新时代城市社区治理共同体的建构逻辑与实现路径

李永娜 袁校卫

2019年10月，党的十九届四中全会审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），《决定》强调必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。①《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，北京：人民出版社，2019年，第28页。显然，社会治理共同体是社会建设领域的新理念，是实现共建共治共享社会治理格局的终极目标。然而，社会治理共同体的建构需要厘清政府、市场与社会组织在基层社会治理中所扮演的角色和承担的责任，沿着协商型治理和服务型治理两条渠道深入推进社会治理重心向基层下移，践行社会治理的社会化、法治化、智能化和专业化路径。具体到城市基层社会领域，就是要以城市社区为场域，健全社区管理和服务机制，推行网格化管理和服务，发挥群团组织、社会组织的作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动，打造共建共治共享的城市社区治理共同体，从而保障和改善民生、增进人民福祉，满足人民多层次多样化需求，实现社区居民对美好生活的向往。那么，应当如何从整体上把握新时代城市社区治理共同体的建设？城市社区治理共同体建设应该遵循什么样的价值导向和实践逻辑？

一、新时代城市社区治理共同体的主体结构及其边界

（一）城市社区治理共同体的理论内涵及其特征

20世纪90年代，“治理”一词风靡于政治学与社会学界。从概念内涵上讲，治理是“个人和各种公共或私人机构管理其事务的诸多方式的总和”，蕴含着“协同合作”之本质，展现出四大基本特征，即强调“过程”、倡导“调和”、兼顾“多元”、注重“互动”。①唐钧：《社会治理的四个特征》，《北京日报》2015年3月3日，第14版。其中，“过程”意味着社会治理的动态性、发展性和延续性，“多元”意味着不同主体的共同协商和参与合作，“调和”与“互动”则代表着沟通、对话、谈判、协商、妥协与让步。从理论渊源来看，治理理论是对传统的科层官僚制与行政管控的积极回应，是对权力的强制性约束与规制做出的有效回应。因此，与管控型治理相反，社会治理理论强调的是多元主体的共同参与、平等协商与合作联动，表现为协商型治理、参与型治理和服务型治理等。协商型治理强调多元主体之间的沟通、对话与协商；参与型治理强调多元主体的参与、合作与协同；服务型治理侧重于治理重心的下移、资源的下沉以及服务的精准化、精细化供给。共同体则意味着成员之间主体地位平等、决策程序民主、资源配置公平、结果共享正义。②潘如龙、周宇晗：《如何建设社会治理共同体》，《浙江日报》2019 年11月13日，第9 版。治理共同体则是基于平等协商、多元参与、协同合作而形成的社会团结。城市社区治理共同体是在城市社区空间内针对社区公共事务或公共服务供给而形成的多元主体平等参与、民主决策、资源配置与结果共享的社会团结。城市社区治理共同体的建构需要解决人人有责的意识问题、人人尽责的行动问题和人人享有的结果问题，从而促进社区公共事务治理中不同主体之间的相互依赖与伙伴式合作的达成，进而实现社区居民的良性互动与社区社会资本的存量提升，最终使社区共同体成为一个持续互动的有机系统。③方亚琴、夏建中：《社区治理中的社会资本培育》，《中国社会科学》2019年第7期。

（二）城市社区治理共同体中多元主体的结构特质

城市社区治理共同体包含了政府、驻社区单位、群团组织、社会组织等多元主体，它们在城市社区治理过程中遵循不同的行事逻辑、采取不同的手段、期望不同价值取向的达成。政府组织、市场组织和社会组织分别秉持政治绩效、经济利益和社会成效的价值观念，遵循“科层制”的任务分配、趋利性的自由竞争与公益性的协同合作逻辑，分别采取政策引导、自由竞争与协同合作等手段落实社区公共服务供给政策以满足人民群众日益增长的公共服务需求（详见表1）。

