村基层组织人员贪污贿赂罪主体研究——基于规范刑法学

刘 军

（中共佛山市委党校，广东 佛山 528300）

一、问题的提出

村基层组织人员在我国刑法中具有特殊性，其贪污贿赂罪的主体地位争议颇大。刑法明确贪污贿赂罪的主体只能是国家工作人员，而其他人员通常不能构成该类犯罪。至于何为国家工作人员，刑法第九十三条看似有明确解释，即国家工作人员包括国家机关工作人员和以国家工作人员论两类。但是，实践中的村基层组织人员能否认定为国家工作人员，看似简单，实则一直存在争议。基于此，全国人大常委会于2000 年通过了《关于〈中华人民共和国刑法〉第九十三条第二款的解释》（以下简称“立法解释”），试图用法律解释来解决实践中村基层组织人员贪污贿赂犯罪主体混乱的问题。从“立法解释”看，村民委员会等村基层组织人员的身份具有双重性：一方面，他们主要从事的是村务，是“村干部”；另一方面，他们又是国家机关与基层社会的纽带，承担上传下达和协助人民政府从事行政管理工作的职能，是“国家干部”。“立法解释”认为，村民委员会等村基层组织人员在协助人民政府从事行政管理工作时，属于国家工作人员。什么是“协助人民政府从事行政管理工作”？“立法解释”列举了六项具体的行政管理工作外，还有兜底性规定，即“协助人民政府从事的其他行政管理工作”。这意味着村民委员会等村基层组织人员只要在协助人民政府从事行政管理工作（而不仅仅是“立法解释”所列前六项）过程中，利用职务上的便利，实施了贪污贿赂行为，构成犯罪的，就适用刑法关于贪污贿赂犯罪的规定。

“立法解释”所解决的是村民委员会等村基层组织人员在何种情况下可以被认定为国家工作人员的问题，但并未解决什么是“村民委员会等村基层组织人员”的问题。“立法解释”中“村民委员会等村基层组织人员”的表述并不周延。从文意上看，似乎村基层组织除了村民委员会之外，还应当包括与其性质相当或相似的其他基层组织。遗憾的是，立法者并没有进一步阐述。立法的不明确导致了理论上的纷争。有学者通过归纳，总结出了当前理论上具有代表性的五种观点。第一种观点认为，村基层组织仅指村民委员会，村基层组织人员也仅指村民委员会成员。第二种观点认为，村基层组织的范围仅限于村民委员会和村党支部这两个组织，村基层组织人员指村民委员会成员和村党支部成员。第三种观点认为，村基层组织包括村党支部、村民委员会和村集体经济组织，其成员就是村基层组织人员。第四种观点认为，村基层组织人员包括村民委员会成员、村党支部成员、村集体经济组织负责人、村民委员会下设的村民小组长和下属委员会委员。第五种观点认为，村基层组织人员除上述所有人员外，还包括村会计、出纳等财务人员，甚至乡、镇干部也属于农村基层组织人员。[1]73纵观众多观点，理论上却并未形成普遍被接受的通说。在司法实践中，不同法院也往往存有不同的意见。

除村民委员会外，农村的各类组织还有哪些可以包含在“立法解释”中所指的村基层组织范畴？这些组织中的哪些人员可以被认定为村基层组织人员？是班子成员、负责人，还是所有工作人员？要准确认识村民委员会等村基层组织人员，需要深入探讨“村基层组织”和“人员”两个概念。

二、村基层组织

村基层组织，从文意上看，是指“按照一定的宗旨和系统建立起来的集体的最低一层，扎根农村社会且和农民的联系最为直接”[2]。要准确定义村民委员会等村基层组织人员，必须先从村民委员会等村基层组织的内涵入手，抓住其内在属性和特征，在此基础上找出其外延范围。

