行政体制的演进与当代中国的改革发展

许耀桐

摘  要： 坚持和完善中国特色社会主义行政体制，是党的十九届四中全会提出的新命题。行政体制起源于古希腊政体，尤其是在民主共和的政体中形成的立法、行政、司法三种权力和职能，对后世产生了深远的影响。一方面，它成为西方现代资本主义国家“三权分立”的理论渊源;另一方面，它直接为巴黎公社和社会主义国家的行政体制所继承。然而，苏联模式的传统社会主义行政体制存在严重弊端。当代中国历经40多年的改革开放，取得了行政体制改革发展的重大成果，为中国特色社会主义行政体制作出了新阐释和新定位。

关键词： 行政体制;由来演进;当代中国;改革发展;新定位

党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度  推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），提出“坚持和完善中国特色社会主义行政体制”的新命题，把中国特色社会主义行政体制列为一个新的制度体系。如何理解《决定》作出这样一项新的制度安排，需要研究行政体制的历史由来和演进，当代中国行政体制的改革发展与中国特色社会主义行政体制的新定位，并认识其重大的理论和现实意义。

一、行政体制的历史演进

行政体制这个概念，是由汉语的行政和体制两个词组成。在中国，行政一词很早就出现了，行是动词，为管理之意;政是名词，为国事之意，故行政指的是管理国事，《左传》中就有“行其政事”“行其政令”之说。此外，还有《孟子·梁惠王上》的“为民父母，行政”，《史记·殷本纪》“伊尹摄行政当国，以朝诸侯”，《史记·周本纪》“召公、周公二相行政，号曰‘共和”等记载。和行政相近的政府一词，则较晚出现。唐宋时中央机构为三省六部，其中尚书省主管政事，中书省起草政令，门下省掌管出纳和常命。唐朝将中书省和门下省统称“政事堂”。宋朝将政事堂设在中书省内，还设立了枢密院，中书省和枢密院并称“二府”。据说，政府就是由“政事堂”和“二府”两名合称而来。至于体制，在中文中最早指的是文学体裁、格式，后引申为国家的组织结构、制度方面的行政体制，如，宋孝武帝的《重农举才诏》：“尚书，百官之本，庶绩之枢机;丞郎列曹，局司有在。而顷事无巨细，悉归令仆，非所以众材成构，群能济业者也。可更明体制，咸责厥成，纠核勤惰，严施赏罚。”明沈德符所著的《野获编·内阁三》，内有《宰相朝房体制》篇。

在西方，行政体制是与政体相联系的。行政体制起源于古希腊的政体中，在民主共和政体中形成的立法、行政、司法三种权力和职能，议会机构的立法权高于政府、审判机构的行政权和司法权，但在行使职权时三者没有明显分开，机构也并不齐全，议会机构常代行行政权和司法权。从历史发展的视野来看，古希腊的民主共和政体对后世产生了深远的影响，成为近现代以来一切国家行政体制的始祖和雏形。

古希腊时期的苏格拉底，最早提及政体。苏格拉底一生述而不作，他的言论只是出现在学生柏拉图、色诺芬等人的著作中。色诺芬说：“在苏格拉底看来，君主制和僭主制是两种政体。”①这里所说的政体，regime或system of government，即是政治体制或政府体制。虽然苏格拉底没有解释什么是政体，也没有阐明政体这一概念的含义，但通过他列举的君主制和僭主制，人们很容易知道，政体就是城邦的政治体制或政府体制，执政官执掌城邦事务管理。在苏格拉底之后，柏拉图和亚里士多德开始频繁地使用政体概念。和苏格拉底一样，柏拉图也没有明确说明何为政体的问题，他只是对政体或政府体制的类型作出更为深入的分析。在《理想国》中，柏拉图认为有五种政体：一是君主政体（王制）或贵族政体（贵族政制），二是荣誉政体（荣誉政制），三是寡头政体（寡头制），四是民主政体（民主政制），五是僭主政体（僭主制）。后来，在《政治家》中，柏拉图又把政体分成六种，即君王政体与僭主政体，贵族政体与寡头政体，民主政体和不正当的民主政体。作为柏拉图的学生，亚里士多德与柏拉图以及苏格拉底不同，他在《政治学》里第一次给政体下了定义：“政体（宪法）为城邦一切政治组织的依据”②，“政体可以说是一个城邦的职能组织，由以确定最高统治机构和政权的安排”③。这就是说，政体是由宪法作出法律规定的关于政治权力的组织机构形式和内在的职能安排。亚里士多德认为，政体问题非常重要，政治学应该“全面研究大家所公认为治理良好的各城邦中业已实施有效的各种体制”④。亚里士多德把为全体城邦人民谋利益的政体叫做正宗政体，把统治者只谋取自己私利的政体叫作变态政体，正宗和变态的两类政体与统治者人数的多和少结合起来，一共形成六大政体，其中的君主政体、贵族政体、共和政体是正宗政体;僭主政体、寡头政体、平民政体是变态政体。

