预算绩效管理在行政事业单位的应用探讨

刘艳华

摘要：自2018年7月我国政府全面深化改革委员会全面通过第三次会议审议《关于全面实施预算绩效管理的意见》，“意见”要求行政事业单位要不断完善预算绩效管理，突出绩效导向的全方位性、全过程性和全面覆盖性，形成全面预算管理与预算绩效管理之间的联结，从而提升财政资金使用的有效性。预算绩效管理是一种新型的管理模式，在全面预算管理的基础上对预算实施效果进行评价和分析，充分反映单位组织内财政使用状况，从而不断调整和改进预算管理体系。当前国家依据市场变化对财税制度进行大力整改，行政事业单位所处的经营环境也更加复杂，如何正确利用预算绩效管理减少国有资产流失、提高单位组织的社会效益和经济效益是现阶段行政事业单位必须考虑的问题。本文就以预算绩效管理在行政事业单位中的应用为探讨核心，分析优化预算绩效管理的有效途径。

关键词：预算绩效管理;行政事业单位;应用

一、行政事业单位预算绩效管理基本概述

（一）预算绩效管理的内涵及重要性

预算绩效管理是全面预算管理的重要组成部分，以战略目标为导向，以成本价值为衡量标准，将资源分配的增加与绩效提高紧密结合，并通过对业绩评估实现预算管理的成果和效率。可以说预算绩效就是预算资金投入和产出的结果[1]。行政事业单位实施预算绩效要经过设置绩效目标、跟踪绩效管理流程、参与绩效评价结果等一系列活动，提高政府资金配置的经济价值性，是一种以评价结果导向预算管理的模式。政府十六届三中全会上提出“建立预算绩效评价体系”，在十七届二中全会上曾提出“推行政府绩效管理和问责制度”，截止2018年7月，《关于全面实施预算绩效管理的意见》也正式应用到行政事业单位的预算管理中[2]。显然预算绩效管理可以提升预算资金的使用效益和政府的工作效率，对加快经济发展、建立高效透明的政府，以及推动行政事业单位的运作和发展具有重大意义[3]。

（二）预算绩效管理在行政事业单位的应用现状

我国行政事业单位一般都是由政府财政拨款开展各项业务活动，但随着经济社会的不断发展，行政事业单位逐渐暴露出贪污腐败等重大事件，严重影响了行政事业单位的社会形象。而我国目前尚处于社会主义初级阶段，还缺乏比较完善的制度体系和基础设施建设，即使当前国家出台政策要求行政事业单位建立预算绩效管理制度，但不得不承认，我国行政事业单位预算绩效管理理论与实践在糅合的过程中存在诸多矛盾，例如对预算绩效管理的重要性认识不足、各职能部门参与程度低、等，使政府对行政事业单位的管理工作难以落到实处[4]。此外，我国行政事业单位的预算绩效管理应用的考量标准还不够明确，也没有与当前行政事业单位的发展实况进行结合，对行政事业单位预算绩效管理工作的顺利进行形成阻碍。

（三）行政事业单位实施预算绩效管理的意义

行政事业单位实施预算绩效管理的意义主要表现在以下几个方面：1）使全面预算管理更加科学。预算绩效管理是全面预算管理体系中的重要环节，通过预算绩效管理可以及时发现预算管理执行过程中存在的问题，可以有效提高单位的预算管理水平;2）确保预算管理规范执行。预算管理主要包括预算编制、预算执行和预算监督这三个方面，在执行过程中需要一定的规章制度控制执行效果。预算绩效管理相当于控制预算执行的手段，通过引导、监督和后期評价等工作确保预算管理顺利开展;3）提高资金的使用效率。事业单位每年都需要编制部门预算，向上级申报预算审批，并根据预算统筹财政资金。但很多行政事业单位并没有按照预算标准配置资金，内部专项资金占用现象依旧存在，影响资金的利用率[5]。而预算绩效管理是基于预算管理调整预算资金使用情况和投资方向，提高财政资金的使用效益。