（一）村基层组织是“农村”的基层组织

农村，与城市相对应的概念，是以从事农业生产为主的人聚居的地方。从本质上看，农村是对社会自然状态的一种描述，是非价值、地域性或区域性的概念。虽然我国官方并未明确“农村”的概念①在国家统计局关于《统计上划分城乡的规定》（国函[2008]60 号批复）等政府相关文件中，我国的地域被划分为城镇和乡村。城镇包括市辖区和不设区的市，区、市政府驻地的实际建设连接到的居民委员会和其他区域，以及城区以外的县人民政府驻地和其他镇，政府驻地的实际建设连接到的居民委员会和其他区域。乡村指城镇以外的区域，包括集镇和农村。集镇是指乡、民族乡人民政府所在地和经县人民政府确认由集市发展而成的作为农村一定区域经济、文化和生活服务中心的非建制镇。农村指集镇以外的地区。，但根据宪法第一百一十一条“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织”的规定，我们可以看出，农村和城市在法律上并不存在包含或者被包含的关系。当然，我们凭常识也可以得出此结论。实际上，我国的居民委员会和村民委员会与城市和农村是一一对应的关系。村民委员会属于农村基层群众性自治组织，居民委员会属于城市基层群众性自治组织。因此，能否在符合罪刑法定原则前提下，将“居民委员会”进行扩大解释而纳入到“村基层组织”范围？

居民委员会是否属于“村基层组织”，在理论上存在不同观点。“肯定说”认为，虽然“立法解释”没有明确居民委员会人员是否在特定条件下可以以国家工作人员论，但居民委员会和村民委员会职能一样，都有履行协助政府从事管理的职能。之所以“立法解释”没有明确居民委员会人员在特定条件下的国家工作人员身份，是因为居民委员会的职责相对较少，其人员的权限范围也较小，影响面不及村民委员会及其人员大。因此，村民委员会及其人员的问题更能引起立法机构的注意。但是，这并不是本质问题，对居民委员会同等对待，不仅适宜，而且必要[3]。“否定说”则以严格的罪刑法定原则为理由，主张法律没有明确规定居民委员会人员是否以国家工作人员论，故不能以国家工作人员论，也不能比照“立法解释”类推为以国家工作人员论[4]。

居民委员会是否属于“村基层组织”范畴的争论，实质上是刑法解释的扩大还是类推的争论。在罪刑法定原则下，刑法允许扩大解释，但禁止类推解释。刑法的扩大解释和类推解释的区别，理论上的通说认为：一是刑法条文的字面含义所能涵盖的范围，或者说语义的可能性；二是一般人的预测可能性。如果解释超出了一般人的认知范围，为类推解释，反之则是扩大解释。虽然有学者提出，“刑法解释尽管受到罪刑法定的严格规制，但绝不等同于字面意义的诠释，否则，人们凭借一本汉语词典就能解决法律解释问题，完全不必费心去构建什么法律解释学。刑法用语必须在规范的意义上加以解释。”[5]但是，笔者以为，法律作为调整人行为的社会规范，对人的行为和社会关系产生深刻的影响。倘若对法律条文所蕴含之意不为社会一般人所理解，只有法学家才深明其要义，那么法律所具有的告示、指引、评价、预测等功能将大打折扣，法律权威就无从谈起，法治建设也就是空中楼阁。将“村民委员会等村基层组织”解释包含城市居民委员会，是扩大解释还是类推解释，关键看语义射程与一般人的认识范围。从语义上看，农村和城市属于反对关系，二者是我国区域划分中对立的两种情况，“村基层组织”的概念涵盖不了居民委员会。从一般人的认识来看，基于我国城乡二元结构实际，显然农村和城市属于两个完全不同的概念。因此，不宜将居民委员会认定为“村基层组织”。

不过，由于村民委员会和居民委员会二者在性质、地位和职责方面都具有相同性，不将居民委员会认定为“村基层组织”是否意味着刑法存在漏洞？是否放纵了严重危害社会的行为？实则不然。“立法解释”针对的问题，是村民委员会等村基层组织人员在何种情况下可以被认定为国家工作人员，而不是阐明刑法规定的“其他依照法律从事公务的人员”的具体范畴。显然，“其他依照法律从事公务的人员”的范围要远大于“村民委员会等村基层组织人员”。2003年，最高人民法院印发的《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》（以下简称“最高人民法院《纪要》”）就指出，“其他依照法律从事公务的人员”应当具有两个特征：一是在特定条件下行使国家管理职能；二是依照法律规定从事公务。最高人民法院《纪要》还具体列举协助乡镇人民政府、街道办事处从事行政管理工作的村民委员会、居民委员会等农村和城市基层组织人员为“其他依照法律从事公务的人员”。因此，居民委员会人员是否属于刑法中的国家人员身份，可以直接按照刑法第九十三条第二款规定处理，而不必从“立法解释”中寻找依据。

