公共利益：英国传媒规制的一条主线

曹 然 徐 敏

(1.苏州大学 传媒学院，江苏 苏州 215124；2.东华大学 人文学院，上海 201620 )

在“传媒规制”“公共利益”这一组概念中，公共利益名义上是传媒规制的目的，同时也为传媒规制提供了合法性、正当性的依据，即传媒规制的目标就是为了实现那些关于国家和人民的、关于公共事务的重要的、普遍的和共同的福利、合法要求或权利，而这些福利、合法要求和权利全部体现在针对传媒制定和推行的政策、法规以及财政或市场控制、从业者的专业实践和对公共服务的普遍信仰等其他形式的干预手段、影响因素中。纵观英国历史，传媒规制中公共利益的内涵随着时代主题、社会主要矛盾的变化而不断变化，总体上可做一种区分：封建专制时期的传媒规制(主要针对报刊书籍等出版物的管制)中的公共利益是一种占统治地位的特权阶层维护自身统治秩序的利益，近现代传媒规制中的公共利益(包括报刊书籍、广播电视和其他新兴的传媒样态)主要是公民个人借由传媒所实现的政治权利、经济权利在强势的公权力和市场力量面前不受过度干预和侵犯的利益。

一、英国传媒规制中公共利益的存在形式

按照丹尼斯·麦奎尔的界定，传媒规制中的公共利益具体包括“出版自由”“媒介所有权的多元化”“信息、观点和文化的多样性”“对公共秩序和国家安全的支持”“广泛的(近乎普遍的)覆盖范围”“公众可以获得的高质量的信息和文化”“对民主政治体系(公共空间的)充分支持”“对个人和普遍人权的尊重”“避免对社会和个人造成伤害和侵犯”[1]等；但是这一关于公共利益的内容有其时代局限，不足以完全覆盖本研究所涉及的历史维度，且并没有交代各个公共利益之间的逻辑关系。本研究所探讨的公共利益并不通过抽象的、思辨的方法切入，而是从传媒规制实践的梳理中，从政策、法规文本的关照中总结得出“所有权—竞争”“司法—个人权利”和“伦理”三个框架，在这三个框架之下勾勒公共利益在各个历史阶段的基本特征，为后文的分析做一铺垫。

(一)所有权—竞争层面

历史唯物主义的基本判断之一是“经济基础决定上层建筑”，而英国的大众传媒自其出现以来一直具有重要的经济属性，其传媒机构、传媒输出渠道所有权的集中或分散被认为将导致它所生产的内容、观点呈现一致性或多样性，从而影响到公共利益。这解释了为什么早期专制封建时代的君王能够通过向出版商的联合体授予特权、成立特许出版公司的方式对其施加控制，尤其是限制那些包含不利于王权稳定、社会稳定的内容的出版，而获得特权的出版商也因为获得了源源不断的垄断利益而与统治者之间形成默契，甚至主动“围剿”那些未被授予特权的、对其构成竞争威胁的出版商；这也解释了为什么20世纪的英国在建立了覆盖全国的、公共运营的英国广播公司的基础上，还要建立商业运营的独立电视台、第四频道等以平衡前者在内容上的伦敦化、中心化倾向，防止其有害于公共利益。独立电视台、第四频道在最初的设计中就明确了地区化的架构。从理论上看，传媒所有权的集中一方面限制了作为公民的个人通过传媒了解公共事务的可能，另一方面也使得作为消费者的个人无法在一个充分竞争的市场上自由地选择自己所偏好的传媒产品。一个例子是20世纪80年代默多克收购《泰晤士报》和《星期日泰晤士报》时面临《1973年公平贸易法案》的挑战。根据该法案，同一主体同时拥有两家以上的报纸可能构成垄断，必须接受审查，对其中可能涉及的公共利益做出评估。[2]尽管默多克成功地绕过了审查实现了并购，但并不等于《1973年公平贸易法案》中关涉公共利益的考量是“无稽之谈”，尤其是默多克后来频繁开动舆论机器为他支持的政客宣传造势，甚至亲自撰写社论，修改新闻标题等，有选择性地忽略、删除不利于其观点的材料，说明传媒所有权过度集中会对公共利益造成负面的影响。另一个例子是2018年《三一镜报》并购北壳传媒(旗下包括《每日快报》和《每日星报》两份报纸)[3]时面临《2002年企业法》的挑战。竞争和市场管理局(CMA)和通讯办公室(Ofcom)按照该法的相关条款要求，从“并购是否影响市场竞争”“并购是否影响公共利益”角度分别进行调查并提交报告，最终数文媒体部大臣采纳了CMA提交的报告建议，以“无法考虑到兼并涉及任何公共利益”为理由拒绝开展下一步调查，最终促成了两家机构的兼并。这种兼并几乎可以说是新自由主义经济政策主导之下的必然结果。