柏拉图和亚里士多德在著述中还分别使用了政府和行政的概念。柏拉图在《法律篇》提到了“寡头政治的政府”和“民主政府”⑤以及“政府里的行政官员”⑥，指出“行政官员是依照法律任职的”⑦。亚里士多德在《政治学》中也有“寡头政府”“僭主政府”“平民政府”和“行政机构”“行政职司”“行政官员”“行政人员”等用语。很显然，柏拉图和亚里士多德所讲的政府，和政体或政治体制是相同的概念，但行政的概念，就是指政体中的一个部分、一个机能或一个制度。亚里士多德明确地讲：“一切政体都有三个要素”“三者之一为有关城邦一般公务的议事机能（部分）;其二为行政机能部分——行政机能有哪些职司，所主管的是哪些事，以及他们怎样选任”“其三为审判（司法）机能。”⑧他还探讨了“在一切政体之中，行政制度悉属相同，还是各别的政体就得设置各别的行政机构”⑨问题。从亚里士多德的论述来看，“三个要素”表达了国家机构有立法、行政、司法三种机能，行政机构是其中重要的一个部分。亚里士多德提出的“政体三要素”，成为近代“三权分立”的理论渊源，但在古希腊时期，政体中的议事、行政、司法三个权力职能，并不是近现代意义上的三权并立、相互制衡的“三权分立”。在古希腊的民主共和政治体制或政府體制中，亚里士多德指出，公民大会“实际上是城邦最高权力”⑩，其议事机构是“全邦最高权力所寄托的机构”11。很显然，在立法、行政、司法三权关系中，公民大会和议事机构的权力在审判与行政职司之上，公民大会享有最高权力，议事机构是最高权力机构。行政权服从于公民大会和议事机构，包融于整个民主政治体制之中，如，雅典城邦在克利斯提尼和伯里克利主政期间，全体公民享有管理城邦的民主权力，任何成年男性公民都可以参加公民大会。公民大会设有五百人议事会，其代表由抽签选出组成。议事会是公民大会闭会后的常设机构，兼有种种行政职权，负责处理日常事务和宣战、媾和之事。

行政权和行使行政权的政府取得独立的地位，始于西方现代资产阶级国家建构的时代。现代国家建构，始于16世纪初西方经济社会的发展。随着资本主义生产方式的兴起，通过资产阶级革命或民族独立运动建立了现代的资本主义国家。适应着现代国家经济与社会事务的增多和加强行政管理的需要，代表资产阶级利益的学者——英国的洛克和法国的孟德斯鸠提出“三权分立”学说。洛克根据政府的行政权是国家主权派生的理论，提出国家的权力可以分为立法权、行政权和对外权。孟德斯鸠则进一步形成了更为科学的三权划分和分权制衡学说，即立法权、行政权和司法权，三种权力互相分立、互相制约、保持平衡。西方现代资本主义国家的分权制衡思想，把国家和政府区别开来了，由政府专司行政权。而在近代以前，国家即政府，政府即国家，两者根本无法分开。只有到了现代国家，政府才有了独立的意义，以至于现在讲到政府，有广义和狭义之分，广义政府就是指国家，因为在古代和中世纪，国家就是一个大的管理机构;狭义政府就是指只拥有行政权、进行行政管理的政府。当代讲政府，一般来说指的就是狭义政府。