（二）村基层组织是农村组织的“基层”

基层，处于组织系统中最低层级，跟社会和人群发生最直接的联系。当前，我国农村的基层组织可以分为农村基层政治组织、农村基层政权组织、农村基层群众性自治组织、农村基层群团组织和其它基层组织。农村基层政治组织包括中国共产党的基层委员会、总支部委员会、支部委员会①《中国共产党章程》第三十条规定：“企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织、人民解放军连队和其他基层单位，凡是有正式党员三人以上的，都应当成立党的基层组织。党的基层组织，根据工作需要和党员人数，经上级党组织批准，分别设立党的基层委员会、总支部委员会、支部委员会。基层委员会由党员大会或代表大会选举产生，总支部委员会和支部委员会由党员大会选举产生，提出委员候选人要广泛征求党员和群众的意见。”和中国人民政治协商会议的基层组织②《中国人民政治协商会议章程》中，将中国人民政治协商会议分为全国委员会和地方委员会，其第五十条规定：“地方委员会包括中国人民政治协商会议的省、自治区、直辖市委员会；自治州、设区的市、县、自治县、不设区的市和市辖区，以及有条件的地方设立的地方委员会。”实践中，乡（镇）一级行政区域基本都设有地方委员会，可以视为中国人民政治协商会议的基层委员会。等；农村基层政权组织包括乡（镇）人民代表大会、乡（镇）人民政府等；农村基层群众性自治组织指的是村民委员会；农村基层群团组织主要包括共青团的基层委员会、总支部委员会、支部委员会③同上和村妇女联合会④《中华全国妇女民主联合会章程》第二十五条规定：“妇女联合会在乡镇、街道，行政村、社区，机关和事业单位、社会组织等建立基层组织。”等；其他基层组织主要是指村集体经济组织。上述村基层组织哪些属于“立法解释”中所指的“农村基层组织”，存在很大争议。

笔者认为，“立法解释”中“村民委员会等农村基层组织”的表述蕴含两层含义：一是农村基层组织并不仅限于村民委员会，还应当包含其他基层组织；二是其他基层组织应当与村民委员会在性质、职能等方面具有相似性。

第一，“立法解释”中的村基层组织的性质不应为国家机关和人民团体。刑法第九十三条已经明确规定，国家机关工作人员和人民团体中从事公务的人员，属于国家工作人员或以国家工作人员论。因此，乡（镇）人大、乡（镇）政府等农村基层政权组织，以及共青团的基层委员会、总支部委员会、支部委员会、村妇女联合会等农村基层人民团体组织，不属于“立法解释”中的村基层组织。

中国人民政治协商会议各级组织虽然没有纳入宪法规定的国家机构体系，在法律上并未明确是国家机关，但无论在理论上，还是司法实践中，均将其视为国家机关。理论上，中国人民政治协商会议作为政治协商、民主监督和参政议政的组织，在国家生活中发挥着重要的作用，享有超越一般社会团体的地位。因此，把中国人民政治协商会议的各级组织在法律上视为国家机关，是比较适当和必要的[6]。在司法实践中，中国人民政治协商会议各级组织也被视为国家机关。最高人民法院《纪要》中就指出，人民政协机关中从事公务的人员，司法实践中也应当视为国家机关工作人员。因此，中国人民政治协商会议的基层组织不属于“立法解释”中的“村民委员会等村基层组织”。

第二，“立法解释”中的村基层组织应当具有协助人民政府的法定职责。现代法治理念要求，国家机关不得在没有明确法律规定的情况下，增加公民、法人和其他组织的义务。强调职责法定也是刑法谦抑的要求，防止“以国家工作人员论”主体范围扩大化。最高人民法院《纪要》也强调从事公务的特征。在现有的法律体系中，除了《村民委员会组织法》规定“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”外，农村基层普遍存在的村集体经济组织和村民小组，在法律上并没有明确协助政府开展工作之职。它们是否属于刑法中的“村民委员会等村基层组织”，需要进一步讨论。