但是，就像垄断经营的公有体制不必然保障了公共利益一样，追逐利润的、竞争的市场主体也并不一定就指向了公共利益，尤其是资本的逐利本性促使其大量生产可以盈利的、同质化的内容产品，从而潜在地构成了虚假繁荣。当大量电视频道中播放的都是内容、形式相似的节目，非但无法保证公共利益，更严重侵害了受众媒介接近权利。为纠正这一偏向，英国的解决方案是采用所谓“偏好塑造型”规制，促使传媒机构不再纯粹以营利为唯一的目标。此外，像英国目前将上市传媒机构的股权分散化，或者交付给专门的基金会管理等做法，大多是为了淡化所有权归属的影响以服务于公共利益的需要。

(二)司法—个人权利层面

如前所述，本研究关注的公共利益并不是由抽象的、理论思辨式的方法切入的，而是从一次又一次传媒规制实践的梳理中，从对有关政策、法规文本的关照中得出来的，因此公共利益体现在诸多围绕传媒的司法活动和其他形式的规制活动中。作为司法活动、规制活动的重要依据的是政策、法规文本中关于公民个人权利的保护。追溯公共利益的概念，可以发现它有深厚的个人主义渊源，也就是说“公共”是由无数“个人”形成的，公共利益是个人利益的集合，因此对公共利益的保护必须具体落实到对个人权利的保护上，离开了对个人权利的保护，公共利益就失去了它的基础。戴雪论证了公民个人的议论自由与传媒自由之间的关系：“议论的自由在英格兰中实不过是一种权利，任何人得以用之以书写或谈论公私事务，但以12个店主人所组成之陪审团不至视作毁谤者为限。……而且直至最近时候，英吉利法律卒未尝承认新闻报纸有任何特别利益。譬如，同一议论，倘若载于片柬或写于信纸上者被法律视作毁谤或亵渎，刊于书上或报上仍受均等待遇。准此以观，比利时宪法所为，即给予报纸的编辑人、印刷人、或发行人以特别保护一事，实不啻承认此辈人物有特殊权利。此项法律精神适与英吉利法律所有通常理论恰恰相反。专就这一点立论，即谓出版自由未被承认于英格兰亦不为过。”[4]在英国，所谓议论自由(表达自由)本质上是一种由个人所享有的权利(表达权)，传媒所享有的权利并非特殊的权利，而是经由个人权利延伸而来的权利。在传媒规制中，公共利益所要保障的是个人借由传媒实现的知情权、表达权等政治权利，以及名誉权、隐私权等人格权利。比如，媒体对某一则新闻的报道是为了维护公民的知情权，但它可能会侵害到其他人的隐私权、名誉权——由此引发的重要问题是，关涉个人权利的各个公共利益之间并不是完全平行的关系，而是彼此之间容易发生冲突的关系，需要参考一定的价值等级序列进行权衡，或依照所谓“合比例性”原则进行有效的裁量。

(三)伦理层面

从伦理层面上看，各个时期的公共利益大致上经过了“维护统治秩序”“维护公民利益”和“维护消费者利益”这三个阶段的演变。在封建专制时期，传媒规制的主要目的是为了专制主义服务，传媒规制中的“公共利益”指代的是国王的利益，主要体现在挑战罗马教廷、巩固和强化国家权力、维护统治秩序稳定等方面，比如1534年议会通过的《至尊法案》切断了英国与罗马教廷的关联，从而强化了英国世俗王权在管制宗教印刷品等一切国内事务上的权力；又如对De Libellis Famosis[5]一案的判决中就明确将“社会安宁与和平”作为将书面诽谤定为刑事犯罪的出发点和归宿。经过17、18世纪，直到19世纪英国真正地进入议会至上的法治、宪政时期，传媒规制的目标转变为为新闻自由、公共利益服务，这一时期的公共利益随之转变为公民个人借由传媒所实现的政治权利(主要包括知情权、表达权等)在强大的公权力面前不受粗暴干预和侵犯的利益，其重要标志是1843年的《坎伯斯诽谤法案》。该法案规定了事关公共利益的真实陈述可在煽动与诽谤官司中免于被起诉，从此以法律手段对传媒进行约束的效力打了折扣，相应的公民权利得到保障。在20世纪中后期经济领域出现“滞涨”现象的刺激下，新自由主义意识形态在英国社会上渐渐占据主导地位，国有企业的“私有化”“去管制”成为时代的主题，以广播电视为代表的传媒内容被视作和“烤面包机”差不多的商品，这样传媒规制的目标就转化为鼓励产业发展，满足消费者的多样化需要等方面。在这一时期，公共利益更多地是意味着提供多样化的产品以满足消费者的需要，并且满足其做出选择的权利。

