公共危机治理中非政府组织参与路径构建

（广西民族大学政治与公共管理学院，广西南宁530006）

作为社会治理的重要手段之一，非政府组织日渐成为政府解决各种危机因素的左膀右臂；作为“草根”的社会组织，其贴近人民群众的日常生活，掌握大量的信息资源；作为政府的“传话筒”，是政府与群众进行沟通的桥梁，具有灵活的管理手段、敏锐的洞察力以及别具一格的视角。为此，为满足人民生活需要和社会和谐发展的需要、创新治理方式、释放社会活力、形成中国特色社会治理新格局以及走出一条适合中国国情的社会治理之路，就必须打破政府与市场二元治理格局，让其他社会组织参与到社会治理中。随着非政府组织日渐成熟，它在公共危机治理中的作用越发明显，对危机治理效果有时甚至超过政府。多元化治理格局下，公共危机治理离不开非政府组织的参与。

一、非政府组织参与公共危机治理的依据

（一）客观需要

我国是一个自然灾害多发的国家，加上随着社会的发展而增加的风险的不可预测性，各种各样的公共危机治理问题层出不穷。从2003年SARA事件、2008年汶川大地震到近期四川宜宾5.3级地震和非洲猪瘟事件，极大地干扰社会稳定发展。政府在面对这么多突发危机事件的冲击时，不可能面面俱到，有时甚至会手忙脚乱。非政府组织具有组织性、民间性、非营利性、自治性和自愿性、公益性的特点，可以及时弥补政府能力的缺陷，以自身独特的视角与灵活的手段把公共危机事件产生的影响最小化。

（二）理论支撑

1.现代公民社会理论

现代公民社会理论的特征在于，将公民社会视为不同于国家或市场的领域，或者构成这些领域的各种各样的集团。现代公民社会作为第三种力量，并不是对国家和市场的“取代”，而是与国家、市场等协作治理，共同应对社会各种危机因素[1]。现代公民社会提倡“小政府、大社会”，即政府向社会放权，向包括非政府组织在内的社会组织下放权力，把属于社会组织的权利归还于社会组织，让社会组织参与到社会问题的治理中。

2.共建共治共享社会理论

加强和创新社会治理，是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。党的十九大报告指出要“多措并举，打造共建共治共享的社会治理格局”。共建共治共享的社会治理格局是一个系统工程，需要从多个方面、多个角度采取措施，综合施策，形成合力，方能取得事半功倍的效果[2]。今后，非政府组织要准确分析和把握当前我国面临的环境和形势，坚持问题导向、需求导向、发展导向有机结合，专项治理与系统治理、综合治理、依法治理、源头治理有机结合，围绕着切实解决影响人民安居、社会安定、国家安全的重点难点问题开展工作[3]。

二、非政府组织参与公共危机治理的功能体现

（一）危机预警和防范作用

在各类危机事件的治理中，非政府组织凭借自身的独特优势，通过各种正确的渠道，积极收集和听取有效的信息，提前发现危机火苗，把消息传递给广大群众和政府，起到危机预警作用。同时，非政府组织作为危机信息的传递中介，积极听取广大群众的意见，及时将意见反馈给政府，保证政府能制定出相应的政策，非政府组织再把政府的政策传递给群众，帮助群众精确解读政策意图，对危机产生起到及时防范作用，把危机苗头扼杀在摇篮之中。

（二）整合应急资源作用

非政府组织机构灵活，行动自由，良好的人脉关系，使它可以及时向社会筹集资金和应急物品，为灾区提供充足的应急资源。此外，非政府组织还可以发挥其民间性与资源性的优点，召集大量志愿者，动员社会力量，使他们积极地参与到危机救援当中，能够在需要的时间点上把筹集到的物资与资金送往灾区。非政府组织在解决危机事件上的及时性，很大程度上填补了政府的空白点，成为政府处理危机的得力助手。

（三）维护公共利益作用

政府属于“经济人”，当中央下达解决公共危机事件的命令和政策与地方政府的利益不一致或冲突时，地方政府常常会阳奉阴违，篡改政策或是故意拖延政策的实施。近年来，一些地方政府的公共权力异化、寻租现象时有发生。相反，非政府组织具有非政府性、公益性、非政治性等特征，不以盈利为目的，它的出发点在于维护和实现广大人民群众的利益，而且它们能够为社会尽最大的可能提供一些所有公众都可以使用的公共产品。所以，非政府组织可以克服政府“经济人”的缺陷，从理论和实践上服务于社会公众，它是公共利益的忠实维护者。

