科研经费试点“包干制”探析

谢 劲，潘理权，陈明明

（中共安徽省委党校（安徽行政学院）科研处，安徽 合肥230022）

党的十九届四中全会提出坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。在科研管理工作中学习贯彻党的十九届四中全会精神，就是要把制度建设摆上突出位置，以制度创新来提高治理效能。科研事业为国家和社会发展提供科技支撑和智慧力量，国家为科研事业发展提供经费保障。科研经费管理制度先进，资金运行安全高效，才能更好地服务科研活动产出。因此，在科研经费管理中试点“包干制”，探索形成新的科研经费管理制度，有利于激发释放科研创新动力、提高科研创新效率，最大化地解放科研生产力，服务创新型国家建设。

一、科研经费试点“包干制”背景

（一）科研经费投入力度加大

国家社会科学基金年度报告显示，2018 年经费预算总额24.2 亿元，较2017 年增加2.2 亿元，增幅为9.1%［1］，高于同期国内生产总值GDP（6.6%）的增速。根据历年国家统计局《全国科技经费投入统计公报》，2018年我国共投入研究与试验发展（R&D）的经费为19 677.9 亿元，同比增加2 071.8亿元，增长率11.8%，连续三年增长率均超过10%［2］。2014-2018 的统计数据表明（见表1），近年来无论是在哲学社会科学领域还是在科技事业发展领域，我国财政投入科学研究的经费，总体上呈逐年上升趋势。

表1 2014-2018年全国科技经费投入统计 （亿元）

（二）科研经费落地招致诟病

虽然现阶段国家高度重视科研创新，加大了经费投入，然而在实践中投入的经费，并没有实现较好落地。究其原因主要是，现行的科研经费管理制度多采用预算制和报销制，由于审批和报账程序冗长繁杂、限制条件多，申请和使用中耗时耗力，不仅给科研人员带来了困扰，而且造成经费沉淀和闲置，也成为经费管理方面的一大难题。此外，再加上科研经费管理部门、监督审计部门之间没有形成有效的沟通机制，经费管理信息化程度低，经费管理人员服务不够到位等问题叠加，致使科研经费“使用难”逐渐衍生为社会舆论和学界关注的热点问题。

研究中，我们把社会舆论的看法归纳为两种：一种观点是要放松科研经费管理。理由是给科研经费“松绑”，赋予研究团队或项目组更大的人财物支配权、使用权，有利于集中精力搞科研、出成果；另一种观点是要加强科研经费管理。理由是科研经费不是“唐僧肉”，放松监管容易被“滥用”和“侵占”，此外科研人员收入提高，也不能依靠“科研经费”，最终要靠制度进行安排。对于上述两种观点，学界从不同角度给出意见：法律学者认为，现行科研经费管理存在法制欠缺、预算不实、经费支出中不重视人力成本、管理控制不严等问题，提出要修订完善法律制度，增加科研奖励和加大人力成本支付，形成权利、义务和责任相统一的科研经费管理制度［3］。财经研究人员认为，现行科研经费管理造成科研人员和经费管理人员之间的纷争，其原因在于科研人员认为既然是专项研究经费，就应该希望放松管理，方便项目根据需要自由地使用经费；而财务管理人员认为科研专项经费多为财政经费或公共经费，其使用必须在遵守财经纪律的框架下运行。管理学者认为，要加强经费管理制度创新，创新的制度需要既能适应科研事业发展，又能实现财经纪律管理之目的，以制度创新来化解经费落地“最后一公里”中的矛盾和问题。

