中度影响下，土地流转合作社不可避免的会出现决策机制不健全、产权不平等问题，核心成员也会完全控制利益分配等重要决策。受最大个人控股限制制度缺乏影响，土地流转合作社的最大股权往往由理事长或理事所掌握，由此催生的一言堂问题必须引起重视[3]。

2.3 “内部人控制”问题突出

在土地流转合作社监管机制方面，受突出的“内部人控制”问题影响，合作社的土地流转服务供给往往会受到一定限制。成员民主控制属于土地流转合作社建设和运转的基本原则，该原则下，成员大会需负责重大事项的讨论通过，合作社管理基于成员“举手投票”的方式开展。但受到融资困难、理事长或牵头人作用过于突出等因素影响，作用大、出资多的核心成员或发起人往往会顺理成章的成为合作社的监事会和理事会成员，普通成员因出资较少则不能进入管理层。这种情况下，理事会成员会负责日常经营管理决策，民主管理、民主决策很容易流于形式，形同虚设的监事会也无法充分发挥自身监督作用。此外，“内部人控制”问题还会影响利益分配，独占盈余、国家财政补助、公积金情况的出现几率将大幅提升。

3 土地流转合作社发展问题优化

3.1 健全服务质量监控机制

为解决上文提及的相关问题，服务质量监控机制的建立健全必须引起重视。只有在正确的理念引导下，农民才能够更深入认识土地流转服务的优越性，土地流转合作社也才能够明确自身的历史使命，更好考虑社员利益，打消社员顾虑。在土地流转合作社的质量得到保障后，土地流转服务对农民的吸引力即可大幅提升，社员的生产积极性也能够随之增长，社员与合作社的双赢自然能够由此实现。因此，本文建议土地流转合作社建立健全服务质量监控机制，实现内外双重质量监控，基于土地流转合作社联社和监事会职能发挥，即可制定行业规范与质量标准。

3.2 优化内部运行管理机制

为保证土地流转合作社更好适应三权分置背景，更好提供土地流转服务，其内部运行管理机制的优化必须得到重视，并以此优选优秀人才。为实现对社员行为的约束，土地流转合作社需要拥有良好的内部组织体制，体制的有序运行也能够通过优秀人才进行维护和优化。通过发挥优秀人才的引导作用，社员间的难题可基于合作社提供的社会化服务解决，土地流转合作社可由此实现健康发展。

3.3 建立新型职业农民的文化培养机制

为解决上文提及的“内部人控制”等问题，本文建议从根本领域入手，通过建立新型职业农民的文化培养机制，提高农民的科学技术素养和思想道德素养，为民主化、科学化的土地流转合作社运营提供支持。

3.4 建立和优化政府扶持机制

为保证土地流转合作社能够提供更高水平的土地流转服务，土地流转合作社的政府扶持机制建立和优化同样需要引起重视，通过制订专门的政策，加大对土地流转合作社的扶持力度，土地流转合作社的发展即可获得充足动力，这一过程中还需要加大资金扶持力度。近年来我国出台了一系列土地流转相关的政策，因此各地土地流转合作社必须关注政策的变动情况，并设法应对可能出现的矫枉过正问题，保证土地流转合作社的健康发展不会受到干预。在具体实践中，土地流转合作社应结合政策变动，积极努力开展合作经营机制、土地流转服务的创新探索。

结 论

综上所述，土地流转合作社的服务模式可较好适应三权分置背景。在此基础上，本文涉及的健全服务质量监控机制、建立新型职业农民的文化培养机制等内容，则提供了可行性较高的土地流转合作社发展路径。为更好推进土地流转合作社发展，相关法律法规的制定、农村社会保障制度的建设同样需要引起重视。