（四）安抚社会人心作用

非政府组织在稳定社会心理方面具有不可替代的作用。由于危机事件传播迅速，加上媒体的推波助澜，经常会引起社会大众心里的恐慌。非政府组织贴近民生，可发挥其广阔的人脉关系，拓宽危机信息的来源，及时辨别信息的真假，把危机事件的来龙去脉反馈给政府和群众，积极与政府和群众沟通，让他们了解危机信息的真实性与危机发生影响的程度，帮助他们树立良好的心态，稳定和安抚社会心理，使政府与群众更乐观地去应对危机。

三、非政府参与公共危机治理存在的问题

（一）非政府组织缺少法律规范，导致参与公共危机治理权限模糊

我国非政府组织发展起步晚，处于稚嫩期，没有很成熟的运作系统，在参与解决公共危机事件上很多方面都是借鉴国外的技术、手段、经验等，还没有形成自身一套比较完整的理论与实践操作系统。因此，必须制定相应的法律制度，规范非政府组织的发展，使其与中国特色社会主义相适应，明确其在公共危机治理中的地位和权限。当前，我国已经出台和制定了有关非政府组织的条例和法规，如《民办非企业单位登记管理暂行条例》《社会团体登记管理条例》与《取缔非法民间组织暂行办法》等，并根据社会发展不断进行修改。但是，这些法律法规大多都是关于非政府组织的管理方法，在非政府组织参与公共危机治理上基本没有涉及，且这些法律存在感不强，内容粗略，没有明确其权限范围，很难指导非政府组织在公共危机治理方面的实践。

（二）非政府组织与政府机构缺乏沟通，引起权责错位

随着我国行政管理体制不断改革和发展，非政府组织与政府机构的沟通越来越不足，两者意见经常互相冲突。主要表现在两个方面：一方面，近几年为了加快服务型、民主型、学习型政府的建设，要求政府机构简政放权，转变政府职能，构建“小政府，大社会”，把一部分权力下放给非政府组织。非政府组织在处理公共危机事件时有了一定的自由裁量权，在一些问题上可以不经过政府的同意就作出决定，代理政府行使权力。然而，在解决危机事件的过程中，这一做法的成果并不显著，有时甚至会适得其反，但责任却由政府承担，导致政府权威下降，引起双方矛盾。另一方面，有些地方政府权力下放不过是走形式，实际上是不可能也不愿意把权力下放给非政府组织。政府把权责揽于一身，在处理公共危机上缺少与非政府组织沟通，得不到及时有效的信息资源，很难制定出应对危机的良好政策，从而影响公共危机事件解决的效率。

（三）志愿组织的非志愿性，导致非政府组织在公共危机治理中陷入信任危机

由于非政府组织缺少法律的规范，加之政府对非政府组织重视程度不够，致使一些别有用心之人，混到非政府组织当中，借助非政府组织这个平台，打着公益性、非营利性及志愿性的旗号，向社会募捐“合法善款”来应对公共危机，然后从中谋取私利。这些现象的存在，极大地影响了非政府组织在社会中的形象。2010年滥用善款的壹基金事件、2011年爆发的“郭美美事件”、2018年国外著名非政府组织施乐会oxfam陷入性丑闻事件等，损害了非政府组织在人们心中的美好形象。这些事件让人们意识到，非政府组织运营与一定利益有牵扯，人们不再相信非政府组织是纯粹的公益性组织，不再像以往一样支持非政府组织的行为和工作，非政府组织的信任度急剧下滑。

（四）非政府组织运营面临资金匮乏的问题

当前，我国非政府组织资金来源主要有两个：一个是政府的补贴，这是非政府组织主要的资金来源。非政府组织长期依赖于政府资金支援，导致政府与非政府组织权限混乱，办事具有浓厚的官僚性质，在很多人看来，非政府组织与政府机构别无两样，是政府机构的附属机关单位。另一个是靠慈善捐赠。无论是国内还是国外的慈善捐赠都是非政府组织运营必不可少的，但比较于国外，我国非政府组织发展比较缓慢，还没有取得社会大众足够的信任，慈善捐赠来的资金可以说是微乎其微，难以维系日常运营。并且，一些非政府组织机构设置简单，没有专门的财务部门系统管理资金，收支管理混乱，这就在很大程度上影响到非政府组织参与公共危机治理的效率。