（三）科研经费“包干制”试点

科研经费管理现状表明，激发释放科研创新活力，发挥“科学技术是第一生产力”的作用，繁荣哲学人文社会科学研究，不仅需要重视增加经费投入，更要重视经费如何落地，只有解决了经费“落地难”的现实问题，投入的研究经费才能真正为建设创新型国家“加上油”“出上力”，因此改革现行科研经费管理制度势在必行。习近平总书记在2018年两院院士大会上指出“不能让繁文缛节把科学家的手脚捆死了，不能让无穷的报表和审批把科学家的精力耽误了”［4］。2019年3月5日，李克强总理在政府工作报告中提出试点“包干制”，“开展项目经费使用‘包干制’改革试点，不设科目比例限制，由科研团队自主决定使用”［5］。中央领导的讲话，立即引起了科研管理部门对改革经费管理制度的重视。中科院按照李克强总理提出的改革方向，探索“包干制”管理方式，2019年12月印发《中国科学院关于开展科研经费“包干制+负面清单”管理改革试点的通知》，拉开了科研经费管理制度改革的序幕。试点充分赋予法人单位管理自主权，采取由中科院提供试点政策清单，法人单位自主申报、选择试点项目、政策的方式。政策清单包括院级科研项目经费“包干制”、科研团队经费“包干制”以及科研差旅和出国费用“包干制”。对于院级科研项目经费，探索简化预算编制和预算调剂，简化过程财务检查及财务验收；科研团队经费对打破课题核算制、扩大核算单元进行探索；在差旅和出国费用方面将探索整体包干，尝试标准内出国费用“包干制”，一定程度上解决“报销繁”等问题。同时，中科院按照“科研相关、诚实守信、厉行节约”的原则，建立经费使用的“负面清单”，要求试点单位落实法人主体责任，加强内部控制和风险防控体系建设，确保“放得开、管得住”［6］。中科院出台的《通知》，迈开了改革科研经费管理制度的第一步，为探索试点包干这项新制度总结积累经验，同时实行负面清单管理，也有利于防范新制度在试点中所带来的风险，使“包干制”试点得以顺利推进。2020年1月10日，李克强总理在国家科学技术奖励大会上提出“要深化改革，调动人的积极性”“持续深化科技领域‘放管服’改革，进一步为科研人员放权松绑，拓展科研管理‘绿色通道’和项目经费使用‘包干制’试点”［7］。

二、科研经费试点“包干制”原因分析

（一）“包干制”的含义与特点

包干是发包方与承包方就完成特定任务达成一致意见并做出承诺的协约，协约条款包括任务具体内容、完成期限、标准要求以及物资支持和劳动报酬等权利和义务方面的要素。因此，包干可以说是具有法律效力并受到法律保护的一种管理方式。基于包干这种管理理念形成的制度称为“包干制”。“包干制”本身具有两项特点：一是具有明显的契约精神。约定双方按约定内容履行义务并承担责任。对约定之外的事项给予双方互不干涉的行动自由。二是适用对象往往是目标明确、结果具有一定不可预测性的领域，比如农业生产、工程建设和科学研究等。新时代在深化“放管服”改革中，试点科研经费“包干制”，可以把包干管理的特点与科研经费管理的要求有效地结合起来，释放管理制度优势，化解经费使用难题，提高经费使用效率，激发科研创新活力，从而逐渐形成成熟高效的科研经费管理新制度模式。

（二）科研项目类型与经费管理特点

科研项目类型与科研经费管理制度密切相关。不同类型的科研项目，要求有不同的管理制度与之相适应。

（1）纵向科研项目与横向科研项目经费管理特点。科研活动通常以项目（课题）的形式展开，以项目发布单位和项目承接单位的行政级别或隶属关系划分，项目类型可分为纵向项目和横向项目。纵向项目是指项目发布单位与承接单位之间存在行政级别和隶属关系的项目；反之，横向项目的发布方与承接方不存在行政级别和隶属关系。纵向项目经费管理特点是：一是管理的部门多。纵向项目基于特定关系，项目研究在制度体系环境中开展，经费使用除了需要遵守项目本身的管理规定外，还要遵守其他相关法律制度，以国家社科基金项目经费管理为例：经费运行在国家、省级乃至项目责任单位的政策环境里（图1），管理链条长，造成经费审批和使用比较费时耗力；同时还需遵守财经规定、审计规定、会议规定、差旅规定等，管理环节多，造成经费审批和使用的手续比较繁。二是纵向项目经费管理比较严格。申请使用中对申报单位、申报负责人都有责任和承诺要求，单位和个人都需要承担经济责任和诚信要求。如《国家社会科学基金项目资金管理办法》规定“建立项目资金使用和管理的承诺机制，责任单位应当承诺依法依规履行项目资金管理的职责，项目负责人应当承诺提供真实的项目信息并认真遵守项目资金管理的有关规定”，“建立项目资金使用和管理的信用机制，全国社科规划办对责任单位和项目负责人在项目资金使用和管理方面的信誉度进行评价和记录……”［8］相对于纵向项目，横向项目由于不受行政级别和隶属关系控制，项目研究经费仅需遵守双方约定即可，经费使用相对比较自由灵活。