然而，尽管特定时期的公共利益在伦理层面上自有其侧重、突出的方面，这并不意味着同一时期公共利益不被侧重、突出的方面就不称之为公共利益，这正是公共利益的复杂性所在，也是它受到诟病的原因。比如，在强调传媒规制服务于公民、消费者的时代，维护统治秩序稳定(更多时候指的是维护国家安全和社会稳定)也是不可或缺的公共利益，比如下文将要提到的1974年的《防止恐怖主义法》、1986年的《公共秩序法》和1989年的《官方秘密法》基于维护公共利益的目标而限制传媒内容中涉及国家安全、军事机密，威胁公共秩序等方面的内容。这一点在封建专制时代的语境下体现为对以国王利益为代表的统治秩序的维护。又如在传媒规制主要服务于消费者的需要的时代，公共利益作为公民政治利益的方面也在一定程度上对传媒规制发挥了作用，在“窃听门”丑闻发生之后，英国议会立即委派莱文森勋爵成立专业委员会对英国报业问题进行调查，并且根据调查报告的建议成立了以公共利益为目标的独立规制机构“独立报业标准组织”。这一切都说明了公共利益的不同方面在不同的历史阶段都有所表现。

二、公共利益对英国传媒规制结构的影响

当我们谈论公共利益时，一方面要结合具体条件去探究它的意涵、外延，考察它在历史进程中的发展变化；另一方面又要考虑通过什么样的方法“确定”公共利益，后者很自然地就指向了“由谁来主张公共利益”、“通过什么方式实现公共利益”的问题。从这个意义上说，传媒规制的主体倾向于使用公共利益为自己的干预披上合法性、正当性的外衣，也就是说进行传媒规制主体往往自身就是主张、保障和实现公共利益的主体，其规制行为的目标就是关于公共利益的具体主张，其规制的方式、机制也必须符合公共利益的要求。在英国，每当出现新的传媒形态、传媒机构，或者当既有的传媒规制机构出现问题时，随之而来的就是与之相匹配的新的规制机构、新的规制文件，乃至由此形成新的规制形式，他们之间的关系被艾略特形象地概括为“追赶远去的公车”。[6]以下就按印刷、广电、网络三种传媒形态，分别去梳理这些传媒规制主体、规制形式、规制机制是怎样受到公共利益的影响的，以及公共利益对不同传媒内容提出了何种要求。

(一)传媒规制主体是主张公共利益的主体

首先，印刷媒体的规制主体是主张公共利益的主体。在所谓的“新闻自由”最终确立之前，政府长期以来扮演着代表公共利益对印刷媒体进行规制(或“管制”)的角色，但是这种说法并不足以完全揭示两者之间的关系：“对于传播业来说，政府代表公共利益的行为长久以来一直复杂难解，这主要是由在传播自由问题上国家与公民之间的模糊关系所引起的。在历史上，国家经常被视为个人言论自由的主要敌人，但同时，国家也通过宪法和其他法律系统，在一些重要方面成为自由的有效保证。”[7]随着知识税被废除，英国的报刊界于18世纪逐渐摆脱了政府的干预，在经历两次世界大战期间短暂的集中管制之后，终于迎来了行业自律的时代，先后出现了许多行业自律组织，包括1953年的“报刊业总评议会”、1990年的“报刊投诉委员会”(PCC)、2013年的“报业独立监视组织”(IMPRESS)和2014年的“独立报刊标准组织”(IPSO)，此外还有为英国报刊、杂志业制定历史上第一个得到普遍认可的行为准则的“编辑职业守则委员会”(Editors’ Code of Practice Committee)。总的来说，这些行业自律机构大多宣称自己代表公共利益行使自身干预权力，其设立宗旨、工作原则、业务实践都是为了维护公共利益。(1)比如，最早由报业自律组织PCC通过的《执业守则》(该《守则》中的具体要求被IMPRESS、IPSO等新兴自律机构所沿袭)一方面将“公共利益”视作报业编辑、记者免受包括保护隐私、禁用监听设备、不作虚假陈述、不通过恐吓/骚扰方式寻求信息或图片等行为规范约束的例外条件；另一方面，PCC也为“公共利益”赋予了具体的内容，包括：“发现或暴露犯罪”“保护公众健康或安全”和“防止公众被个人或组织的某些言论或行为所误导”。

