社区矫正工作者玩忽职守犯罪的特点与预防——基于97 份生效判决书的分析

王力达

（密歇根大学 法学院，美国密歇根州 安娜堡市MI 48109）

一、问题的提出与样本的选取

玩忽职守罪是社区矫正工作者①本文中的“社区矫正工作者”是指实际承担社区矫正对象监督管理职能的人员，既包括社区矫正机构中的工作人员，也包括在司法所、街道办事处和乡镇政府等单位中从事社区矫正工作的人员。犯罪的常见罪名之一。从中国裁判文书网提供的判决书来看，近年来我国社区矫正工作者玩忽职守犯罪较为多发，其案件数已经明显超过了监狱工作者②笔者在中国裁判文书网中以“玩忽职守罪”为案由，以“判决书”为文书类型，以2017年1月1日至2019年12月31日为裁判日期，分别将“社区矫正”和“监狱”作为关键词进行检索，剔除无关案例和重复案例后，可以搜索到过去三年中作出判决的社区矫正工作者玩忽职守案件44起，监狱工作者玩忽职守案件25起。。在已有研究中，胡剑锋和翁寒屏将社区矫正工作者玩忽职守犯罪作为其中的一种犯罪类型进行了分析，重点研究了这类案件的定罪量刑问题［1］。除此之外，关注社区矫正工作者玩忽职守犯罪的论著较少。本研究同样以判决书为样本，但在研究内容上与前述已有研究有较大的不同。本文以犯罪预防为主要视角，总结社区矫正工作者玩忽职守犯罪的特点，发现其背后的问题，进而提出具体的预防措施。

笔者在中国裁判文书网中，以“玩忽职守罪”为案由，以“判决书”为文书类型，将“社区矫正”作为关键词进行检索，搜到判决书516份。在剔除无关案例和重复案例后，得到社区矫正工作者玩忽职守犯罪的生效判决书97份。这些判决书共载有被告人112名，均为从事社区矫正工作的人员。判决日期最早为2013年11月11日，最晚为2020年3月27日。笔者以这97份判决书为样本，进行统计和分析。

二、对样本的统计与分析

（一）地域分布

这97份判决书来自16个省级行政区。其中，来自河北的最多，为27份，占比27.8%；涉及被告人29名，占比25.9%。来自河南的次之，为19份，占比19.6%；涉及被告人23名，占比20.5%。来自其余14个省级行政区的判决书1～8份不等，涉及被告人1～12名不等（见表1）。

（二）判决结果

在这97份生效判决书中，判决结果为有罪的95份，占比97.9%；涉及被告人110名，占比98.2%。判决结果为无罪的2份，占比2.1%；涉及被告人2名，占比1.8%。

（三）被告人身份

在110名被判有罪的被告人中，司法所工作人员最多，为95名，占比高达86.4%；司法局内设机构工作人员9名，占比8.2%；负责社区矫正工作的街道办事处或乡镇政府工作人员4名，占比3.6%；其他2名，分别为工业园区管理委员会工作人员和工业城综合治理办公室工作人员，都负责辖区内的社区矫正工作，占比1.8%。2名被判无罪的被告人均为司法所工作人员。

（四）危害行为

在110名被判有罪的被告人中，有61名被法院认定仅具有不作为的危害行为，即未对社区矫正对象的违规行为及时作出处理，占全部有罪被告人的55.5%；有49名被法院认定既具有不作为的危害行为，也存在作为的危害行为（具体表现为伪造或者后补矫正记录、档案材料等），占全部有罪被告人的44.5%。2名被判无罪的被告人也都被法院认定存在一定的不作为行为，但是一名因情节显著轻微，可不认为是犯罪而被判无罪；另一名则因其行为未导致社区矫正对象脱管或者其他危害结果，且与社区矫正对象再次犯罪之间不具有因果关系而被判无罪。

（五）危害结果

对95份有罪判决书所载的110名被告人，法院均认定其造成了危害结果；在2份无罪判决书所载的2名被告人中，有1名同样被法院认定造成了危害结果。这些危害结果可以分为脱管和其他两种类型。