村集体经济组织是农村的合作经济组织，依法经营管理本组织集体所有的资产，在农村基层组织中具有极为重要的地位。在中央层面，我国没有就村集体经济组织制定专门法律，与之相关的条款主要集中在涉及农村土地管理的法律中。较之中央立法，地方在农村集体经济组织方面有专门立法的尝试。有地方从农村集体经济组织主体出发，制定地方性法规或地方政府规章，如《广东省农村集体经济组织管理规定》；也有地方从农村集体资产管理角度切入，制定地方性法规，如《江苏省农村集体资产管理条例》。纵观各地方的规定，基本上都赋予了农村集体经济组织经营管理集体所有的土地和其他资产，以及由本组织使用的国家所有的资源性资产和其他资产，管理人民政府拨给的补助资金，以及公民、法人和其他组织捐赠的资产和资金等职责①诸如，根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十二条规定，“农村集体经济组织应当履行以下职责：（一）经营管理属于本组织成员集体所有的土地和其他资产；（二）经营管理依法确定由本组织使用的国家所有的资源性资产及其他资产；（三）管理乡（镇）以上人民政府拨给的补助资金以及公民、法人和其他组织捐赠的资产和资金；（四）办理集体土地承包、流转及其他集体资产经营管理事项；（五）为本组织成员提供服务；（六）法律、法规、规章和组织章程规定的其他职责。”。从村集体经济组织的职能看，其对国有资产的经营和人民政府拨付资金的管理，实际上可以纳入“协助人民政府工作”范畴。因此，农村集体经济组织应当属于“立法解释”中所指的“村基层组织”。

村民小组源于计划经济时代的生产队，是“村民自治共同体内部的一种组织形式，是自治的一个层次”[7]。从性质上看，村民小组属于独立的自治组织。根据《村民委员会组织法》的规定，村民小组虽然由村民委员会决定是否设立，但村民小组长只能由村民直接推选②《村民委员会组织法》第三条规定：“村民委员会根据村民居住状况、人口多少，按照便于群众自治，有利于经济发展和社会管理的原则设立。村民委员会的设立、撤销、范围调整，由乡、民族乡、镇的人民政府提出，经村民会议讨论同意，报县级人民政府批准。村民委员会可以根据村民居住状况、集体土地所有权关系等分设若干村民小组。”第二十八条规定：“召开村民小组会议，应当由本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意。村民小组组长由村民小组会议推选。村民小组组长任期与村民委员会的任期相同，可以连选连任。属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理，由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定，所作决定及实施情况应当及时向本村民小组的村民公布。”。因此，村民小组不能被视为村民委员会的下级或者附属机构。从职权上看，村民小组主要经营管理本村民小组的集体土地、企业和其他财产，以及办理本村民小组的公益事项等“小组事务”，并不能得出有协助人民政府从事行政管理工作之职的结论。实践中，村民小组可能有参与到人民政府开展的抢险救灾、扶危救困、土地征收、计划生育等工作中，但不能因此而认为属于刑法中的“协助人民政府从事行政管理工作”。一来，村民小组无协助之法定职责；二来，协助人民政府的基层组织是村级基层组织，分设的村民小组只是协助村级组织工作的组织，与村基层组织有区别[8]。因此，村民小组不属于“立法解释”中所指的“村基层组织”。

第三，农村基层党组织作为执政党的基层组织，有其自身特殊性。一方面，它是政党组织，主要发挥的是政治职能作用。另一方面，它又是执政党组织，对村基层的组织和工作具有领导职能。因此，理论上对农村基层党组织是否属于“村基层组织”，存有不同看法。持肯定态度的学者认为：一是党支部属于党的基层组织，完全属于“立法解释”中所指的“村基层组织”；二是“立法解释”的用语是“村民委员会等村基层组织”，其中一个“等”字，透露出来的含义是村基层组织不仅仅只限于村民委员会；三是村党支部具有一定的从事公务的职能，表现为依法协助乡镇党委和乡镇人民政府开展各种工作、负有执行上级党委和政府指令的职责；四是从产生程序上，村支部成员是根据党章规定经党员选举、乡镇党委任命产生的。党支部的管理人员从事的是同政府职务相类似的公务活动[9]。持否定态度的学者则认为，村党支部是党的基层组织，但并非党务机关，村党支部成员不是国家工作人员，不拿国家发的工资，也不享受在职与退休的国家工作人员的福利待遇和党务机关工作人员所享有待遇，不能将他们视作“其他依照法律从事公务的人员”。另外，我国所有的法律和立法、司法解释都未明文规定基层党组织人员可以构成贪污等罪，根据罪刑法定原则，也不能认定其犯罪主体地位[10]。