西方现代资本主义国家的“三权分立”学说，无疑源自古希腊民主共和政体的思想。亚里士多德认为，只有立法、行政、司法三种机能完整具备的政体才是健全的政体。这应该看作是孟德斯鸠“三权分立”的思想来源，“三权分立”进一步将立法、行政、司法发展为相互独立的状态，三者相互制衡，共同分享国家权力，从而形成一种新的政体形式，由此也构成独立的行政体制。

二、社会主义国家行政体制的产生和发展

社会主义思潮发端于1516年莫尔撰著的《乌托邦》，此后经历了300多年空想社会主义阶段的发展。1848年，马克思、恩格斯合写了《共产党宣言》，标志着科学社会主义的诞生。在科学社会主义的影响和指导下，巴黎公社社会主义政权和苏联、中国等社会主义国家先后建立，并建构了社会主义国家的政治体制和行政体制。社会主义国家的行政体制，不是按照现代西方资本主义国家的“三权分立”学说来组织政府，而是按照马克思在总结巴黎公社经验时提出来的设想，设置政府机构和职能的。

1871年3月18日，時值普法战争期间，巴黎无产阶级举行革命，建立了具有无产阶级专政性质的国家政权形式——巴黎公社。巴黎公社的国家机构，称为巴黎公社委员会或市政委员会，也简称公社。它于3月28日经巴黎市20区的民主选举产生，计有64名公社委员或市政委员，4月10日公社又发布公告进行一次补选，应补选的委员为28人12。这正如马克思说的：“公社是由巴黎各区通过普选选出的市政委员组成的。”13公社委员会下设执行、军事、财政、粮食、公安、司法、教育、工业及劳动与交换、对外联络、社会慈善等10个工作委员会。每个工作委员会由公社委员兼任代表，成为该委员会的领导。例如，公社委员杜瓦尔兼任军事委员会代表，公社委员茹尔德兼任财政委员会代表，公社委员库尔奈兼任公安委员会代表，公社委员弗兰克尔兼任工业及劳动与交换委员会代表，公社委员埃德兼任社会慈善委员会代表。各委员会的代表构成执行委员会成员，负责巴黎公社委员会的日常行政事务管理。

巴黎公社政权的组织结构表明，它构成一个完全不同于法兰西第二帝国的政治体制。马克思为此作出了高度的评价：“公社的真正秘密就在于：它实质上是工人阶级的政府”14“公社是帝国的直接对立物。”15法兰西第二帝国是拿破仑的侄子路易·波拿巴于1851年12月2日对法兰西第二共和国发动政变而建立的君主制政权。第二共和国于1848年二月革命推翻七月王朝后宣布成立，经普选产生了议会，制定了共和国宪法，确立了立法和行政分立的原则，由政府掌管行政权。虽然波拿巴终结了第二共和国，恢复了帝制，但第二帝国也只是扩张了政府权力，加强集权，使行政权压过立法权，而没有废弃议会制度和立法与行政分立的政治体制。在马克思看来，资本主义国家立法与行政分开的分权学说，不过是“阶级统治的行政权形式和议会形式之间所进行的无谓的斗争”“这两种形式是互为补充的，议会形式只是行政权用以骗人的附属物而已”16。工人阶级的政府绝不能照搬资产阶级“三权分立”的体制形式，而要与它直接对立。因此，马克思指出，公社“不应当是议会式的，而应当是同时兼管行政和立法的工作机关”17。公社委员会相当于议会，是最高权力机关，承担议事决策的职能，制定法律和政策，讨论并决定一切大事;下设的10个工作委员会相当于政府，承担行政职能，公社委员会决定的事情，行政马上执行。由此可见，公社实行了立法和行政相统一的制度，这样的政治与行政体制是“议行合一”的体制。