其次，广播电视的规制主体是主张公共利益的主体。在英国，针对广播电视的公共服务体制本身就是在公共利益的一系列考量设计并最终形成的(2)比如，1923年赛克斯报告提到“广播这种媒体能够提供很有价值的公共服务，对于国家来讲具有重要的意义”；1926年克劳福德委员会报告认为BBC“应该符合公共服务的要求，而管理人员的任命，也应该以能够促进该机构发挥最大作用和发展为唯一目标”；尤斯沃特报告认为“广播能够对全国人民的思想和言论产生影响，它是维护国家利益的必需品。在任何时候、任何情况下，广播服务都应该尽最大努力去为人民谋取最大的福利”；贝弗里奇报告指出“广播的任务应该是为了社会利益而提供公共服务”；皮尔金顿报告认为“广播电视的概念一直都是一种服务，其全部的特征都是一种公共机构的职责，负责将社会中产生的各种行为和意见全面地表达出来，使公众们充分地知晓”。转引自詹姆斯·卡瑞、珍·辛顿，栾轶玫译：《有权无责——英国的报纸、广播、电视与新媒体》，清华大学出版社2016年。，针对它的规制主体要能够代表公共利益的要求。英国公共广播电视的规制主体经历了内政部(Home Office)邮政大臣，国家遗产部(Department of National Heritage)，文化、媒体和体育部(Department of Culture, Media and Sports)(3)现为数字、文化、媒体和体育部(Department of Digital, Culture, Media and Sports，DCMS，简称“数文媒体部”)。，再到通讯办公室(Office of Communication, OFCOM)的演变。在这些转变过程中，英国广播公司一向以公共利益的代表者自居，长期保持自身高度自治的传统，以实现其专业、独立；但是从2017年4月3日开始，通讯办公室成为历史上第一个对英国广播公司进行独立的外部规制的机构，它要求英国广播公司对自身公共目的的实施负责，而新的单一董事会将管理和运营英国广播公司。作为广播电视规制主体的通讯办公室，它在2018年发布的年度报告中明确了其总目标是“让通讯为每个人运转”(正是公共利益原则之一的“普遍服务”原则的另一种表达形式)，在此总目标之下有三个长期目标，包括“确定标准，提升质量”“保护消费者免受伤害”以及“推动竞争，确保市场为消费者有效运作”[8]，这三者分别属于公共利益的不同层次，呈现出相互关联、相互促进的关系。

再次，网络媒体的规制主体是主张公共利益的主体。网络服务本身作为一项重要的公共利益，是整个欧洲历史悠久的公共服务传统的延续。英国人蒂姆·伯纳斯-李(Tim Berners-Lee)将自己发明的网络文件访问系统“万维网”无偿贡献出来，使人们能够免费使用网络这一蕴含无穷知识的公共服务，由此“网络应该作为公共服务”的观点逐渐得到了社会的广泛认可，政府在针对网络媒体进行规制时不得不首先将其视为一种公共服务，在维护并提升公共服务的大前提下做出判断。而且，由于不存在与传统大众媒体时代，尤其是广播电视的“频谱资源稀缺性”的问题，政府找不到对其进行规制的公共利益依据，因而英国在网络媒体方面的规制是根据内容种类和来源渠道的不同，以原有的方式“分而治之”。比如属于“编辑性内容”(editorial content)(4)即以印刷形式或在互联网上发表的，旨在提供信息、教育或娱乐的，而不是为了试图出售一些东西而制作的内容。编辑性内容被认为是商业内容或广告副本的对立面。尽管如此，两个不同的内容种类之间的界限并不总是泾渭分明的。详见CLICK WORKER上相关词条的解释。https://www.clickworker.com/content-marketing-glossary/editorial-content/。的和来自“平面媒体”(print media)(5)相对于电视、互联网等以多维度传递信息，报纸和杂志等以单一维度传递信息的传统媒体，在融合媒体时代又被称为“平面媒体”(print media)。的，按照原来媒体机构所参与的自律监督机制(比如通过前面提到的独立报业标准组织、独立报业监视组织等)进行行业自律或自我约束；来自广播电视的节目也按照原有的方式进行规制，规制主体包括通讯办公室等。属于“用户生成内容”(User Generated Content，UGC)(6)泛指网络用户在社交媒体和其他在线平台上发布的一切形式的内容，包括图像、视频、文本和音频等，它的出现建立在WBE2.0技术使网络交互的便利性大大提升的条件下，与专业机构生成的内容(Professional Generated Content，PGC)相比受到更少的限制，很少或者没有受到“把关人”的约束。的，由各主体参与的自律、共治的方式进行规范和约束。在公共利益的要求下，关于网络原生内容的规范与净化以必须自律的形式开展，由互联网行业自律机构作为规制主体，包括“网络观察基金”(IWF)、互联网服务提供商协会(ISPA)、独立移动设备分类机构(IMCB)、视频点播联盟(ATVOD)等。[9]在公共利益的要求下，针对网络内容的规范与净化主要集中在对“少儿不宜”内容的干预上。此外，大型社交媒体平台自身也高举公共利益的旗帜，声称是针对自己的规制主体——比如在2017年英国大选期间， Facebook主动在《每日电讯报》《卫报》《泰晤士报》等主流报纸上投放公益性的广告，教导人们如何识别和防范假新闻，以避免社交媒体上泛滥的假新闻对大选结果产生负面影响。