二、预算绩效管理应用中存在的主要问题

（一）对预算绩效管理缺乏重视

预算单位在编制单位下一年度的预算时需要按照国务院预算编制的整体要求和财政部的具体部署，依据外部社会经济环境的发展和内部各个部门职能规划合理的预测资金需求，设置好预算绩效目标。绩效目标是建立预算绩效管理体系的前提和基础，其编制过程涉及到行政事业单位的方方面面，需要多个部门配合共同完成。而我国对预算绩效管理引入时间相对较短，在执行过程中难免因缺乏经验而产生诸多不适应性，预算绩效管理费时费力，导致行政事业单位的管理层对预算绩效管理还存在很多偏见，预算绩效目标编制随意性较大，与单位实际情况存在差异，整体应用水平较低[6]。

（二）未全面考虑公共财产支出的公平性

预算绩效指标设计是基于行政事业单位开展预算工作的标准和规范等因素，制定出能够满足行政事业单位应用需求的预算支出计划。但对行政事业单位来说，预算绩效指标及方案的设计都必须考虑到公共财产支出的均衡性，做到合理统筹支出。但目前行政事业单位还没有针对预算绩效管理建立一套完善的目标管理体系，单位组织在进行预算编制时缺乏战略目标的指导，也无法对内部的财政管理情况进行量化的评价分析，甚至恶化了行政事业单位与政府财政部门之间的关系。

（三）绩效运行跟踪力度不足

预算绩效运行跟踪监控是预算绩效发挥控制作用的保障，但在实际运行中很多行政事业单位只看重绩效目标的设计和下达，没有对预算绩效运行进行全过程监督。单位内对预算支出控制力度不足，财政资金支出程序混乱，甚至一些单位为了谋取不正当利益直接抹杀预算绩效监督职能，使绩效评价环节较为薄弱，影响了全面预算管理的顺利开展。

（四）项目经费使用过程不够明确

事实上很多行政事业单位并没有设立完善的经费报销制度，也没有对预算经费的使用设置明确的范围和目标，导致项目经费的使用无法做到专款专用，甚至还可能导致项目破产。此外，行政事业单位在对项目经费进行预算和规划时没有对预算经费进行有效配置，不能突出项目实施的工作重点，也不利于项目的后续发展。

（五）评价与反馈体系不够完善

目前行政事业单位预算绩效管理体系的应用过程存在着诸多不顺，在行政事业单位内部对预算绩效管理不够重视，且部门参与程度较低的情况下，单位内还未建构与实际符合的预算绩效管理体系。预算绩效管理与员工的切身利益缺乏联动性，使预算绩效的激励作用不够明显。依据法律规定，我国财政部门并没有干涉和评价行政事业单位工作业绩的权力，使我国行政事业单位预算评价和绩效反馈体系的建立没有相应的制约机构监督，绩效评价结果没有应用到预算管理的实际工作中，反而造成预算绩效管理流于形式。

三、行政事业单位预算绩效中的难点分析

（一）预算绩效管理应用与理论存在矛盾

目前我国行政事业单位对预算绩效管理体系的知识结构认识存在误区，尽管财政部早在2011年和2012年就分别对预算绩效工作提出了详细的指导意见和工作规划，但预算绩效管理在实际的应用过程中还是存在着一些问题。预算绩效管理是在预算管理的框架体系内不断充实预算管理的内容，将预算管理的概念和方法纳入到预算管理执行过程中，通过预算绩效管理可以强化各个部门财务预算支出和控制职能，提高财政资金的使用价值。但预算绩效管理在行政事业单位的实际应用中没有完全依据预算绩效管理的理论支持实践工作，财政部门在原有的审查工作上再增加预算绩效管理的工作内容，可能给财政部门的工作带来压力，造成预算绩效管理实施困难。

（二）绩效指标选取不科学

行政事业单位在设置绩效指标时必须遵循科学性原则，注重预算绩效行使过程中的可操作性。但当前行政事业单位在预算绩效指标设置方面存在一定的局限性，无法满足预算绩效考评的需求。此外，现阶段的行政事业单位预算绩效管理还存在着设计不科学、相关性较差的问题，内部工作人员没有发挥预算绩效管理模式的优势，在设计预算绩效管理的预算指标时只考虑到其独立性，忽略了各个指标之间的关联性，最终导致考核评价体系僵化，行政事业单位整体的管理水平也难以提升。