“议行合一”体制为卢梭所倡导，他说道：“最好的体制，似乎莫过于能把行政权与立法权结合在一起的体制了。”18卢梭主张，要把行政权与立法权结合在一起，但立法权要高于行政权。为此，他以心脏和大脑作比喻，“立法权是国家的心脏，行政权则是国家的大脑，大脑指使各个部分运动起来。……但一旦心脏停止了它的机能，则任何动物就会马上死掉。”19为何立法权要高于行政权呢？卢梭从人民主权论出发，认为人民是主权者，国家权力属于全体人民，应该由人民统一行使。但为了避免人民无休止地开大会来讨论公共事务，国家权力机关可以将行政权赋予政府行使，政府是执行机构。国家权力机关不仅是政府权力的来源，而且可以干预政府的行为。“议行合一”的理念表明，拥有立法权的机关是国家权力机关，它向人民负责，接受人民的监督。国家权力机关决定和产生行政机关和其他国家机关，行政机关和其他国家机关直接向拥有立法权的国家权力机关负责，并接受它的监督。在法国，卢梭的民主启蒙思想对革命有着深刻的影响，巴黎公社的无产阶级在建立自己的政府时，自然采纳了“议行合一”的体制。“议行合一”体制的长处在于，议事不会拖拉，决策之后又马上得以执行，因为立法权高于行政权，而且参加议事的人员本身就负责着行政执行的，这就避免了资产阶级议会容易陷入空谈，更管不了行政执行的不足。正因为“议行合一”具有这样的优点，所以得到马克思的赞许。不难看出，巴黎公社“议行合一”体制中立法权和行政权的关系以及一套班子两块牌子的机构设置，都与古希腊民主共和政体的做法相仿，可以说，古希腊民主共和政体正是巴黎公社“议行合一”体制的源头之水。

1917年十月革命胜利后，列宁领导建立了俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国（苏维埃系俄文совет的音译，即会议或代表会议）。1922年，随着俄国民族地区一系列苏维埃共和国的加入，成立了苏维埃社会主义共和国联盟，简称苏联。苏联于1924年、1936年、1977年先后制定了三部宪法，确立了苏维埃国家的政治体制和行政体制。根据《苏联宪法》规定，苏联的国家组织机构是：（1）苏联最高苏维埃（最高权力机关，分设联盟院和民族院）、苏联最高苏维埃主席团（苏联最高苏维埃的常设机构，行使苏联最高苏维埃闭会期间最高权力机关的职能）、苏联最高苏维埃常设委员会（苏联最高苏维埃的工作机关，设有16个常设委员会）;（2）苏联人民委员会（1946年后改为苏联部长会议，为苏联政府机关，下设政府各部）;（3）苏联最高法院（苏联最高审判机关，由苏联最高苏维埃选举产生，置于苏联最高苏维埃和最高苏维埃主席团之下）、苏联最高检察院（苏联最高检察机关，总检察长由最高苏维埃任命，同样置于苏联最高苏维埃和最高苏维埃主席团之下）。据此，可以将苏联国家政治体制和行政体制概括为，最高苏维埃主要行使立法权，领导一府（行政权）两院（司法权）制。

1949年，取得新民主主义革命胜利后建立的新中国，借鉴现成的苏联经验，建立了与苏联大体相同的政治体制和行政体制。《中华人民共和国宪法》规定，中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关，它的常设机关是全国人民代表大会常务委员会，全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。中华人民共和国监察委员会是国家的监察机关，人民法院和检察院是国家的审判机关和法律监督机关。国家的行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。

苏联和中国建立的社会主义国家政治体制与行政体制，都是以马克思主义为指导思想、以巴黎公社为样板的，这自然也与古希腊时期的民主共和政体有了某种联系，但是，比较而言，蘇联和中国的情况又与前面二者有明显的不同，在实践中作出了新的发展。

其一，机构常设，功能齐全。在古希腊实行民主、共和的政体里，立法、行政、司法三机构和职能同处一体，立法权高于行政、司法两权，公民大会设有议事会作为常设机构，且常常代行行政权，行政机构并不健全，公民法庭也未设有常设机构，一些案件事先交由议事会讨论、审理，然后再交由公民法庭审判。巴黎公社委员会虽设有议、行两个机构，立法权也高于行政权，但由于议行合一，基本上是一套人马，既负责制定法律，又负责行政执行;此外，巴黎公社的审判、监察权由公社委员会直接负责，不再设立相应机构。到了苏联和中国的社会主义国家处理立法、行政、司法三权的关系时，都直接继承了古希腊民主共和政体与巴黎公社的立法权高于行政权、司法权的规定，同时使三大职能的常设机构得以健全完善，而且三大机构职责明确，各司其职，其三大机关人员也不再相互交叉兼任。可以说，苏联和中国的社会主义行政体制，在遵循议行合一精神实质的前提下，突破了议行合一的体制。