表1 英国传媒规制形式中的公共利益

(二)公共利益体现在传媒规制形式中

公共利益体现在英国传媒规制方式的各种形式中，包括政策、法律，以及财政、市场因素、从业者的实践和对公共服务的信仰等。首先，法律尤其是成文法律是传媒规制最直观和最重要的组成部分。英国现有的制定法大部分散落在各个领域，旨在解决社会各个方面出现的具体问题，被称为传媒法的范畴涉及了相当广阔的社会领域。一方面是针对传媒机构的管理、运行方面进行约束的法律，它们将传媒机构与一般性的商业机构同等看待，比如《企业法》(Enterprise Act 2002)要求所有媒体机构每年公开其账目和运营状况，《公平交易法》(Fair Trading Act 1973)限制了媒体的垄断兼并，《职业健康与安全保护法》(Health and Safety at Work etc.Act 1974)对从业人员的工作时间做出了规定。另一方面是针对传媒内容方面进行约束的法律。据不完全统计，这一类法律大致又分为以下几种：与侵犯名誉权相关的法律，如2013年的《诽谤法案》(Defamation Act 2013)，该法的目的是保护公民个人的名誉；与淫秽出版物相关的法律，如1959年的《淫秽出版物法》(Obscene Publications Act 1959)，该法旨在避免淫秽出版物的出版、发行和流通，但由于对“淫秽”概念界定不清而限制了公民部分的表达权利、知情权利，这一部法律于1991年由报业延伸到了广播电视领域；与保护青少年相关的法律，如1955年的《关于有害儿童、青少年内容的出版法》(Children And Young Persons(Harmful Publications)Act 1955)，该法主要涉及包含恐怖或其他可能对青少年产生危害的内容；与国家安全相关的法律，如1989年的《官方秘密法》(Official Secrets Act 1989)、1974年的《防止恐怖主义法》(Prevention of Terrorism(Temporary Provisions)Act 1974)，前者主要涉及国家安全、军事行动方面，后者旨在管理有关北爱尔兰的信息发布和新闻报道；与社会秩序相关的法律，如1986年的《公共秩序法》(Public Order Act 1986)，该法禁止媒体发表任何能引发种族仇恨和争端的内容；与司法活动相关的法律，如1981年的《蔑视法庭法》(Contempt of Court Act 1981)，该法禁止媒体发表与正在进行中的审判有关的内容，以避免出现偏见，维护审判过程和结果的公正；此外还有1984年的《录像制品法》(Video Recording Act 1984)，该法限制了租借录像带的行为。

英国政府在传媒领域实行新政策时，往往是先成立专门的独立调查委员会进行调查、形成调查报告，再修改既有的法律法规，或出台新的法律法规，使规制合法化。从1923年第一份调查委员会报告“赛克斯报告”中，“公共利益”就提出了它的要求：“广播这种媒体能够提供很有价值的公共服务”；直到2012年的“莱文森报告”依然高举“公共利益”的旗帜，提出了新的自律和法制准则。在财政及市场控制手段中，包括印花税、纸张税、广告税在内的知识税的实施和废除都冠以“公共利益”的名义，“公共利益”既指向辉格史观的“新闻自由”叙事，同时也意指詹姆斯·卡伦提出的代表“社会稳定”的论断；此外，作为从业者的职业伦理和操作规范的新闻专业主义，以及社会对于公共服务的普遍信仰，都在更抽象的层面上对传媒规制形式中的公共利益施加了影响。