笔者赞成“肯定说”。党的农村基层组织，是党在农村的领导核心，是村民委员会等农村基层组织依法行使职权的有力支持和保证。实践中，党的基层组织与村民委员会是农村基层的基础组织，并称“两委”。从职权上看，二者具有一致性，都具有治理与服务农村基层的职责。只不过，党的基层组织领导农村公共事务管理和农村社会治理，是农村工作的领导者。村民委员会具体承担农村的管理与服务工作，是农村工作的具体承担者。秉承入罪“举轻以明重”的原理，作为农村工作具体承担者的村民委员会属于“立法解释”中“村基层组织”，那么作为农村工作领导者的党的农村基层组织就更应该被纳入“立法解释”中的“村基层组织”范畴。

（三）村基层组织是农村基层的“组织”

所谓组织，是人们为实现一定的目标，互相协作结合而成的社会实体。组织对外具有独立性——与其他组织和非组织具有明确的界限，对内具有结构性——为了实现组织目标，在内部进行分工与合作。通常情况下，判断其他农村实体是不是村基层组织比较简单，但对村民委员会的下属委员会的判断存在争议。

农村的人民调解、治安保卫、公共卫生与计划生育等委员会是村民委员会根据需要，依照《村民委员会组织法》规定而设立的下属委员会。这些下属委员会能否认定为“村基层组织”？有学者提出，“立法解释”中的“村民委员会等村基层组织”可以做扩张解释，将村民委员会下属委员会成员归入这个“村民委员会等基层组织人员”范围，从而适用“立法解释”的规定[11]。也有人提出不同的意见，认为村民委员会的下属委员会对外应以村民委员会名义工作，其法律责任应由村民委员会承担，故不能等同于村基层组织[12]。

笔者认为，村民委员会的下属委员会是否属于村基层组织，关键在于它们是否具有独立性。否定村民委员会的下属委员会属于“村基层组织”的实质，是将村民委员会各下属委员会认定为村民委员会的内设机构，不具有独立性，不能称之为“组织”。对此，笔者不敢苟同。首先，人民调解、治安保卫、公共卫生与计划生育等下属委员会属于村民委员会的工作机构①在全国人大对《村民委员会组织法》的释义中指出，村民委员会下设委员会属于其工作机构。，而不是内设部门。虽然，当前并无明确的“工作机构”概念。但是，从实践来看，应当是指组织为了实现目标而设立的、具有独立性的机构。例如，人民政府的工作机构就包括政府组成部门、直属机构、部门管理机构、直属事业单位等。工作机构的特征，表现为独立履行国家管理职能，能以自己名义实施法律行为并承担相应责任。实践中，农村的人民调解、治安保卫、公共卫生与计划生育等委员会都以自己的名义履职，而不以村民委员会的名义开展工作。其次，人民调解、治安保卫、公共卫生与计划生育等下属委员会的产生独立于村民委员会。虽然，《村民委员会组织法》规定村民委员会成员可以兼任下属委员会的成员，甚至在人口少的村可以由村民委员会成员直接分工负责人民调解、治安保卫、公共卫生与计划生育等工作。但是，按照《人民调解委员会组织条例》《治安保卫委员会暂行组织条例》等规定①在全国人大对《村民委员会组织法》的释义中指出，公共卫生与计划生育委员会的设置和产生，目前尚无法律规定，可以参考调解、治安保卫等委员会的组织方法。，各下属委员会成员除由村民委员会成员兼任的以外，均由群众选举产生。最后，人民调解、治安保卫、公共卫生与计划生育等下属委员会其成立的目的不仅仅是处理“村务”，更多的是协助人民政府开展社会稳定、治安防控、卫生与计划生育等职能。具体讲，人民调解委员会在基层人民政府和基层人民法院指导下进行工作，刘少奇同志就曾指出：“人民调解委员会是政法工作建设的第一道防线”；治安保卫委员会也有明确的协助政府维护治安的职责②参见《治安保卫委员会暂行组织条例》第一条：为发动群众，协助人民政府防奸、防谍、防盗、防火，肃清反革命活动，以保卫国家和公众治安，特规定全国各城市于镇压反革命运动开展后、农村于土地改革完成后，普遍建立治安保卫委员会。第五条：治安保卫委员会的具体任务：（一）密切联系群众，对群众经常进行防奸、防谍、防火、防盗与镇压反革命活动的宣传教育，以提高群众的政治警惕性。（二）组织与领导群众协助政府、公安机关检举、监督和管制反革命分子，以严防反革命破坏活动。（三）组织与领导群众协助政府、公安机关对反革命家属进行教育和思想改造工作，争取他们拥护政府的政策措施。（四）发动群众共同制定防奸的爱国公约，并组织群众认真执行，以维护社会治安。。公共卫生与计划生育本身就是政府职能的一部分，公共卫生与计划生育委员会应当协助政府履行其职能。