其二，党的领导，坚强有力。在古希腊时期，政党组织还未开始出现，从事政治活动的人主要依靠世袭家族、政治集团以及个人的魅力、声望等因素，执掌政权后也不可能得到政党力量的支持。在巴黎公社时代，政党已经出现，但巴黎公社革命主要是由激进的工人派别而不是由一个成熟的工人阶级政党发动的，因而在公社委员会和下设的工作委员会内，都没有政党活动，更不是由政党执政。然而，到1917年时，俄国的情况不同了，十月革命是由久经考验、经验丰富、组织严密的共产党领导的。夺取政权后，苏联共产党成为执政党，它与苏维埃国家政权的关系，根据《苏联共产党章程》的规定，党创造了苏维埃，党“是苏维埃社会的领导力量和指导力量”20。在中国，新民主主义革命的胜利也是在中国共产党的领导下取得的。《中国共产党党章》规定，中国共产党“是中国特色社会主义事业的领导核心”“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”。为了加强党对国家政权组织的领导，苏联和中国的共产党都在各个国家机关包括行政机关中建立了党组织，使所有的国家机关都在党的坚强领导之下。

三、当代中国行政体制的改革和新定位

苏联在列宁的领导下，取得了许多重大的进展和建设成就。但在1924年列宁逝世后，斯大林在领导社会主义建设过程中，逐渐形成了苏联模式。苏联模式既坚持和发展了马克思列宁主义，又在社会主义的认识和实践上出现了严重的失误。苏联模式的弊端之一在于，建立了僵化的、高度集中的权力体制，造成党政不分、以党代政，党在实际的政治生活中凌驾于一切，容易犯瞎命令、瞎指挥的错误。苏联僵化的、高度集权的体制，表现在经济体制、政治体制、行政体制、文化体制、社会管理体制等各个方面，最终窒息了前进发展的活力，导致了苏联在20世纪90年代初的解体覆亡。

新中国在走上社会主义道路之后，基本上是学习效仿了苏联模式，也形成了高度集权的体制。邓小平深刻地指出，高度集权的体制“同我国历史上封建专制主义的影响有关，也同共产国际时期实行的各国党的工作中领导者个人高度集权的传统有关”21。高度集权体制的弊端在行政体制方面表现为三大危害：第一，机构臃肿，架床叠屋，人浮于事，效率低下。国务院机构曾多达100个，各个部委副职数量也多，当时有一个部的副部长多达23人。第二，政企不分、政资不分、政事不分、政社不分，政府管了太多的事，揽了太多的活，造成严重的形式主义、官僚主义。第三，政府偏重于经济管理，忽视了公共服务，对经济建设予以大量投资而公共基础设施则建设不足，对民生改善和保障不够。1978年在结束了“文化大革命”后，中国进入了改革开放新时期，启动了全方位的改革，包括深入进行行政体制改革，取得了全面的进展。围绕着当代中国行政体制改革清除三大危害，这里，简要地论述所取得的三个重大成果。

——政府机构改革的成果。政府机构改革是行政体制改革的重要部分。自党的十一届三中全会以来，在40多年的改革进程中，中国已先后进行了八次政府机构改革。当代中国政府的机构改革，呈现出五大特点：一是政府机构改革自上而下展开;二是机构改革紧密围绕政府职能转变;三是机构改革呈现出渐进式发展，任务逐渐深化，改革层层推进;四是机构改革服从和有利于经济体制与其他领域的改革;五是政府机构改革遵循依法推进路径，按照程序依法决策、依法进行。40多年来的政府机构改革已取得明显成效，首先，建立起与社会主义市场经济体制相适应的政府机构，当代中国行政体制改革立足于中国特色社会主义市场经济体制的基础上，市场经济体制成为推动政府机构改革的驱动力，因此，政府机构改革必须对市场经济体制改革起到促进和保障作用。其次，政府机构改革积极推动了政府职能转变，转变政府职能是机构改革的关键，要推动政府管理由微观转向宏观，由直接转向间接，由部门管理转向全行业管理，由管字当头转向监督和服务为主，政府机构设置由小部制体制转向大部制体制。最后，政府机构改革极大地提升了政府治理能力，形成了权界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、法治保障的国务院机构职能体系，构成了具有中国特色的行政权力结构及运行机制。

