从审管分离到审管协同的逻辑与优化路径

马长俊 胡仙芝

摘  要： 中国的审管关系正在从分散审批走向集中审批，从审批监管一体化走向审批监管相对分离，从以前置审批为中心走向以事中事后监管为重心。在审管关系转型时期，观察Y市设置行政审批服务局的改革实践，发现审管分离并不会自然地向审管协同的良性互动转变。本文以审管互动关系为研究对象，基于组织理论，按照目的、干预、组织环境对审管分离之后推进审管互动进行演进分析和逻辑解释。在等级科层制的现代政府中，审管分离之后的利益与目的走向分化，出现部门理性和整体理性的背离，而权力（权威）协调和信息联通是实现政府组织一致化理性的工具，审管互动的具体组织形态及其运作方式与所在环境密切关联。为推进审管协同，需要在动力、机制、信息、文化等方面优化路径。

关键词： 审管分离;审管互动;目的;干预;组织环境

一、问题的提出

党的十八大以来，转变政府职能是中国行政体制改革的逻辑主线之一，“放管服”改革则是全面深化改革的“先手棋”和转变政府职能的“当头炮”。“放”与“管”是车之双轮，审批与监管关系是放管结合的主要关系。“审批”一词在中西方都是与“规制”或“管制”相对应的[1]，事前审批本身就是监管方式的一种，本文所讨论的“监管”是指除去事前审批的其他监管方式。

从计划经济时代走向市场经济时代，中国的“审管”关系正在从分散审批走向集中审批，从审批监管一体化走向审批监管相对分离，从以前置审批为中心走向以事中事后监管为重心[2]。在审批与监管关系破与立的转型时期，推进“审管分离”成为地方政府的实践选择，即把行政审批权力和监督管理职责分开，事前审批与事中事后监管实行环节相对分离、权力相对分离。“审管分离”本质上是行政职权的配置调整，体现出政府的分权特征。然而，“审管分离”只是起点，效果在于后续推动的“审管互动”，实现“审管协同”是审管良性互动的效果，造成“审管脱节”则是审管非良性互动的弊端。现实中，审管分离是否会天然走向审管协同？如果不能，问题出在哪里？审管互动何以促进审管分离走向审管协同？这是本文试图探讨的主要问题。

二、基于行政审批权相对集中设置行政审批服务局的Y市实践

“行政审批局”模式是将原行政审批机关的审批职权转移给行政审批局，行政审批局原则上行使一级政府所有的审批权力，其人员在编制上自成一体，完全接受行政审批局的派遣、管理与考核，有助于打破“职责同构”壁垒，形成职责分工合理、事权相对独立、相互协调的新型府际关系[3]。相对于行政服务中心推进的在部门内进行审管相对分离、审批服务集中于实体大厅或网上大厅，设立行政审批服务局在部门间实现审管分离程度较大，整合部门分割的行政审批资源交由实体承办，完成审管关系的重构。自2008年四川省成都市武侯区首创设立行政审批服务局，在全国最早探索“审管分离”行政审批模式以来，设置行政审批服务局“一枚印章管审批”的做法在全国地方实践中不断深化和扩大，特别是2018年启动的新一轮机构改革中，山东、陕西、河北等省市在市县二级全面组建行政审批服务局，部分省市明确支持有条件的市县和开发区设立行政审批局。从各地改革实践来看，行政审批局的产生途径有二：一是从地方政府原职能部门剥离相关审批职权成立新设部门;二是由作为地方政府派出机构或事业单位的行政服务中心演化而来。

Y市是较早探索行政审批权相对集中、设立行政审批服务局的典型代表，将Y市的具体实践放在推行审管分离的制度安排下考察，以求在微观案例和局部经验总结中建立对审管分离关系的完整认知。

1.Y市推动行政审批权集中的历程

Y市地处西部地区，2014年成立行政审批服务局，一局一章管审批，将26个市直部门涉及100多个科室的153类行政审批事项划转到该局7个业务处室负责，审批人员由580人减少为60多人。此后，各单位通过单位整体进驻办公、行政审批处室整建制入驻、派驻人员设立窗口等方式在市民大厅办理审批及服务事项，大力优化审批流程，开展“三减两优”（减材料、减环节、减时限、优流程、优服务），实现“简单事项立等审批、联办事项一口办理、关联事项一章多效、踏勘验收统一勘验”，依靠大数据技术支撑“互联网+行政审批”，推进线上与线下、网上到掌上的审批服务立体化。