(三)公共利益影响传媒规制机制的历史形成

公共利益为各种形式的传媒赋予规制行为正当性、合法性的依据，同时公共利益又对各种形式的媒体提出各不相同的安排。如图1所示，英国在对不同形式的媒体进行规制时采取的分别是自我规制(或称“行业自律”)、共同规制(或称“共治”)以及外部规制(或称“法定规制”)三种方式。此外，还包括英国广播公司自成体系的规制机制。在历史原因的复杂作用下，公共利益对报纸、广播电视和网络的规制机制的形成和确立分别产生了不同的影响。首先，在新闻自由的传统下，针对报刊采取了“自治”方式进行规制，报刊机构与相对应的行业自律机构——包括“独立报刊标准组织”(IPSO)、“独立报业监视组织”(IMPRESS)等——签订合同，加入其规制体系，依据合同上确定的权利、义务关系来对自身行为进行约束，而一旦该机构的成员违背了合同——具体来说就是《编辑执业守则》(Editor’s Code of Practice)的要求，自律机构被赋予近似于法院的权力来做出仲裁，采取补救措施或进行处罚，从而形成了一套相对于一般司法程序更低成本、更高效率的处理涉及媒体的法律争议的流程。其次，针对广播电视领域的规制，在公共服务体制的大框架下，进一步按照内容标准严格地区分为所谓的“编辑性内容”(editorial content)(7)从字面上看，编辑性内容(editorial content)有四个层次上的意义，首先是指属于或关于编辑行为、编辑者的内容；其次是指属于或关于在社论中表达的内容；再次是属于或关于一份出版物中的非商业方面的内容；最后是专指在报纸等媒介上表达编辑或出版人观点的文章。笔者以为，结合上下文的语境，当“编辑性内容”的表述与“广告”同时出现时，它的意义是作为“广告”的对立面而呈现的，即出版物中非商业方面的内容。详见Reverso Dictionary关于“editorial”词条的解释。https://dictionary.reverso.net/english-definition/editorial+content。和“广告”(advertisement)，由法定规制机构通讯办公室(OFCOM)和行业自律机构视频点播管理局(ATVOD)、广告标准局(ASA)进行共同规制：针对“编辑性内容”采取法定规制模式，由英国通信办公室依据《广播电视守则》(TV and radio broadcasting code)调整广播电视的节目标准、赞助、电视节目中的产品放置、公正和隐私[10]等问题；涉及广告方面的规制则交给广告实践委员会(CAP)和广告标准局(ASA)两家行业自律机构共同负责，前者的主要任务是制定和修订广告行为规范《广告守则》(Advertising Code)，后者旨在确保媒体广告遵守前者所制定的《广告守则》的规定。针对越来越多的网络广告，英国成立了网络标准行业联合委员会(JICWEBS)，而广告实践委员会和广告标准局也开始在这方面有所作为。再次，尽管基于互联网的媒体融合已是不可逆转的趋势，但英国在网络方面的规制在总体上仍然延续了传统媒体环境中的规制方式：一方面，针对来自平面媒体的编辑性内容，按照与之签订合同的行业自律机构的要求进行规范；另一方面，来自广播电视媒体的节目按照上一段提到的方式“共同规制”。值得特别强调的是，互联网上的原生内容(User Generated Content，UGC)，针对UGC的约束主要是沿用既有的法律，或是进行一些补充立法，采取了一种多方参与、共同治理的方式进行规范，涉及的主体有网络服务提供商、行业自律机构，前者主要是指Google、Facebook、Twitter等社交媒体平台，后者主要是指网络观察基金会等行业组织，其规范的重点在于限制暴力和淫秽等内容，维护青少年儿童健康成长的公共利益。

图1 公共利益影响传媒规制机制

三、公共利益对不同传媒内容的要求

(一)从“街头发言者”“适当公正性”到“事实”——对新闻的要求

新闻是所有传媒内容中最为特殊、复杂的种类，它涉及公民的表达权、知情权等政治权利，直接影响到整个民主社会的正常运转。所有这些都指向了新闻自由，而新闻自由本身就是重要的公共利益。

在报纸时代，大众媒介所享有的自由是所谓“街头发言者”式的自由[11]，是公民个人自由的延伸和扩展，大众媒介被认为是没有额外的利益诉求的，不应得到特殊对待。在实践层面上，大众媒介通过新闻专业主义的报道原则、操作规范以及“把关人”机制来实现自我约束，此外还有涉及诽谤法方面的约束(目前主要体现为涉及公民个人的名誉侵权等私法范畴)；而是否构成“诽谤”则交由法院来判断。由“雷诺兹诉《星期日泰晤士报》案”中确定的“雷诺兹特权”为涉及公共利益的新闻报道争取了更大的空间，使之更不容易受到诽谤方面的指控，而这一特权在2013年《诽谤法案》中更以成文法的形式进一步确定下来。