表1 城市社区治理的价值导向与逻辑遵循

传统上，城市社区公共服务的供给是由政府和市场共同完成的，但是政府遵循科层制的任务分配逻辑，市场遵循趋利性的自由竞争逻辑，两者所采取的是相互没有关联的单线供给方式或运作逻辑，社会组织的不成熟状态制约其协同作用，居民的参与权利和机会常常被忽视，真正的需求无法上达而难以形成信息的真实性回应。于是，理论界与实务界形成共识，认为社会组织是克服政府失灵与市场失灵的突破口，是弥补政府和市场职能缺陷的药方。因为社会组织遵循的是协同合作逻辑，它们能够以自下而上的方式深入群众之中获取居民的真正需求，从而实现社区公共服务的精准化供给。换句话说，公共服务的有效供给与社区居民的美好生活需求之间的精准匹配不可能由单一主体（政府或市场或社会）来实现，相反必须由多元主体协同合作互动来共同促成。政府可以对社区内的公共服务设施与公共活动空间提供有效的制度性与经济性保障，在社区设施规划、社区空间管理、社区组织培育等方面做出制度性安排，最终达致创设体制性空间的目的。如保留公共空间的所有权，让渡公共空间的经营权和使用权，为居民参与公共活动提供空间场所。当然，负责城市社区治理的政府也是多元的，即包含了基层政府、民政部门和社区隶属单位等。基层政府为满足社区居民的美好生活需求可以采取购买服务的形式将资源投放到社区空间中，提升社区公共服务的供给量；民政部门为城市社区公共服务尤其弱势群体的日常生活服务提供项目式规划与设计，规范社会服务供给行业尤其是社会工作服务行业的整体性发展环境，完善城市社区公共服务供给的整体性架构，合理配置有限的城市社区公共空间与资源。市场可以对社区不同社会阶层群体层次提供有针对性的高层次社会服务或产品，尤其是针对社区内较高收入阶层提供适合他们的个体性和生活化的社区服务活动或项目。社会工作组织可以通过“政府购买服务”的形式参与到社区公共服务中来，克服长期以来行政体制造成的“主体性”缺失之陷阱，针对社区内弱势群体提供适宜的公共服务活动；社区社会组织应发挥其自身的草根性作用，将社区中的热心人事和普通居民联结起来，凝聚社区向心力，提升自我服务能力。

图1 城市社区公共服务供给的主体联动模型

从结构设置来看，中国城市社区治理结构呈现出的不是无差别的多元主体平等并立式结构，而是党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的“一核多元”式治理结构。其中“一核”是指党委政府，“多元”是指企事业单位、基层自治组织、群团组织、社会组织以及社区自组织等主体。“一核多元”式治理结构决定了党委政府与其他组织之间的不同职责，决定了党委政府是城市社区治理的决定性力量，可以作为协调者宏观调控不同主体之间的关系，其他组织能够为党委政府社区服务供给起到补充作用。其中经济组织可以有针对性地提供高层次有偿公共服务，并根据自身的特点和情况有选择性地为社区日常活动或服务提供资助。社会组织可以购买政府公开招标的公共服务项目或特殊群体服务项目参与到社区公共服务供给中来，并借此调动其他主体的积极性，促进资源的有效整合，达到对社区多元公共服务的精准供给。群团组织可以作为社会组织功能发挥的重要助手，提升社区治理的有效性。社区自组织是专业社会组织孵化的重要对象，是社会组织展开社区公共事务治理与公共服务供给的重要依托，它与基层民众的联系更为紧密，能够有效收集居民的真正需求，并对居民的社会行为产生自律性约束。需要注意的是，在城市社区公共服务供给的实际运作过程中，“一核多元”的治理结构容易产生一种“中心-边缘”的协作关系，尤其是社会组织往往容易对政府形成非对称性依赖。①苗红培：《政府与社会组织关系重构——基于政府购买公共服务的分析》，《广东社会科学》2015年第3期。针对这一问题可以分阶段采取不同措施，在社区社会组织自身能力尚不足的阶段，政府通过政策和资源的倾斜孵化或扶持社会组织的发展，当社区社会组织能够不断探索和开发资源并拥有一定的能力后，政府的责任和精力可以转向政策与法律环境的维护上来。在具体落实过程中，可以成立社会组织联合会与社会工作行业协会，由社会组织联合会和社会工作协会统筹与规范社区社会组织的有序发展，促进社区社会组织、社会服务组织、社会服务企业、驻社区单位之间的交流、合作与协同，并形成可以操作的行动联盟，提升城市社区的治理能力。

（三）城市社区治理共同体中多元主体的关系属性

政府、市场和社会组织等主体职责的清晰界定并不能完全保障城市社区公共服务的精准供给，政府、市场与社会组织之间的有效协同合作同样重要。那么，政府、市场与社会组织该如何协同合作？显然，城市社区治理共同体的建构理应克服传统城市社区治理的碎片化倾向，实现基层政府、居委会、经济组织、社会组织、社区自组织以及社区居民之间的良性互动式合作，并理顺各个主体之间的关系，建构伙伴式合作网络，提升社区社会资本的存量，才能有效回应社区居民对美好生活的需要，从而提升社区居民的幸福感、安全感和归属感。

