关于完善城乡居民养老保险基金管理的对策分析

■殷蓉蓉

（东台市农村社会养老保险事业管理处）

1 引 言

2014年2月，国务院决定合并新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险，并在其基础上建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度，这是党中央为了促和谐、惠民生做出的重要战略部署，其目的是为了调节社会收入分配，缩小城乡差距，保障人民基本生活，促进社会和谐发展。随着城乡居民养老保险参保人数、基金规模的不断增加，城乡居民养老保险基金在管理过程中也暴露出一些问题，面临着严峻的考验。

2 城乡居民养老保险基金管理方面存在的问题

2.1 基金统筹层次低

现今， 城乡居民养老保险的基金管理主要采取的是县级管理模式。2019年4月1日起，根据国务院关于社会保险费和非税收入征管职责划转的有关要求，参保人员交纳的保费不再由人社部门征收，改由税务部门征收后交由县级财政部门统一管理， 并通过保值增值手段予以统筹。由于基金统筹层次较低，基金规模较小，无法形成稳健且规模化的投资，大大地影响了养老金管理和运作的效率。由于财政资金吃紧，有些地区存在拖延拨付财政配套补助资金的现象。

2.2 基金筹资能力不足

城乡居民养老保险的基金主要包括个人参保缴费、集体补助收入和财政补贴收入三个方面。养老金实行社会统筹和个人账户相结合的模式，当参保人员年满60周岁时，不需再缴费可以直接领取养老金。社会统筹部分就是基础养老金，由国家财政兜底。个人账户部分就是个人账户养老金，强调个人的缴费义务，同时财政也进行参保缴费补贴。以东台市为例，根据东台市城乡居民养老保险待遇测算办法，若一位参保人员按照每年1200元的标准缴费，财政补贴为120元/年，缴费年限15年，那么该参保人员年满60周岁时，可领取个人账户养老金142.45元，加上基础养老金（以2020年基础养老金为160元/月为例），合计共领取养老金302.45元。由此可见，城乡居民养老保险待遇与其他群体养老金待遇水平相差悬殊，其待遇保障水平不能满足基本生活需求。

由于存在参保缴费财政补贴低、待遇领取水平不高等问题，导致参保人员缴费积极性不高，即使参保也倾向于选择较低的参保缴费档次、较短的参保缴费年限。

2.3 基金投资渠道窄，收益低

随着城乡居民养老保险基金积累总量的急剧增加，如何利用现有基金滚存结余的运营来达到保值增值是一个非常重要的问题。目前，我国城乡居民养老保险的基金以保安全为主，最主要的两种投资方式就是银行定期存款和购买国债。随着国家宏观经济的变化，银行定期存款年利率逐年下滑，国债利率与其相差无几，如此低的收益率无法达到基金保值增值的目的，导致城乡居民养老保险的基金存在贬值的风险，从长远来看将影响到基金的支付能力。

2.4 管理机构不够完善

目前，城乡居民养老保险经办机构普遍存在以下问题：第一，由于信息系统滞后，缺少大数据平台，对于有些参保人员已经死亡或已在外地参保并已领取养老金的情况无法及时比对。各地虚报冒领、重复领取等侵占养老金的现象较为严重，直接危害了基金安全。第二，有些地区还存在社银人工报盘、手工经办业务以及收支现金的业务。第三，经办机构工作人员内控意识薄弱，在业务办理过程中缺乏一定的风险防控意识。

2.5 缺乏健全高效的监管机制

我国城乡居民养老保险基金在监督和管理过程中存在以下几个方面的问题：第一，基金监管立法层次低，仅仅是以行政法规、政府规章等形式出现，未能形成统一的基金监管法律法规体系。第二，专业人员匮乏，监管手段单一。日常工作中主要是通过提交各类业务、财务报表和不定期抽查来实现监管，监察力度不够，达不到预期的效果。第三，基金监管体系不完善，过分依赖以政府为主体的行政监督，社会监督未能发挥其积极的作用。