1.脱管

在95份有罪判决中，有93份认定的危害结果为脱管，占全部有罪判决的97.9%；涉及被告人108名，占全部有罪被告人的98.2%。这些案件在脱管人数和脱管程度等方面存在一定的差异，但在社区矫正对象脱管后是否再次犯罪的问题上具有较大的一致性。首先，在脱管人数方面，认定脱管1人的判决书有80份，涉及被告人92名；认定脱管2人的判决书有5份，涉及被告人6名；认定脱管3人的判决书有2份，涉及被告人2名；认定脱管4人的判决书有1份，涉及被告人1名；认定脱管6人的判决书有2份，涉及被告人2名；认定脱管24人的判决书有1份，涉及被告人1名。此外，还有2份判决书的表述比较特殊：一份认为被告人（1名）导致社区矫正对象“普遍”出现违反监管纪律的情形，另一份认为被告人（3名）导致“部分”社区矫正对象脱管、漏管。从这两种表述中难以准确判断出具体的脱管人数。其次，在脱管程度方面，有47份判决书认定脱管的社区矫正对象曾违规离开过本地，涉及被告人55名；另外46起案件的判决书中则没有相关的表述，涉及被告人53名。最后所有案件都出现了脱管的社区矫正对象再次犯罪的情形（多人脱管的，至少有一人犯罪）。在有认定危害结果的那份无罪判决书中，被告人造成的危害结果也是脱管，脱管的社区矫正对象曾违规离开过本地，并且也出现了再次犯罪的情形。

2.其他

有2份判决书认定的危害结果不是脱管，涉及2名被告人。其中一份认定，被告人审前调查评估不严，并且不正确履行监督管理和教育帮助职责，造成了社区矫正对象再次犯罪；另一份认定，被告人没有与医院联系核实，未能及时发现保外就医的社区矫正对象已符合收监条件，导致其未被及时收监而再次犯罪。

表1 样本的地域分布

（六）法定量刑情节

在110名被判有罪的被告人中，同时具有自首情节和立功情节的1名，占比0.9%；仅具有自首情节的32名，占比29.1%；仅具有立功情节的3名，占比2.7%；具有坦白情节的36名，占比32.7%；另外38名被告人没有从轻或者减轻处罚的法定量刑情节，占比34.5%。所有被告人均没有从重处罚的法定量刑情节。

（七）量刑结果

在110名被判有罪的被告人中，被判处定罪免刑的103名，占比高达93.6%；被判处拘役的2名，占比1.8%，其中被宣告缓刑的1名；被判处有期徒刑的5名，占比4.5%，其中被宣告缓刑的3名。2名被判处有期徒刑且没有被宣告缓刑的被告人都具有较为特别的情节：一名被告人监管的社区矫正对象偷渡至境外从事走私、贩卖毒品的犯罪活动，是样本中唯一造成社区矫正对象脱管至境外的被告人；另一名被告人犯玩忽职守罪和帮助犯罪分子逃避处罚罪，是样本中唯一被数罪并罚的被告人。

（八）司法所和社区矫正工作的客观困难

在97份生效判决书中，有12份在判决理由部分（“本院认为”）提及了司法所和社区矫正工作的客观困难，占比12.4%。其中，提及司法所人员不足的7份，提及司法所工作繁杂的6份，提及司法所工作条件有限的2份，提及社区矫正制度运行不完善的3份。这12份判决书都认为客观困难不是被告人不认真履职的理由，但是其中的9份判决书同时也表示这些情况应在犯罪情节的认定上予以考虑。

三、社区矫正工作者玩忽职守犯罪的主要特点

从上述对样本的统计和分析来看，我国社区矫正工作者玩忽职守犯罪具有非常鲜明的特点。

（一）犯罪情形相近

首先，司法所工作人员是这类犯罪最常见的主体。在实践中，大量的社区矫正日常工作都由司法所承担，因此司法所工作人员通常是监管社区矫正对象的直接责任人，当社区矫正工作出现纰漏时，他们最有可能被追责。

其次，社区矫正对象脱管，是这类犯罪的主要危害结果；脱管的社区矫正对象再次犯罪，是司法机关认定被告人造成“重大损失”、构成玩忽职守罪的关键依据。作为一种过失犯罪，玩忽职守罪以特定的危害结果为构成要件。根据最高人民检察院2006年发布的《关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》，玩忽职守造成九类危害后果之一的，应予立案。单纯的社区矫正对象脱管并不包括在其中。因此在实践中，司法机关必须结合社区矫正对象脱管和脱管后再次犯罪两方面的情况，才能够认定社区矫正工作者犯有玩忽职守罪。