城市社区治理之本质是如何实现不同社会主体共同参与到公共事务之中并发挥自身的优势促成公共服务的精准供给，满足社区居民的美好生活需要，达致社区居民的良性互动与邻里和谐。那么，要想实现城市社区治理之目标，就必须搭建多元主体共同参与社区公共事务的制度性空间与互助性空间，建构不同主体在社区公共服务供给过程中形成的多方协商联动机制。而多方协商联动机制的建构需要以“协同合作”为基础，充分吸收国家、市场、社会等多方力量的共同参与，并从制度性空间与主体的治理能力出发重塑社区治理的权力、责任与角色，实现多元治理主体对社区公共事务的各司其职、各负其责、合理分工、协同共治。在这一过程中，既要发挥政府自上而下的主导作用，又要发挥社区居民自下而上的参与积极性，更要发挥社区社会组织中介聚能作用。同时，还需要从互助性空间与主体的参与能力出发搭建社区治理的参与平台，发挥社区自组织在社区治理过程中的积极性，提升自组织自身的动员能力，丰富社区居民公共服务需求之活动样态。

从整体上来说，城市社区治理共同体中多元主体的良性互动关系理应克服政府与居民、市场与居民之间的单线供给之逻辑，将政府、市场和社会组织的力量共同聚集在社区空间内为居民所需求的共服务供给提供保障，并激发社区居民的参与意识实现四大主体的协同合作之势。首先，需要调整的是政府与居民、市场与居民之间直接对接，将政府和市场的作用纳入社会组织的运作过程；其次，社会组织负责居民公共需求的精准供给，负责社区社会组织的孵化与培育任务，并为社区社会组织在公共服务供给过程中提供督导与评估，实现其专业化的发展；最后，将居民的主体性培育置于协同合作治理之落脚点上。也就是说，在社区治理实践过程中，社会组织是实现政府、市场与居民有效联动衔接的枢纽，它能够围绕着社区公共服务供给将政府资源、市场资源和社会资源有效整合起来，从而承担起激发居民的主体性和参与意识的责任，进而实现多元主体的有效协同与合作。

二、新时代城市社区治理共同体建构的价值导向及其目标

（一）城市社区治理共同体建构的价值导向

“以人民为中心”是当代中国社会主义的核心价值，是统领社会主义核心价值的元价值，是中国特色社会主义治理体系与治理能力现代化的核心理念，也是城市社区治理共同体建构的价值导向。“以人民为中心”之价值理念赋予了城市社区协同治理之灵魂性根基，决定了城市社区治理发展的方向、重心与次序。①张雅勤：《论国家治理体系现代化的公共性价值诉求》，《南京师范大学学报（社会科学版）》2014年第4期。只有不断满足人民日益增长的美好生活需要，不断促进社会公平正义，形成有效的社会治理、良好的社会秩序，才能使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。

坚持以人为本、人民至上的理想信念是打造共建共治共享的社会治理格局、实现社会治理有序、提高公共服务共建能力和共享水平、满足老百姓多样化的民生需求、织就密实的民生保障网的价值取向，是实现城市社区协同治理与满足社区居民公共服务需求的基本理念。城市社区治理共同体的建构是一种人为有意识的实践活动，蕴含着治理主体的价值认知、价值诉求、价值选择与价值判断，涉及价值主体的边界划分、角色定位、职责分工与协同合作，这意味着城市社区治理必须注重以群众需求为导向之“以人民为中心”的价值理念。以人民为中心的价值取向落实到城市社区治理实践之中就是要以社区居民的美好生活需求为导向，以实现社区居民对美好生活向往为价值目标，以社区居民的获得感幸福感安全感的增进为价值诉求，以社区空间内的多元主体协同参与为手段，只有这样才能保障城市社区公共服务需求与供给的精准匹配。