2018年1月起，Y市行政审批服务局全面实施第二轮改革，发挥设立行政审批服务局的体制优势，紧扣如何让服务对象办事便利快捷这条主线，在解决企业注册准入准营和建设项目报批两个重点难题上集中发力，通过内设机构的结构重组和审批事项的过程优化，促进审批事项化学融合，实现集中审批向集成审批转变。主要做法：一是重新设置内设机构，实现办事导向体制支撑。将内设机构从按政府组成部门设置改为按服务对象办事设置，重设市场服务、项目立项审查、施工许可、勘察验收、企业项目服务、业务督办等处室。其中，市场一处负责企业注册准入，市场二处负责企业准营即各类资质许可办理，集中破解企业注册准入准营难题;按项目立项、施工、验收三个环节设立立项审查处、施工许可处、勘察验收处，集中破解建设项目报批难题。二是重塑商事服务流程，实现企业开办一日办结。联合税务、银行等部门进驻市民大厅设置办事窗口，将审批、刻章、开户、缴税等5家共6个环节整合到一条流水线上，办理结果通过审管互动平台推送给基层市场监管部门、税务所和银行网点，开办企业只需跑一次、一个工作日办结①，成为全国企业开办用时最短的城市之一。三是推进项目集成审批，实现报建30个工作日办结。针对建设工程项目审批涉及部门多、环节多、互为前后置、串联审批等突出顽疾，重塑审批流程，采取关键事项节点管控、一般事项并联推进的审批模式，一表申请、一窗受理、一网流转，集成审批、限时办结，实行多评合一、多图联审、多验合一等，建设工程项目从立项审查到施工许可平均用时30个工作日，在全国各城市位居前列。四是打通部門信息壁垒，实现“1+N不见面审批”。改造审批服务系统，实现业务处室信息共享，按照服务对象“办成一件事”原则重设各类资质审批，在企业开办、市场准营、项目报批、施工许可、综合验收、企业项目服务等全面实现“1+N不见面”审批模式，办事人线上或线下提交一套申请材料，同时激活多个事项办理，同步取得审批结果，办成一揽子事。

2.Y市审管互动关系的困难和挑战

设置行政审批服务局，有效解决了行政审批职能分散、行政许可权力碎片化和行政审批质量不高的问题，破除了部门审批利益的藩篱，为后续的深化改革提供了体制保障和基本前提。“审管分离”不仅是机构改革，更是转变政府职能，将原审批机构的工作重心转向本行业发展战略、发展规划、相关政策和行业标准的制定和实施，组织推动事业发展，加强市场活动监管，有效提供公共服务[4]。Y市成立行政审批服务局以来，将审批与监管剥离，行政审批权集中于行政审批服务局，原职能部门承担的审批职责、机构编制、审批人员按照“编随事转，人随事走”的原则整建制划归，力求监管部门腾出精力加强事中事后监管。随后，通过“三定方案”、权责清单、建立“放管服”改革工作推进小组定期研究等制度性安排和建立行政审批和监管信息互动系统（简称“审管互动平台”）、项目验收“多验合一”“多评合一”“多图联审”等信息沟通与行动协调机制来推进“审管互动”。

然而，现实中的“审管互动”存在衔接不畅现象。首先，随着审批权限的调整和审批人员的精简，人力资源等行政资源配置向监管部门释放，监管职责有所强化，监管力量有所充实，但监管任务增加、监管力量补充仍受落后的监管理念、监管能力、监管方式所制约，“不会管”“不善管”的问题突出。其次，审管互动平台未能完全发挥实效，审管部门之间存在“双向告知”不到位，行政审批服务局推送的审批事项不能得到监管部门的及时回应，一些监管部门则反映推送的多为整体性、结论性信息，对流程性、专业性信息沟通不足。个别监管部门停留在“文件对文件”式的审管信息交流和工作互动，条块之间数据壁垒也较为突出。再次，尽管审批职能应转尽转，但仍有27项审批事项由各主管部门实施，这些主管部门进厅设置窗口只是承担收件，收件拿回分头进行专项审批，并没有与行政审批服务局形成内外统一规范要求、科学有效清晰量化的审批服务标准和工作规程。最后，审管部门之间业务衔接不够通畅，区县监管部门在监管执法时仍会让已被行政审批服务局颁发了“云证照”的企业出具纸质证照或重复提交证明，市场主体信用信息各自探索、认定各有标准，建设项目全周期仍需多部门协调。