图1 国家社会科学基金项目经费运行使用制度环境

（2）财政性科研项目与非财政性科研项目经费管理特点。科研项目按经费性质来源划分，可分为财政性科研项目和非财政性科研项目。顾名思义，有财政性资金资助的科研项目称为财政性科研项目。比如，国家社会科学基金项目、国家自然科学基金项目、各省（直辖市、自治区）哲学社会科学规划办发布的哲社研究项目等；反之，无财政性资金资助的科研项目称为非财政性科研项目。比如，由企业、社会组织、学术团体等资助的相关研究项目等。在经费管理方面的特点是：财政性科研项目经费的投入主体是政府，项目类型多为基础性或公益性项目，项目本身部分具有甚至全部具有“公共产品”的特征，即具有公用性、公益性。这类项目受利益驱动的市场主体不会投资，市场机制对生成这类项目基本不发挥作用，所以这类项目经费管理有专门的政府部门或单位制定相关制度性文件予以管理。比如财政部关于印发《中央财政科研项目专家咨询费管理办法》的通知等；非财政性科研项目投入多来源于企业、社会组织、学术团体，项目产品具有“私人性”，经费管理使用由投资主体决定。

（3）哲学人文社会科学研究项目与自然科学研究项目经费管理特点。科研项目按研究对象划分，可划分为哲学人文社会科学研究项目与自然科学研究项目。国家层面这两类项目经费管理方面的特点有：一是项目研究经费构成大同小异。两类研究项目经费均由直接经费和间接经费构成。二是直接经费中哲学社会科学研究项目人力成本占比相对较高，自然科学研究项目物资成本占比相对较高，这也恰恰印证了两类项目研究对象之不同。三是两类项目研究在具体科目比例构成上有不同要求。

（三）科研经费试点“包干制”的制度选择与优势

科研经费试点“包干制”的制度选择，是由科研项目类型多样性和经费管理复杂性决定的。高效的科研经费管理制度设计，需要既能体现权威性、规范性，也要体现科学性、适用性。前者是刚性约束，要求制度必须得到不折不扣的执行；后者是柔性约束，要求制度执行有相对的弹性。因为在实践中，突出刚性约束的制度设计，执行时容易造成“一管就死”，突出柔性约束的制度设计，执行时则容易造成“一放就乱”，这样常常使制度执行陷于困境。有鉴于此，试点“包干制”意在有效化解制度设计和执行的两难境地，使经费更好服务研究。另外，“包干制”制度本身可以释放灵活性，既有效吸纳、借鉴现行经费管理制度的成功经验，又创设新的制度方案，逐步形成刚柔相济的、较为灵活的经费包干模型。

与现行经费管理制度模式相比，科研经费试点“包干制”的制度优势，体现在以下几个方面：一是有利于激发经费使用方的研究活力。科研人员可以把主要精力和大量时间投入到项目研究的本身，不因经费使用牵扯精力和时间而抱怨和苦恼。二是有利于提高经费管理方的工作效能。经费管理方只需将管理重心放在项目研究的“两头”，即经费预算管理和经费决算审计，减少对项目研究中间环节使用经费的审批和管控，还可以有效避免资金积累沉淀，进而提高经费使用效率。三是有利于经费监督方加强监督审计。监督审计工作可以实现从对项目的全程管理转移到对权利和责任的落实上，方便监督审计获得明确的管理依据，从而提高科研经费监审工作的针对性和有效性。四是有利于经费投入方实现科研投资之目的。试点经费“包干制”，可以使研究获得安全有效的经费支持而得以顺利推进。