——“放管服”改革的成果。针对过去政府啥都管又管不过来、管不好的症结，当代中国行政体制改革实行了政企分开、政资分开、政事分开、政社分开。要进一步加快政府职能转变，使市场在资源配置中起决定性作用，就必须深化“放管服”改革。“放管服”改革的内容是，简政放权、放管结合、优化服务。简政放权，即中央政府下放行政权，取消没有法律依据和法律授权的行政权，清理多个部门重复管理，实行清单制度。简政放权的主要方式是深化行政审批制度改革，现今中央层面核准的项目数量已累计减少约80%，外商投资项目95%以上、境外投资项目98%以上改为网上备案管理，工商登记由“先证后照”改为“先照后证”，前置审批精简了85%，注册资本由实缴改为认缴，全面实施“三证合一、一照一码”。放管结合，即政府放权后不能一放了之，当甩手掌柜，政府部门要创新和加强监管职能，事前事中事后监管成为政府履职的重心，事前监管主要体现为对市场准入标准的重视，政府应转向以事中和事后的监管为重，利用新技术新体制加强监管体制创新。优化服务，即政府要为企业、社会、民众等提供良好的服务，要构建服务便民化体系，开展减证便民行动，推进审批服务便民化、标准化，下放便民服务事项;要善于运用互联网技术和信息化手段开展工作，以“互联网+政务服务”推进数字政府建设，全面推行审批服务“马上办、网上办、就近办、一次办”，这样不仅能节省企业和群众办事的时间和成本，也可减轻各级政府部门的压力，以有限的人力更好地专注于创新管理和高效服务。

——服务型政府建设的成果。服务型政府就是：政府以为人民服务的思想指导，以公民利益为本位，以公共需求为尺度，把公共服务职能作为主要的或核心的职能，尽最大可能公正、有效地为公民提供满意的、高质量的公共产品和公共服务。建设服务型政府，主要的要求是：第一，政府必须坚持主动作为，狠抓落实，做到勤政为民。公务员必须树牢以人民为主体地位、人民高于一切的思想，切实解决政府在履行职能过程中许多不尽如人意的问题，扫除形式主义、官僚主义、公务员推诿扯皮、不作为或乱作为、办事缺乏透明度、“吃拿卡要”等不正之风。深入开展反腐败斗争，塑造廉洁形象。第二，完善干部政绩考核评价机制，废除政绩考察唯GDP的标准，不搞“唯票取人”“唯分取人”甚至“唯年龄取人”，考察、提拔干部要树立“五个标准”：信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁;坚持“四有”：心中有党、心中有民、心中有责、心中有戒。第三，公正有效地提供公共产品和公共服务。服务型政府建设，要求政府提供优质公共服务，重点是扩大公共产品和公共服务供给。要切实改变政府长期主导资源配置，并将掌握的资源主要运用在经济领域，使得政府长期充当经济建设主体和投资主体的角色。服务型政府要大力推进教育、卫生、科技、文化等公共事业，增加公共支出，由政府来负责提供更多的公共服务。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央更加重视深化行政体制改革，并且在“推进国家治理体系和治理能力现代化”的大格局下，把行政体制改革纳入中国特色的国家治理现代化的整体建构之中。党的十九大宣告了中国特色社会主义新时代的到来，在十九大报告中明确指出，要继续深化政府机构改革，统筹考虑各类机构设置，科学配置机构权力、明确职责;要继续转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府的公信力和执行力;要建设人民满意的服务型政府，更好地履行公共服务和生态环境保护的职能。党的十九大既对40多年的行政体制改革作出了深刻总结，又为建立新时代的新型行政体制提前做出了顶层设计。

当代中国行政体制改革的成功，使我国避免了苏联失败的命运，走出了历史困境，迎来了勃勃生机。党的十九届四中全会正是在当代中国40多年来体制改革获得巨大成就的基础上，第一次提出了“坚持和完善中国特色社会主义行政体制”的新命题，把“中国特色社会主义行政体制”列为中国特色社会主义制度体系之一，与其他的中国特色社会主义制度相并列。这是一项全新的制度安排，为中国特色社会主义行政体制作出了新阐释和新定位。