综上所述，村民委员会下属的人民调解、治安保卫、公共卫生与计划生育等委员会属于“立法解释”中的“村基层组织”。

三、村基层组织“人员”

在“村民委员会等村基层组织人员”概念中，除了“村基层组织”需要准确定义其内涵外延外，“人员”的含义也需要进一步界定。村基层组织人员是仅指“领导班子成员”，还是包括大学生村官？村基层组织中的会计、出纳、保管等工作人员是否也属于村基层组织人员？这些是不可回避的问题。

（一）村基层组织“领导班子成员”

根据上述村基层组织范围的理论逻辑，村基层组织人员首先应当包含村基层组织的“领导班子成员”：村党组织书记、副书记和委员，村民委员会主任、副主任和委员，村集体经济组织负责人，村民委员会下属委员会成员。

《村民委员会组织法》中，在涉及村民委员会及其下属委员会“领导班子”相关条款时，使用的是“成员”一词，而非“立法解释”中的“人员”一词。此处的“成员”与“人员”是否同一？从概念上看，人员是指担任某种职务或具有某种身份的人，也可以泛指群体中的成员[13]1100。它强调的是个人从事工作的职务性，侧重的是个人与岗位关系的问题，如“国家机关工作人员”。成员，是指集体或家庭的组成人员。[13]166它强调的是个人与集体的关系，侧重的是个人在集体中地位的问题，如“国务院组成人员”。虽然二者侧重点有所不同，但所指对象有可能重合。从个人与基层组织的关系看，村基层组织的“领导班子成员”是村基层组织的构成“成员”，从个人与职务的关系看，村基层组织的“领导班子成员”是供职于村基层组织的“人员”。在此意义上，村基层组织的“领导班子成员”和“村基层组织人员”所指称的对象是相同的。

（二）村基层组织中的会计、出纳、保管等工作人员

村基层组织中的会计、出纳、保管等工作人员不属于村基层组织的“领导班子成员”，也不是由村民直接选举产生。因此，有观点认为，村基层组织中的会计、出纳、保管等工作人员与村基层组织属于雇佣关系，工作中既没有对公共事务的决策权，也没有对所保管、经手财物的处分权，他们所从事的是一些事务性、辅助性的工作，不能将其理解为农村基层组织人员[1]77。也有观点认为，因会计、出纳、保管等工作人员在农村基层组织中担任某种职务，或多或少负有组织、领导、沟通、协调等职责，存在协助政府从事行政管理工作的可能性，在一般认识上应被认为是村基层组织人员[14]。