三、科研经费试点“包干制”需要注意的问题

（一）坚持试点先行，持续优化制度

推进治理体系和治理能力现代化离不开制度创新，制度改革中肯定会遇到各种各样的问题和困难。科研经费试点“包干制”，科研管理人员、财务管理人员担心，如果这样简单地全面放开经费管理，会不会产生无法预料的新风险、新问题，造成不良社会影响。十九大报告中指出，我们不能因现实复杂而放弃梦想，不能因理想遥远而放弃追求［9］。任何制度在完善中都有“试点—反馈—修改”的过程，试点的意义和价值也在制度的修改和完善中得以体现，科研经费“包干制”试点也不例外。科技部和上海市分别遴选了60多家试点单位、14 家高校、科研院所和医院，开展科研项目经费“包干制”改革试点。目前，科研经费试点“包干制”尚未形成较为成熟的制度，在科学研究项目上尚未迈开步伐，科研经费管理部门可以按照试点先行、持续优化的改革思路，探索并克服试点过程中遇到的困难问题，不断总结积累试点经验，持续优化科研经费“包干”制度。

（二）区分试点类型，加强风险防范

由于科研项目类型比较多样、科研创新主体比较多元，有科研院所、高等院校、医院、企业、社会组织等，因而在“包干制”试点中，要有针对性地区分选择试点项目。首先要区分不同研究领域、不同类型单位、不同研究项目的试点对象，根据不同领域、单位和项目的各自特点开展分类试点，分类试点有利于探索形成符合各自研究领域实际需要的包干制模式。其次，应注重在重点领域开展试点，比如选择内部治理完善、科研管理规章制度规范、信息化建设较好、科研成果丰硕的科研院所或高校开展试点，有利于形成全面的、具有推广价值的试点经验。第三，“包干制”不是“万能钥匙”，试点应把握“包干制”的特点、优势和风险，宜包则包，不搞“一刀切”。试点中应充分体现契约精神，明晰经费出资方、管理方和使用方各自权责，防止出现“维权难”“追责难”现象；试点应规范各方的行为边界，防止重蹈“手续多、审批多、过程烦”的覆辙；试点中应加强风险防范，重点是防范化解研究风险和经济责任风险，要制定试点防范风险预案，引导试点工作朝着健康方向发展，防止借用试点之机干预项目研究或套取盗用研究资金，形成新的矛盾，造成不良社会影响。

（三）转变管理方式，提高治理效能

科研经费试点“包干制”的目的，是打破研究经费僵化的管理方式，使经费更好地服务项目研究。试点经费“包干”需要对现有管理理念实行变革，对现行管理制度进行改造，构建新的制度运行体系。需要运用现代信息技术，改进管理服务方式，提高管理服务效能。一要转变管理观念，按照“放管服”的思路，经费投入和管理部门重新审视并改进现行管理制度，减少对项目研究过程的干预，比如降低项目研究中期检查频次，减少项目研究中期经费的审核，赋予项目更多经费调剂使用自主权，“让打酱油的钱也可用来买醋”等。二要充分利用现代信息技术，按照“区块链”的思维，搭建与“包干制”相适应的科研经费管理信息平台，让科研经费数据信息及时、安全、公开、透明地到达科研管理、财务、固定资产管理、审计纪检等部门，实现数据信息共享，让数据多跑路，让科研人员少跑路。

（四）健全监管体系，完善奖惩机制

“包干制”试点绝不等于放弃放松监管，只有将其置于健全监管体系下，形成完善的追责机制，“包干制”才能真正包得好、干得好。健全的监管体系包括同行监管、纪检监管、司法监管和社会监管。科研工作具有较强的专业性和学术性，同行监管可以有效避免财务审计和纪检人员因为专业隔阂而导致的监管误解和盲区，同时也有利于规范研究行为，提升研究质量。信任不能代替监督，对于包干试点中出现的违规违纪现象，要区分不同情况予以相应的党纪政纪处分，触犯法律的还要依法追究法律责任。同时，构建与监管体系相配套的奖惩机制，包括奖励机制、信用机制、容错机制和负面清单机制等，在充分兑现“包干制”加大对诚实守信激励奖励力度的同时，对失责失信的相关人员要公之于众，列入社会诚信负面清单并承担相应后果。健全监管体系和完善奖惩机制是包干制试点顺利推进的保障。

四、结束语

科研经费试点“包干制”回应社会舆论对科研领域的关切，是科研经费管理的制度创新，事关科研活力的释放、科研人员的切身利益。对于试点取得的经验要及时总结宣传推广，试点中遇到的难题要加强研究，营造科研经费“包干制”试点良好社会环境，探索形成能够加快促进科研事业繁荣发展的经费“包干”新管理制度体系。