随着广播、电视媒介的出现，针对新闻内容的传媒规制开始注意媒介因素的影响，包括频谱资源稀缺性在内的诸多因素使广播电视媒体面临更多限制，“公共利益”成为进行干预和限制的合法性依据。比如，2017年4月3日开始生效的《广播守则》第5节规定了适用于一切形式的新闻的公共利益要求，即“适当的公正性和适当的准确性”(due impartiality and due accuracy)，这正是公共利益在限制广播电视新闻内容方面的新体现——“适当的公正性”并不意味着必须对每个观点给予平等的时间划分(8)不同于报纸、杂志的空间向度(以版面为单位分配资源)，广播、电视都是时间向度上的媒体(以分秒为单位分配资源)。与通讯办公室此项要求形成鲜明对照的是，美国的联邦通讯委员会(FCC)之前在为广电媒体施加的公共利益规则中突出针对政治候选人的“平等机会”原则，就是要为所有候选人提供相等的广播时长，以保障所有观点都有相同的表达机会，实现对“公平”的要求。在此，“适当公正性”可被视作对“绝对公平”的反拨。，或者必须表达每个论点的每个方面。适当的公正性的方法可以根据主题的性质、节目和频道的类型、观众对内容的可能期望以及内容和方法向观众发信号的程度而变化。[12]“适当的准确性”则要求新闻中一旦发生重大错误通常应该再播出时快速地予以确认和纠正，不歪曲事实和观点等，并且重申了行业内早已通行的“更正与答辩”原则。

到了网络时代，参与表达的主体更为多元，其手段更为多样。除了政府及其独立规制机构外，还有互联网企业、互联网用户、媒体、行业协会、公民组织等，出于公共利益、行业利益和个人利益的考虑，做出取舍和妥协，尤其是互联网服务提供商在传媒内容的规制方面的重要作用。但是，仅仅依靠网络服务提供商自身的治理是难以对网络上以“后真相”为主要特点的新闻内容进行有效规制的，更好的方案是与第三方事实核查机构合作以维护公共利益。

从原理上看，“事实”在确定言论边界、保障公共利益的问题上是一个最基本的，同时也是不言自明的尺度：必须尊重“事实”；罔顾“事实”的言论不在言论自由保护的范围之内，违背了公共利益的要求——前文提到《编辑职业守则》关于公共利益的要求之一就包括公众不被个人或组织的错误陈述所误导，也就是不被罔顾事实的陈述所误导。当这些言论超越了法律中关于“事实”界限，还必须承担相应的法律责任。所谓“第三方事实核查机构”，就是为了寻找、查证“事实”而存在的。在Facebook推出的事实核查业务中，Full Fact被选为英国第一家审查和评估社交网络内容准确性的第三方机构，Full Fact从确定待核查的选题开始，进一步寻找有关方面权威、可靠的资料来源，再对照自身的分级标准细化处理，就事实核查的成果形成研究报告，最后根据反馈做出更正。考虑事实本身的复杂性，Full Fact通过为待核查的信息贴标签的方式，在“非黑即白”的简单判断中加入了处于两者之间的、衡量灰色区域的标准和尺度，将对事实作判断的最终决定权交到读者手中。包括Full Fact在内的第三方事实核查机构所开展的工作回应了受到“后真相”困扰的新闻界，它们正努力为网络言论表达的界限重新树立一个“事实”的尺度，使之能够服务于公共利益的需要。据统计，在英国脱欧公投的过程中，Full Fact一共发布了185个事实核查简报以及25个视频，其成果体现在主流媒体的节目、报道中，并得到了一些机构的认可。

(二)“准确性”“非误导性”和“保护未成年人”——对广告的要求

广告与公共利益的关系是复杂的，一方面，广告本身是直接面向“消费者”的传媒内容，其传播方式、传播对象从根本上决定了它必须服务于公共利益的价值目标(消费者利益是当前公共利益的一个面向)，必须通过有效的规制手段，迫使广告服务于公共利益；另一方面，公共利益同样表现为一系列的要求，包括广告信息的准确性、使消费者免于被不实信息所误导、保护未成年人健康成长，以及针对食品、酒精、赌博、电子烟等广告内容的特殊要求。此外从内容属性上看，广告包括商业性广告和公益性广告，前者的目标是推销某件产品、提供某项服务，后者则通过引起公民对于一项社会议题的关注，影响公众的态度，刺激公众采取某些行动，从而达到实现公共利益的目标(公民权利和社会的总体福祉是公共利益的另一面向)。在英国，这种公益性广告又被称为“公共服务声明”(public service announcement)或“公共信息电影”(public information film)。