（二）犯罪情节轻微

从这些样本中可以明显地看出，社区矫正对象玩忽职守犯罪的情节普遍非常轻微。首先，绝大多数被告人仅造成了1名社区矫正对象脱管。社区矫正工作者严重不负责任，造成大量社区矫正对象脱管的案例较为少见。其次，超过六成的被告人都具有从轻或者减轻处罚的法定量刑情节。由此可以看出，这类犯罪的被告人尚具有比较明确的是非观念和比较强烈的悔罪意识。再次，超过九成的被告人被判处定罪免刑，且没有免刑的被告人中也仅有3名未被宣告缓刑。这样的量刑结果也从侧面表明这些被告人的犯罪情节非常轻微。最后，这些样本的地域分布也能说明一些问题。社区矫正在全国范围内施行已经超过10年的时间，各地的社区矫正工作都已经深入开展。社区矫正对象脱管并再次犯罪的现象不可能只出现在前述的16个省份中。笔者认为，其他省级行政区之所以没有出现这样的案例，很可能是因为当地的侦查机关和检察机关认为在此类情形下，社区矫正工作者并不构成犯罪，因而没有将这些案件送入审判程序。由此可见，这类犯罪往往处在罪与非罪的交界地带。从这个角度，也可以看出其轻微性。

（三）客观困难突出

在判决书记载的被告人及辩护人意见部分，有很多对客观困难的描述。被告人及辩护人很可能会为了获得从宽处罚而夸大困难，因此对这部分内容笔者未做统计。但是在一些判决书中，法院在判决理由部分（“本院认为”）对特定的客观困难予以认可。笔者认为，法院作为审判机关，经依法审查查明案情后认可的内容，应当较为符合现实情况。通过对这部分内容的统计和分析可以发现，客观困难在司法所中，主要表现为司法所人员不足和司法所工作繁杂，这与相关数据和研究相契合。首先，司法所的社区矫正工作压力较大。根据2015年的相关数据，从全国范围来看，平均1个司法所要承担约17名社区矫正对象的监督管理工作，但是近八成司法所的政法专项编制不超过2个［2］。仅社区矫正一项工作，司法所就面临较大的压力。

其次，司法所的职能与其工作人员数量不匹配。司法所不仅仅负责监督管理社区矫正对象，根据司法部2009年发布的《关于加强司法所规范化建设的意见》的规定，司法所承担着包括社区矫正日常工作等在内的九项职能。这些职能给司法所带来了大量的工作，依靠如此少的工作人员很难完全做好这九项工作。

最后，在实践中，司法所还需要做很多上述职能以外的工作。在很多地方，对司法所实行的是双重管理体制或者以地方管理为主的体制，乡镇政府和街道办事处往往会要求司法所配合其做很多其他工作，这会不可避免地影响到司法所正常业务的开展［3］。例如，一些地方的司法所需要向多个部门的数据平台录入数据，迎接各类检查，呈现出疲于应付的局面［4］。

四、社区矫正工作者玩忽职守犯罪的预防策略

（一）提高社区矫正工作者的监管能力

社区矫正工作者的监管能力较弱，导致社区矫正对象脱管的情况屡屡出现。一旦这些脱管的社区矫正对象再次犯罪，社区矫正工作者就很可能构成玩忽职守罪。提高社区矫正工作者的监管能力，保障社区矫正工作的质量，有利于预防这种犯罪的发生。

1.配备一定数量的社区矫正警察

配备一定数量的社区矫正警察，能够显著提高社区矫正工作者的监管能力。首先，警察的参与可以对社区矫正对象形成更大的威慑力。警察身份能够通过警察服饰、警用器械等外部标识体现出来。这些标识对社区矫正对象有明显的震慑作用，能够减少他们不服管教的情况，达到事半功倍的监管效果［5］。其次，警察的参与有利于相关工作的开展。在日常监管、法院禁止令执行和违法违规管控等多个环节，社区矫正工作的开展都需要一定的强制性。这些工作全部由非警察身份的工作人员完成，具有较大的困难［6］。在社区矫正工作队伍中配备一定数量的警察，符合社区矫正工作的需要。

在配备方式上，笔者认为可以建立一支单独的社区矫正警察队伍，使非警察身份的社区矫正工作者与他们之间形成类似于法官、检察官与司法警察之间的关系，共同完成社区矫正工作［7］。这样一来，社区矫正工作者的监管能力会明显提高，刑罚执行的严肃性得以强化，社区矫正对象脱管的现象也会相应减少。

2.综合运用多种监管措施

目前，社区矫正工作者多采用书面思想汇报、电话报告和当面报告等传统的方式与社区矫正对象建立联系，并辅之以手机号码定位等技术手段。在这样的监管方式之下，比较容易出现脱管的情况，如在两次当面报告之间社区矫正对象可能会采取“人机分离”的方式脱离监管、使用呼叫转移功能应对抽查［8］，社区矫正工作者对此很难及时察觉。

综合运用多种监管措施则可以有效解决这一问题。首先，对违规风险较高的社区矫正对象，可以利用腕表（电子手环）等电子定位装置加强监管，防止“人机分离”情况的出现。给社区矫正对象佩戴无法私自取下的腕表（电子手环），并将腕表（电子手环）与受定位的手机通过RFID私有协议绑定。当腕表（电子手环）与手机距离过远时，社区矫正工作者就会收到报警信号［9］。