四、非政府组织有效参与公共危机治理的路径构建

（一）进一步完善非政府组织参与公共危机治理的法律法规

当前，我国在处理突发公共危机事件上已经出台了相应的政策及法律法规，例如《中华人民共和国突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》《国家突发公共事件总体应急预案》和《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》等。这些政策及法律法规都是针对国家层面、政府层面与企事业单位层面上而言的，非政府组织并没有被纳入突发危机治理的主体范围之内，非政府组织还没有得到国家和政府足够的重视。因此，我国在借鉴国外推进非政府组织发展的经验的同时，要结合实际情况，制定出既符合国情又符合非政府组织的法律法规，且内容不能过于笼统，要详细明确规定非政府组织在公共危机治理中扮演的角色、拥有的权力、履行的职责及范围等。这样，不仅使非政府组织合法性及合理性得到认可和保障，发挥其在公共危机治理中的作用。同时，也明确了其法律地位，激发了非政府组织的活力，把非政府组织的新鲜血液注入公共危机治理中来，丰富了公共危机治理的内容，增加了危机治理的路径。

（二）合理构建公共危机治理中非政府组织与政府双向沟通机制

有效的沟通是解决公共危机事件的重要保障。合理构建公共危机治理中非政府组织与政府双向沟通机制，保证两者的意图达成一致。由于非政府组织与政府各自有自身的利益诉求，为此，非政府组织在政府让渡或下放权力后，要摆正好自己的位置，不能越权行使职权或滥用职权；在处理重大公共危机事件时要及时跟政府沟通，要向政府征求建议，尊重政府身为“掌舵者”或领导者的身份。同时，政府也要相信非政府组织是真心实意替政府分担公共危机治理的责任的。非政府组织与政府达成正确沟通，建立共同愿景，才能合力解决公共危机事件，维护公共利益。

（三）提高非政府组织人员的综合素质，用实际行动获取社会公众信任

非政府组织陷入信任危机，是自身内部出现了问题。要想重新获取大众的信任，非政府组织须认清内部问题，全方位提高成员的综合素质。郭美美炫富事件所反映出来的主要问题是内部人员综合素质不够高，导致非政府组织遭遇一连串信任危机。非政府组织在招募新成员时要从知识水平、行为素养和应变能力等各个角度严格考察，定期对成员进行综合素质能力的培训和锻炼，制定相关的条例严惩行为不端的成员，保证成员的质量。随着成员综合素质的不断提高，非政府组织才能在参与公共危机治理过程中具备较高的应变能力和洞察能力，在向社会大众募捐善款时保持正确的价值观取向，获取社会公众的信任，用实际行动应对公共危机。

（四）拓宽资金来源的途径，增加自身在公共危机治理中的参与度

资金匮乏长期以来是制约非政府组织参与公共危机治理的重要因素。非政府组织在保证自身特性的情况下，要积极主动地拓宽资金来源的途径，可以向盈利较好的企业寻求帮助，也可以向自愿加入组织的社会人士收取一定的会费，还可以向国外非政府组织寻求基金扶持。最重要的是在获得社会大众信任的前提下，引起社会各界的注意，使得社会各行各业积极主动地为非政府组织捐赠，支持非政府组织的慈善事业活动。资金渠道得到拓宽，一方面可以提高非政府组织的独立性和社会地位，制约某些地方政府公共权力的膨胀，有效防止公共权力寻租带来的弊端；另一方面，还可以增加非政府组织在公共危机治理中的参与度，在参与公共危机治理中有更多的自由性和灵活性，发挥自身独特的优势。

五、结 语

在推进国家治理体系与治理能力现代化过程中，政府失灵与市场失灵已经为公共危机治理敲响了警钟，现代公民社会理论与共建共治共享社会理论呼吁非政府组织出现在公共危机治理中。非政府组织体现自身价值的同时，应努力克服自身存在的问题，积极构建参与危机治理路径，成为现代社会危机治理的重要主体之一。