（三）考评周期缺乏严谨性

通常情况下，我国大部分行政事业单位基本都是以一个会计周期为单位对内部的员工进行预算绩效考核。这种考核方法是为了降低相关工作人员的工作量，但考核周期跨度过长，使考核控制松弛，员工难免产生懈怠情绪，预算绩效管理的作用发挥也就不够明显。甚至一些行政事业单位完全将预算绩效考核作为一个走过场的形式实施，进而影响了预算管理的控制力度。同时，考核周期过长也会使考核内容增大，无形中增加了考核工作量，造成绩效考评效率低，且滞后于单位组织的实际发展状态。

（四）信息化建设有待加强

行政事业单位受到传统体制的影响，对信息化建设工作缺乏重视。一部分行政事业单位的信息化管理体系建设进程速度缓慢，不利于内部信息的更新与传递，也阻碍了预算绩效管理体系的发展。此外，单位内对信息平台没有做好及时优化处理，信息渠道的應用与开发工作滞后，严重影响了财务信息的共享性和时效性，无法保证财务信息的准确性，不能满足行政事业单位预算绩效管理工作实施的需求。

四、完善行政事业单位预算绩效管理应用的具体措施

（一）优化预算绩效管理标准

在进行预算绩效管理实施过程中，科学的预算绩效管理标准和管理目标能够预算绩效管理体系的应用能力。通常情况下，行政事业单位的绩效管理标准是依照单位本年度的绩效报告设置出相对应的管理办法。但考核数据一般是由被考核部门提供的，无法保证考核数据的准确性，因此其绩效考核标准也就存在不科学的问题。因此，行政事业单位在进行预算绩效考核时可以充分利用外部会计事务机构，依据内部预算绩效管理执行情况优化预算绩效标准，还可以借鉴一些成功经验，确保预算绩效管理标准设计的有效性和客观性。

（二）建立健全预算绩效管理体系

预算绩效管理的有效实施离不开相应的制度保障，从制度层面出发，行政事业单位要建立健全预算绩效管理相关制度，对预算绩效管理的各个环节和流程进行梳理、规范，并将管理责任与义务落实到每个岗位上。行政事业单位的预算绩效管理体系可以以全面预算管理的框架为基础，首先，按照国家财政部门的要求以及单位组织自身的职能对各个部门运行过程中所需要的资金进行合理预测，编制科学的绩效管理目标;其次，在确定好绩效目标后，对预算绩效管理的执行情况进行全过程监督，跟踪绩效目标的实施进度，建立有效的监理机制，对预算资金的支出和产出进行对比和评价;最后，依据预算绩效评价结果可以完善全面预算管理制度和成本控制体系，调整内部的管理手段，强化员工的责任意识，提高财政资金的使用价值。2012年，经相关数据统计，北京市财政局收入达到了3314.9亿元，但仅是市本级的财政支出就达到了1657.8亿元，预算绩效控制力度不足。为了打破这一困局，北京市财政局以网络化管理体系成就预算绩效管理的四大突破点。首先，实施第三方绩效评价，邀请外部专家全程参与，在工作程序上主要采取自我评价、现场调研评价和专家综合评价的程序，由第三方评价机构认定项目资金评价和绩效评价的等级得分，运用更民主的方式避免中介机构的主观裁量;其次，预算绩效管理要全面覆盖市级预算部门，特别加强了对“大额专项资金”的评价;再次，预算绩效评价由项目支出评价逐渐扩展到部门基本支出综合评价，评价指标也细化为部门绩效目标、预算决策程序、预算编制、预算执行、重点支出保障、绩效管理、资产管理、三公经费以及服务满意度等;最后，加强事前绩效评估、事中绩效监督和事后绩效反馈这三者之间的联系，形成有效的闭环机制。在这些措施的共同作用下，北京市财政局破解了“固化利益”的掣肘，推动了预算绩效管理的发展。