在《决定》论述的13个中国特色社会主义制度体系中，列在前四位的制度体系为：党的领导制度体系、人民当家作主制度体系、中国特色社会主义法治体系、中国特色社会主义行政体制。很显然，在党的领导制度之后出现的三大制度是：国家的立法制度、司法制度和行政制度。在现行中国特色社会主义制度体系下，党的领导制度鲜明地体现为“总揽全局、协调各方”，尽管强调了党要领导一切，但并没有影响立法制度，妨碍权力属于人民、人民代表大会是最高国家权力机关的法律地位。中国共产党早已明确提出，党必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。在司法制度方面，党要求坚持和完善中国特色社会主义司法制度，确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权，严格规定各级党委和党的干部不能插手行政事务和干涉司法审判。在行政制度方面，按照邓小平提出的，党也要求“建立各级政府自上而下的强有力的工作系统，管好政府职权范围的工作”22。这说明，在中国特色社会主义制度体系中，立法、行政、司法三大制度体系的地位并没有因为在党的领导下受到削弱，而是得到了肯定和空前突出。尤其是中国特色社会主义行政体制，以往属于政治体制范畴，历次的政治体制改革部署，都是在论述人大改革、政协改革等改革之后，再来论述行政体制改革，把行政体制改革的内容包含在政治体制改革的范围之内。现在，随着把中国特色社会主义行政体制作为一个新的制度体系进行单独论述，它已不再是政治體制之下从属的一个部分，由此获得了新的阐释和新的定位。

中国特色社会主义行政体制获得新阐释和新定位，具有重大的理论和现实意义：一是有利于行政体制改革的发展。在今后的全面深化改革中，属于政治体制改革的归政治体制，属于行政体制改革的归行政体制，两者界限明确，既互相区别，又相互联系、相互促进。二是有利于行政体制的建设。行政体制的发展和完善任重道远，在确立了专门的行政领域后，可以更好地专注于行政体制自身的建设和完善。三是有利于行政体制更好地发挥作用。在历经40多年改革后，行政体制革故鼎新，凤凰涅槃，担负起新的历史使命，必将为建设中国特色社会主义伟大事业贡献应有的力量。

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注释：

①〔古希腊〕色诺芬：《回忆苏格拉底》，吴永泉译，商務印书馆，1984年，第180页。

②③④⑧⑨⑩11〔古希腊〕亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆，1965年，第129、178、43、214-215、223、112、309页。

⑤⑥⑦〔古希腊〕柏拉图：《法律篇》，张智仁、何勤华译，上海人民出版社，2001年，第120、163、165页。

12罗新璋编译：《巴黎公社公告集》，上海人民出版社，1978年，第143页。

1314151617《马克思恩格斯选集》第3卷，人民出版社，2012年，第98、102、166、139、167页。

1819〔法〕卢梭：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆，1980年，第87、117页。

20《苏联共产党章程汇编》，求实出版社，1982年，第201页。

2122《邓小平文选》第二卷，人民出版社，1994年，第329、321页。

The Evolution of Administrative System and the Reform and Development of Contemporary China

Xu Yaotong

Abstract： Upholding and improving the socialist administrative system with Chinese characteristics is a new proposition and institutional arrangement put forward by the Fourth Plenary Session of the 19th CPC Central Committee. The administrative system originated from the ancient Greek regime， especially， the three powers and functions of legislation， administration and justice formed in the system of government of the Democratic Republic have a profound impact on the later generations. On one hand， it has become the theoretical source of "separation of powers" in western modern capitalist countries; on the other hand， it is directly inherited by the Paris Commune and the administrative system of socialist countries. The traditional socialist administrative system of the Soviet model has serious drawbacks. On the contrary， China has made gigantic achievements in the reform and development of the administrative system over more than 40 years of reform and opening up， which has made a new interpretation and new positioning for the socialist administrative system with Chinese characteristics.

Keywords： Administrative System;Origin and Evolution; Contemporary China; Reform and Development; New Orientation.

（责任编辑   矫海霞）