3 提升城乡居民养老保险基金管理的对策分析

3.1 提高基金的统筹管理层次

城乡居民养老保险基金的统筹，有利于形成大的基金池实行规模化投资，更有利于各地区基金间的互济和联动。为了更好的保障城乡居民养老保险参保人员的权益，各地区应积极贯彻落实基金中央调剂制度，提升省级统筹运行水平，强化基金统筹共济能力，在确保参保人员养老金按时足额发放的同时，加快实现基金省级统收统支。在逐步缩小不同地区基金给付水平差异的同时，分时点、分批次、有计划地稳步推进，最终实现将养老金纳入全国统筹管理，从而有效保证基金筹集、使用、运营、管理、监督的安全和效率，为基金多元化投资、实现基金保值增值提供有力保障。

3.2 完善激励机制，提高基金筹资能力

通过政策引导，完善激励机制，是提高基金筹资能力的重要手段。第一，加大宣传力度，增强参保居民的积极性。通过电视、报纸、广播、微信以及面对面等多种宣传手段，确保不留宣传死角，不留政策盲区，多措并举，全方位、立体化强化城乡居保政策宣传。通过突出宣传城乡居民养老保险多缴多得、长缴多得、按时缴补贴多等特色内容，鼓励引导有能力的参保居民自主提升缴费档次，提高参保居民的保障水平。第二，基础养老金增长形成长效机制，与当地城乡居民收入增长、社会平均水平和物价变动相适应，增加养老保障力度，让更多的符合参保条件的城乡居民主动积极的参与进来。

3.3 拓宽基金投资渠道

在保证城乡居民养老保险基金安全的前提下，改变现有基金管理模式，拓宽基金投资渠道，实现多元化投资，提高基金的投资收益，是实现基金保值增值的必要手段。建立政府主导下的市场化投资运营模式是必然选择。2018年8月，人力资源社会保障部、财政部印发了《关于加快推进城乡居民基本养老保险基金委托投资工作的通知》（人社部发[2018]47号），根据各地结余、支付能力、基础条件等情况，各省按年分批次全面实施委托投资工作。全国社会保障基金理事会作为政府主导的集中基金管理机构对城乡居民养老保险基金投资运作，并承诺保底收益，确保基金保值增值。截至2019年底，已有22个省（区、市）签署基本养老保险委托投资合同，委托投资总额达到10930亿元。

3.4 提升经办管理水平，推进基金信息化管理

城乡居民养老保险经办机构作为经办、管理和服务的主体，其管理水平直接影响到城乡居民养老保险事业的发展。第一，由政府部门牵头，在社保、公安、民政、残联、财政等多部门之间构建统一的信息化平台，保障信息实时共享，推进基金的信息化管理。对于虚报冒领、重复领取等侵占养老金的行为坚决打击，从而确保基金的安全完整。第二，提高城乡居民养老保险经办机构的管理水平，科学开展基金管理工作，制定风险防控措施，强化关键风险节点的把控，加强财务管理，准确、系统地做好财务分析，及时发现、解决基金管理过程中出现的问题，严格控制基金收支平衡，实现基金安全运营。第三，城乡居民养老保险实行信息化管理，全面取消社银人工报盘、手工经办业务以及直接收支现金的业务。

3.5 完善基金监管体系，健全基金监管机制

城乡居民养老保险制度在执行的过程中，对基金监督管理提出了更高的要求。第一，要提高城乡居民养老保险基金监管立法层次。基金监管立法应定位在国家法律层面或各省人大立法层面上，并对每个环节的监管主体制定相应的权责划分，确保基金监管有法可依。第二，健全基金监管体系。完善信息披露制度，要求经办机构定期向社会公布基金收支、使用、结余及运营情况，广泛发挥新闻媒体、参保人员等社会公众的监督作用。第三，基金监管单位可以通过专业培训、定期考核等方式，提高监管人员的专业水平。除了定期接受财政、审计、纪检等部门的检查稽核，还可以委托会计事务所对基金进行专项审计，并向社会公开审计结果。

4 结 语

我国城乡居民养老保险制度的建立，是打破城乡二元化的界限，向城乡一元化的重要转变迈出了重要一步。目前，我国城乡居民养老保险虽然基本实现了全覆盖，但在其实施过程中也暴露出一些问题。为达到科学有效的解决城乡居民养老保险基金管理过程中出现的不同新问题和新矛盾的目的，我们需要运用创新的思维去发现问题、解决矛盾，不断助推城乡居民基本养老保险制度的巩固和完善，以促进城乡居民养老保险事业健康、有序、良性发展。