（三）划分工作职责，落实问责制度

明确工作职责、落实问责制度是预算绩效管理工作中的重要内容，当前我国行政事业单位预算绩效管理各个环节，包括预算编制、预算执行、预算监督和结果反馈等环节目前还没有形成一个有机整体，预算绩效管理内容较为分散，难以对全面预算管理形成客观的评价分析。为了优化行政事业单位预算绩效管理在执行方面存在的不足，单位内要平衡好前期资金预算编制和投入环节与后期预算执行和资金使用结果反馈环节之间的关系，将资源合理配置落实到各个方面。同时，行政事业单位还要加强内部人力资源管理，划分各个部门与岗位的职能和权限，要求各部门严格按照预算绩效管理相关的各项规章制度完成工作，更好地面向社会，服务于社会经济发展。

（四）保证预算项目编制的科学性

在预算编制过程中，行政事业单位的预算管理组织机构应积极参与其中，遵循统筹兼顾、收支平衡等原则对预算编制过程进行监督。通常情况下，财政部门要求每个行政事业单位每年要对两个以上的项目进行预算绩效评价，但出于资金匮乏的原因，很多行政预算管理部门的预算项目较少，没有新项目可供评价。针对这种情况可以将预算编制分为基本支出预算编制和项目支出预算编制，基本支出预算编制主要应对无项目可评价的问题;而项目支出的编制则需要通过静态分析与动态分析相结合的方式设置预算绩效管理目标，重点考虑项目的经济效益、社会效益、环境效益、可持续影响、服务对象满意度等因素，保证项目投资的可行性，从而也可以为预算编制提供信息支持。

（五）强化项目经费预算配置

首先，针对不同的预算项目应建立具体的项目预算使用标准，细化预算支出内容，在项目预算申报中不但要对具体标准进行设计，还要明确预算依据，合理规划项目实施各个流程的费用支出，从而实现项目经费的优化配置;其次，针对项目经费建立有效的监督机制，把握好定性标准和定量标准的灵活性，针对不同的项目要采取不同的考评方式;最后，建立以计算机技术为支撑的精细化管理模式，保证财务数据的真实性，优化经费预算配置更加科学合理。

（六）实施结转和结余资金绩效评价管理原则

结余资金是对某一年预算安排支出的资金项目在近两年内未使用，或近三年内没有消耗完就视为结余资金。按照规定，结余资金在应用于未来年度部门预算编制前不能随意挪用，但特殊情况下可以申报相关部门。在这一过程中对基本支出结转资金结转，下一年继续使用，且按照规定应用于人员经费和日常办公经费支出中，项目支出资金结转在下一年度按照原来的用途继续使用。

（七）充分应用绩效评价结果和反馈

绩效评价机构在对预算支出进行评价分析后需要按照规定出具绩效评价结果，及时向预算执行单位反映情况。行政事业单位要依据绩效评价结果完善内部管理制度，降低成本支出，对超预算、无预算的部门进行处罚和整改，并将预算绩效评价结果作为下一年度预算编制平整，优化内部资源管理和调配。对一些指出了问题但没有及时整改，或评价较差的部门进行通报批评，做好预算增减工作，实现监督控制的作用。当然行政预算单位也要加强廉政建设，严格稽查内部贪污腐败、私自挪用公共财产等行为，以法律的手段保护国有资产，提高单位整体的管理水平。

五、结束语

综上所述，我国行政事业单位要想符合政府改革要求、顺应时代经济的发展，在完善全面预算管理制度的基础上必须重视预算绩效管理，设置科学的预算绩效管理标准，建立健全预算绩效管理体系，加强对日常支出预算和项目支出预算的全过程评价、分析和控制，并将预算绩效评价结果应用到后期的预算编制中，促进行政事业单位长效发展。

参考文献：

[1]杨桦.内部控制视角下对行政事业单位预算绩效管理的思考[J].中国集体经济，2018 （2）：132-133.

[2]周小婷.行政事业单位预算绩效管理探析[J].西部财会，2017 （8）：10-12.

[3]張瑞.预算绩效管理改革与行政事业单位财务管理模式探讨[J].经营管理者，2017 （27）：106.

[4]董凤芹.浅谈预算绩效管理在行政事业单位中的应用[J].潍坊学院学报，2017 （4）：38-40.

[5]安红玲.行政事业单位预算绩效管理探讨[J].行政事业资产与财务，2017 （13）：19-20.

[6]李琳娜.内部控制基础上对行政事业单位预算绩效管理的思考[J].西部财会，2017 （7）：11-13.