“以人民为中心”的价值理念要求城市社区治理共同体的建构必须围绕着“人”与“民”而展开，要求大家既要考虑“人”的社会性规定，又要注重“民”的本质性规定，②韩喜平、巩瑞波：《“以人民为中心”三个问题的理论界说》，《湖北社会科学》2018年第11期。还要注重城市社区治理过程中“人民”的实践性规定。“人”的社会性规定要求在城市社区治理中强调社区居民的社会需求，突出居民社会需求的真实性和多样性，即满足社区居民更好的更幸福的日常生活需求。“民”的本质性规定要求在城市社区治理中强调居民的社会责任与社会义务及其二者的统一，即强调社区居民在城市社区治理中的主体地位；“人民”的实践性规定则要求我们从实际需求出发创新服务供给的形式调动居民的参与积极性，即沿着从基层社区选取底层精英——培育社区社会组织——带动居民参与实现社区服务自给与互助——满足公共服务需求之路径去实践城市社区公共服务供给。在城市社区治理过程中，“以人民为中心”的价值理念能够统合政府、市场、社会组织与居民的价值诉求，政府组织实施社区治理价值诉求是提升社区的公共性，市场组织在城市社区公共服务供给过程中遵循的利益驱动是为社区高收入居民提供高层次需求，社会组织能够代表社区居民的现实诉求并与政府、市场进行对话互动，从而满足社区居民的真实需求提升社区不同层次居民获得感、幸福感与安全感。总之，在城市社区治理过程中，政府需要在“一核多元”的治理结构中划清不同治理主体的角色定位和职责边界，建构一种协同合作的主体联动机制，倡导“以人民为中心”的价值理念，以增强社区居民的社区认同感、归属感、责任感和荣誉感，保障社区居民公共服务的供给与需求之间的精准匹配。

（二）城市社区治理共同体建构的实践目标

精细化治理是实现“以人民为中心”的现代化治理的必由之路①胡鞍钢、杭承政：《论建立“以人民为中心”的治理模式——基于行为科学的视角》，《中国行政管理》2018年第1期。，是实现社区公共服务供给与多元需求之间精准匹配的必然选择，是实现城市社区治理体系与治理能力现代化的选择性策略。换句话说，城市社区治理体系与治理能力的现代化的关键在于完善以政府、市场、社会组织和居民四位一体的治理结构，落实“以人民为中心”的价值理念，促进基层公共服务供给与人民日益增长的美好生活需求之间的有效匹配。那么，该如何实现城市社区公共服务供给与社区居民美好生活需求之间的无缝对接？显然，只有在现有的条件下强调政府在多元治理结构中的核心位置，促成多元主体的协同合作，倡导“以人民为中心”的价值理念，做到顶层设计与底层关怀的有效衔接，才能保障城市社区公共服务供给与居民需求的精准匹配。

从顶层设计的层面来看，要强调“一核多元”的城市社区治理主体结构，建构城市社区治理之多元主体的协同合作联动机制，并贯彻“以人民为中心”的价值理念。从底层关怀的层面来看，需要深入到社区居民之中收集居民服务需求，并将之整合吸纳到政策制定部门。那么在城市社区公共服务供给过程中，如何获得居民的公共服务需求？居民真正需求的表达渠道是否通畅？供给主体如何回应居民的这些服务需求？只有弄清楚社区居民社会需求的识别机制、整合机制、传递机制和吸纳机制才能保证“自下而上”的需求信息与“自上而下”供给服务之间的精准匹配。在具体的操作实践过程中，首先需要依据不同的划分标准将社区居民进行分类和聚合，如依据生命历程将社区居民划分为儿童、青少年、青年、老年等群体分别深入调研他们的社会需求。其次，深入社区居民不同类型群体中调研他们的社会需求并不是谁都可以胜任的，必须交给专业的社会工作者来完成，只有专业人员才能保障需求的精准识别。再次，当真正的社区居民社会需求被调研清楚后，需要将这些需求进行分别排序与整合。最后，根据社区居民的社会需求内容从易到难从普及到重点的原则将其传递到政策制定部门以及需求落实单位，逐步为社区居民提供不同种类的健身需求。只有将社区居民社会需求链条上的每一个环节串联起来，做到专业化和精细化的水准才能保障居民社会需求与供给服务的精准匹配，才能实现城市社区治理的粗放式管理到精细化治理的完美转型。

三、新时代城市社区治理共同体建构的实践路径

建设城市社区治理共同体需要政府在现有制度框架下完善政府购买社会服务的制度性保障与项目化运作机制，为社区社会组织提供政策资源支持、物质资源支持以及管理技术支持等基础条件，改善社区社会组织的生存环境②方亚琴、夏建中：《社区治理中的社会资本培育》。，围绕着人人有责、人人尽责和人人享有的原则，培育社区居民的规则意识、责任意识与参与意识，增强社会组织、社会力量与群众性组织履行责任的行动能力，并制度上完善公共服务体系，实现人人享有的价值目标。显然，这一切需要以项目化运作为手段才能激活社区人力资源、经济资源、文化资源和社会资源。