笔者认为，村基层组织中的会计、出纳、保管等工作人员能否认定为“立法解释”中的“村基层组织人员”，关键看其从事的是公务还是劳务。

公务，通俗讲就是公家的事务。公务只存在于国家机关、国有企事业单位、人民团体或者集体组织中，即国家公务和集体公务。村基层组织人员不是国家工作人员，本身没有从事国家公务的职能，因而这里的公务仅指集体公共事务。进一步讲，唯有从事集体公务的村基层组织人员，才有具体承担“立法解释”中协助人民政府从事法定行政管理工作的资格，方能以国家工作人员论。在村基层组织中，哪些人属于从事公务的人员？首先要明确公务内涵。司法实践中，将公务定义为“代表国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体等履行组织、领导、监督、管理等职责”。从该定义可以看出，公务具有管理性和职权性两大特征。第一，公务活动具有管理性。公务活动是对其内部依照法律或规章应当承担和执行的事务，进行组织、领导、监督、检查、办理等具有管理性的活动。第二，公务活动具有职权性。公务活动一般都由一定职务的工作人员，依照法律或规章的规定进行。村基层组织中的会计、出纳、保管等工作人员，履行财务管理，财物经手和保管等职责，属于对集体财物进行管理的行为，应当认定为公务行为。因此，上述人员属于“立法解释”中的村基层组织人员。

当然，公务活动不同于劳务活动。劳务活动不具有对公共事务的管理权限，相关人员从事的是劳动生产或者劳动服务活动，如村基层组织中负责办公场所保洁、水电维修的人员等，因不具备职权内容，属于劳务活动或技术服务工作，一般不认为是公务。因此，单纯从事劳务工作的人员，不能定性为“立法解释”中的村基层组织人员。

（三）大学生村官

大学生村官不是“国家官员”，亦不同于其他村基层组织岗位，不是真正意义上的“村干部”。准确地讲，大学生村官岗位性质属于“村级组织特设岗位”。首先，大学生村官属于国家选派而非选举。其次，大学生村官在人事关系上不同于一般的村基层组织人员，其人事档案由县委组织部门管理或县级人事部门所属人才服务机构代理。再次，大学生村官所享受的工资福利待遇等由中央和地方财政共同承担。最后，在考核上，大学生村官比照公务员的标准①参见中共中央组织部、教育部、财政部、人力资源和社会保障部关于印发《关于选聘高校毕业生到村任职工作的意见（试行）》的通知（2008 年4 月10 日）；中共中央组织部关于印发《选聘高校毕业生到村任职工作有关问题的答复意见》的通知（2008年8 月21 日）；中共中央组织部、中央机构编制委员会办公室、教育部、财政部、人力资源和社会保障部、国家公务员局关于印发《关于进一步加强大学生村官工作的意见》的通知（2012 年7 月29 日）。。

大学生村官的特殊岗位性质，导致其“村基层组织人员”身份存在很大争议。有观点认为，虽然大学生村官不是由村民选举产生的，但是其依据合同聘任制的方式在合同期限内行使村官的职务，因此，在此期间应认为大学生村官属于农村基层组织人员[15]。也有观点认为，大学生村官选聘过程一直参照的都是公务员法，选拔过程实质上是一种“行政确认”行为，可以说它本身是一种法律授权行为。因此，大学生村官属于最高人民法院《纪要》中的“其他由法律授权从事公务的人员”[16]。

笔者认为，大学生村官是国家选派到农村中工作的高校毕业生，不属于国家机关工作人员。同时，大学生村官均在村基层组织任职，因此，也不属于国家机关委派到非国有公司、企事业单位、社会团体中从事公务的人员。根据《关于进一步加强大学生村官工作的意见》规定，大学生村官的身份定位为村“两委”组成人员。虽然，大学生村官并不是由村民或基层党员选举而获任职，但这并不影响其村基层组织人员的身份。另外，从大学生村官的具体职责来看，其主要工作与其他“两委”干部的工作一样，主要是从事村基层公共事务的管理。因此，大学生村官应当属于村基层组织人员范畴。

四、结论

准确把握村民委员会等村基层组织人员的内涵和外延，对认定村基层组织人员贪污贿赂罪的主体范围具有决定性作用。基于对“村基层组织”和“人员”两个概念的分析，以及对实践中各类组织和人员的辨别，“村民委员会等村基层组织人员”其范围应当包括：（一）党的农村基层组织中的书记、副书记、委员；（二）村民委员会中的主任、副主任、委员；（三）村集体经济组织负责人；（四）村民委员会下属的人民调解、治安保卫、公共卫生与计划生育等委员会成员；（五）在上述村基层组织中具有一定职务，履行管理职能的人员，如会计、出纳、保管等工作人员；（六）大学生村官。