其次，为了及时发现社区矫正对象违规离开本地的情况，可以利用大数据追踪其轨迹。相关部门应当逐步打通社区矫正对象信息系统与天网工程系统、公检法信息系统，以及人社、民政等部门信息系统的共享渠道，通过大数据的对比和分析，实现自动报警，迅速发现社区矫正对象违规离开本地的行为［10］。

最后，对请假外出的社区矫正对象应当建立异地托管制度。相关部门应当建立全国性的社区矫正对象信息交互平台，通过平台实现管辖地社区矫正机构与目的地社区矫正机构的联系，及时传递社区矫正对象请假外出的相关信息。在社区矫正对象外出期间，由目的地社区矫正机构对其进行临时性监管，以防脱管［11］。

（二）建立合理的脱管应对机制

社区矫正机构应当建立合理的脱管应对机制。当社区矫正对象脱管的情况出现时，社区矫正工作者要及时依照该机制作出反应，完整地履行职责。这样做有两方面的意义：一方面，有利于避免更大的危害结果。脱管的社区矫正对象可能会实施危害社会的行为，对他们的查找刻不容缓。建立脱管应对机制使相关工作有章可循，方便社区矫正工作者更快地开启查找工作。另一方面，有利于保护社区矫正工作者。社区矫正对象在社会中服刑，处于开放的环境中，人身自由受到的限制较少。即使社区矫正工作者完全依照法律法规的要求开展工作，社区矫正对象脱管的情况依然可能会出现。当这种情况出现时，社区矫正工作者只要日常监管工作没有错误，并且依照脱管应对机制进行了及时地处理，就不应当承担责任。建立这样的机制，能够降低社区矫正工作的刑事风险，减少社区矫正工作者玩忽职守犯罪的发生。

合理的脱管应对机制应当包含三个步骤：第一，有社区矫正对象失联时，社区矫正工作者应当立即开始查找，通过打电话、到家和工作单位查看、询问矫正小组其他成员等方法，尝试与其进行联系，并将这个过程记录在案。第二，当上述方法无法找到失联的社区矫正对象时，社区矫正工作者应当立即以书面方式联系公安机关配合查找。第三，对应当予以警告，应当提出撤销缓刑、假释建议，应当提出收监执行建议的社区矫正对象，无论其是否处于失联的状态中，社区矫正工作者都要及时地完成相应的工作，避免延误。根据相关法律的规定，在这三个步骤完成之后，社区矫正工作者就已经尽到了查找脱管社区矫正对象的职责。如果此时社区矫正对象仍未找到，则应当由公安机关开展追逃工作。

（三）减少司法所工作的客观困难

相关部门应当采取适当的措施，减少司法所工作的客观困难。客观困难减少之后，司法所工作人员会有更多的时间和精力用于社区矫正工作，玩忽职守犯罪发生的可能性自然也会有所降低。

1.增加司法所工作人员的数量

从前述分析中可以看出，目前我国司法所工作人员的数量还远没有达到相关规范性文件的要求①司法部2009年发布的《关于加强司法所规范化建设的意见》规定，司法所应当配备3名以上工作人员，有条件的地方，应当配备5名以上工作人员。，这是导致其工作困难的重要原因之一。增加司法所工作人员的数量，是减少司法所工作困难最直接方法。

2.改革司法所的管理体制

对司法所统一采用垂直管理体制，即把司法所建成县级司法局的派出机构，是减少司法所工作困难的重要方法。垂直管理体制具有两方面的优势：一方面，有利于司法所社区矫正工作的规范化。与司法所的另外八项工作相比，社区矫正工作的特殊性非常突出。作为执行国家刑罚的专门化工作，社区矫正具有很强的专业性和连续性，对工作人员的综合素质、业务水平、执行能力和稳定程度等有很高的要求。垂直管理体制能够加强县区司法局对司法所工作的指导力度，方便县区司法局对司法所工作人员开展培训，有利于更好地开展社区矫正工作［12］。另一方面，有利于社区矫正工作资源的统一调配。在双重管理体制或者以地方管理为主的体制下，各街道和乡镇的司法所之间难以资源互通。在垂直管理体制下，县区司法局能够更加顺畅地在辖区内不同司法所之间进行资源调配，根据不同地区社区矫正对象数量等动态情况，及时作出调整，最大化利用现有资源。由此可见，在垂直管理体制下，司法所社区矫正工作的规范性将进一步提高，相关资源的分配将更加合理，司法所工作的困难自然也就降低了。