如前所述，英国针对广告的规制机构包括广告实践委员会(CAP)和广告标准局(ASA)，前者成立于1961年，起草了规范性文件《英国广告业务守则》(British Code of Advertising Practice，BCAP)；后者成立于1962年，主要职责是针对广告违反《守则》的投诉进行裁决。CAP和ASA对广告的规制方式包括自我规制、共同规制。其中，自我规制意味着广告业自发建立的，并为其规制活动提供资金支持的一种规制方式；共同规制则是指广告标准局按照通讯办公室的合同规范电视和广播广告的内容。如果按照媒介形态来划分，针对非广播广告的规制主要采取自我规制的方式，由此激发广告企业的社会责任感，促使其维持消费者对广告的信心，并在同行之间营造一个相对公平的竞争环境，更能为广告客户降低潜在的法律风险所带来的规制成本——由此，广告标准局作为独立的规制机构，负责按照《守则》的要求对投诉进行调查，以研究是否应该对广告做出改变或撤销的裁决。针对电视和广播广告，则采取了共同规制的方式：2004年11月，广告标准局接管了规制英国电视和广播广告的部分职责，在此之前广播广告由通讯办公室全权负责。一方面，通讯办公室目前仍然负有维护广播广告标准的总体法律责任；另一方面，广播广告业务委员会(BCAP)负责编写和维护《英国广播广告守则》，但通讯办公室保留对“守则”重大变更进行签署的权利；广告标准局负责日常管理广播广告的内容，并应用《英国广播广告守则》，但在必要时它可以将广播公司转介给通讯办公室以采取进一步的行动，这就是所谓“共同规制”的模式。

通过考察随机选取的两个案例——“对高露洁—棕榄(英国)有限公司的裁决”[13]和“对Vape Nation有限公司的裁决”[14]，可以发现ASA投诉进行裁决的具体过程——限于篇幅本文无法作更多的呈现，但从中足以发现公共利益的目标同样存在于对广告内容的规制中，特别是在内容层面上表现为对事实准确性的要求、使消费者不被不实信息误导的要求，以及保护未成年人的特别要求等。

四、小结

根据前文，可以从两方面来认识英国传媒规制中的公共利益。一方面，公共利益构成了英国传媒规制的合法性、正当性依据，这解释了为什么有时候规制主体只是出于个人利益的考虑却仍然要打着公共利益的“幌子”，或者传媒机构在“绑架”规制机构的同时却声张着维护公共利益的名义；另一方面，英国关于传媒的制度、政策和法规，本质上都是一种对公共利益的具体安排，公共利益进一步表现为对某些更加深层的价值原则，比如民主、自由、公正等价值原则的选择和偏向。同时，在特定的政治体制、特定的政党执政甚至特定的历史文化传统中，占主导地位的意识形态总是能够通过特定方式，在特定程度上影响其政策，并对当时的“公共利益”的特定取向做出解释：是更强调“多元主义”，还是更强调“普遍服务”？是更强调“商业自由”，还是更强调“公民身份”？这些因素加总在一起，源源不断地为公共利益注入新的内容，改变着它在纵向、横向两个维度上所呈现出来的面貌。作为对比，我国传媒领域的规范性文件中也常见“公共利益”“公众利益”或“社会公共利益”等表述，在如何厘清公共利益的意涵、明确它与其他价值取向之间的优先顺序，以及怎样论证它与具体政策和规制要求之间的逻辑关系等问题上，有必要借鉴英国传媒规制中的成熟经验和具体做法。

自2010年发布以来，《广告业务规则》经历了一系列关于公共利益的修改。如对“03误导性广告”的“3.39”一项，新修订的版本提出：“包含价格比较的广告必须说明比较的基础，在与竞争对手的价格进行比较时，必须与相同或基本等同的产品或基本等同的产品的价格进行比较，并且必须说明产品之间的重大差异。如果竞争对手提供了不只一种相似的产品，则营销人员应将其价格与广告产品最相似的竞争对手产品的价格进行比较。”详见https://www.asa.org.uk/codes-and-rulings/advertising-codes/register-of-bcap-code-changes.html。

主要目的是防止“规制俘虏”现象的发生，即广告机构通过公权力实行的规制使自身获得特殊利益，使其竞争对手的利益受到损害。