（一）以制度化建设为保障，优化社区治理共同体的建构环境

政府购买社会服务的制度化建设有助于优化社区治理共同体的建构环境，为社区有效治理提供持续性、稳定性的保障。在城市社区治理共同体的建构过程中，需要健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城市社区治理体系，健全社区管理与服务机制，建构社会组织、群团组织持续参与社区治理的激励机制。在实践过程中，政府秉持“政社分开、权责明确、依法自治”的理念完善政府购买城市社区公共服务制度，使其符合地方社区治理的实际状况，完善城市社区治理的制度性架构，从而推动支持类社会组织对社区社会组织的孵化和培育。在此过程中，要明确支持类社会组织所承担业务管理、组织联合、服务指导等职责，不断提升自身的资源获取能力、服务承接能力、专业服务能力和机构管理能力等，负责社区居民社会需求的识别、整合和传递以及社区急需服务项目的制定、申请、审核、分配、变通、转化、检查与应对等一系列的环节和过程，促进城市社区居民美好生活需求的精准供给。总之，政府需要在制度上设置权力让渡的空间，为其他主体积极参与社区治理提供自主发展的空间，并在此基础上形成多元主体之间的有效协调与沟通机制，为社区居民参与社区公共事务表达自身利益的保障机制，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。

（二）以项目化运作为手段，激发多元主体参与社区治理活力

面对城市社区公共服务需求的日益量增化、多元化和分层化，自上而下传统式公共服务供给已经无法满足人民对美好生活的需求，自下而上的社会组织承接政府公共服务购买成为创新社会治理的必由之路。政府购买公共服务的实践路径是项目化运作，项目化运作既能够解放政府的双手，释放一定的社会空间，又能调动社会群体的积极性，从而实现社区居民公共服务的有效供给。新时代城市社区公共服务的政府购买是资源再分配的重要机制，是解决政府、市场与社会组织之间的关系重大举措。将项目制引入到城市社区治理体系之中能够打破原有的公共服务的行政性供给及其所遵循的科层制逻辑。首先，项目化运作能够将社会组织融入到城市社区公共服务供给体系的政府、市场与社区等多元主体的框架之中，有助于理顺政府与社会组织的关系实现专业社会组织与政府由“同构”走向“脱钩”的转变，从而打破传统的政府在公共服务供给过程中形成的线性科层制逻辑与市场供给的利益竞争逻辑。其次，项目化运作为社会协同和公众参与提供了可能，更重要的是项目化运作为理顺政府与支持类社会组织之间关系提供了实践空间，丰富了社区治理的手段。最后，走“项目化运作”之路有助于克服“行政吸纳社会”之缺陷，为打造共建共治共享的城市社区治理格局提供了可行性路径，为专业性会组织的发展提供更加自由宽松的成长环境，进而为专业社会工作服务人才队伍的打造和社区社会组织的孵化打下坚实的基础，从而提高社区居民的参与意识，实现社区社会资本存量的增加。

（三）搭建多方参与的议事协商平台，促进社区治理的主体性建构

城市社区治理共同体是多元主体构成的协同联动有机体，需要激活不同主体的积极性和能动性，而多方参与的议事协商平台能够为社区公共议题的解决提供多层次、双向的参与机会，从而实现社区内外资源的全面连结与社区自我管理、自我服务、自我教育与自我监督的等能力的全面提升。城市社区治理的主体是多元的，即社区居民、物业管理公司、居委会、驻社区单位、街镇部门等，搭建这些主体参与社区公共事务的协商平台是实现社区治理共同体建构的关键一环。在具体执行中，以支持类社会组织为操作引领方，从居民的实际需求出发引导不同的主体参与到社区事务的商讨过程之中，通过协商与合作聚合各自优势，共享服务资源，合作开展服务，提升社区服务水平。通过搭建社区议事协商平台促进社区治理的主体性建构是城市社区治理共同体建构的终极目标，这就要求我们重视社区自组织的孵化与培育，需要重点支持公益类社区社会组织，优化社区社会组织类型的结构，让社区居民通过自组织的方式连接起来，能够对社区中的公共事务形成参与、议事的能力，逐渐形成自制力的方式。