三、推进审管良性互动的逻辑：目的、干预、环境

“审管互动”看似是跨部门协同中的一般问题，其实也有其特殊性。审批和监管有一定依存关系，就审管分离前后来看，审批与监管从“体内互动”走向“体外互动”，必然带动利益的调整。Y市设立行政审批服务局力图形成“集中审批+专业监管”局面，中国的“放管服”改革要求从“严进宽管”转为“宽进严管”“宽进善管”，集中审批的同时必然要求强化事中事后监管，但Y市的实践证明审管分离不会天然地向审管协同的良性互动转变，这也是现阶段国内行政审批制度改革多遇到审管脱节矛盾的缩影。为什么会出现如此情况？审管互动何以促进审管分离走向审管协同？审管分离及审管互动具体模式受哪些情境影响？制度与组织的交互作用决定了制度变迁的方向[5]，本文将从组织理论出发，对审管分离之后的审管互动关系演进逻辑进行系统梳理和审视，试图解释以上问题。

1.目的层面：部门理性与整体理性的背离

巴纳德、西蒙等从理性视角认为，组织是意在寻求特定目标且具有高度正式化社会结构的集体[6]。对组织进行系统研究的逻辑起点是它们的目的[7]。推进审管分离的逻辑起点是便利企业群众办事、优化营商环境，行政审批制度改革和加强事中事后监管的目的都在于营造和保障公平竞争的环境。根据马奇和西蒙提出的组织决策模型，组织的目标可以反映为以手段—目的鏈为特征的层级化目的结构[8]，其中每一个层次既是其下级层次的目的，又是其上级层次的手段[9]。就“审管互动”而言，政府的总目标是便利企业群众办事、优化营商环境，在此目标下进行审管分离只是为了更好满足总目标的实现手段;自上而下看，对政府而言的手段则是分派给政府子单位即部门的目标，为了更好完成这一目标，审批权与监管权、审批部门与监管部门进行二元分离，分离后的审批部门和监管部门各自以提升审批效能、提升监管效能为具体手段，如图1所示。

图1 “审管互动”的层级化目的结构

现代政府是以分工与专业化原则设置的等级科层结构，专业化分工的组织受追求工具性效率的技术理性与表现为规则、法规约束的形式理性所影响[10]，以其指导组织的行为。部门在推动技术理性和遵循形式理性过程中，必然会追求满足其具体目标的资源和权力，以维持和提升组织的存在价值和运行效能，在不受外界影响的条件下，部门对现实目标及实际利益的关注大于对最终服务结果的关注，往往会演化为子目标脱离了所要服务的更大范围的目标，如此造成子目标与总目标的目标偏向或目标置换，即出现部门理性和整体理性的背离。这种部门理性的关注最直接的体现便是部门框架内的设权、控权、行权，“硬币”的另一面也容易异化为部门自身的保权、截权、争权，从而有悖于公共价值的整体理性实现。在推动审管分离之前，在健康养老、医疗康复、文化体育等领域，存在的进入门槛高、审批多、手续繁等问题和许多审批事项互为前置的现象则是各专业部门的部门理性和整体理性背离的具体反映。工作的分化也会导致利益结构的变化，审管分离之后，原多元审批的矛盾转化为审批与监管的二元矛盾，矛盾的尖锐点也从多重政府部门与行政相对人之间转变为审批部门与监管部门之间。分设的审批部门和监管部门追求提升其专业效能的资源和权力，从而会造成部门利益化的结果，不仅在话语权和行政资源上进行竞争，还往往会发生设租寻租、迷恋权力、自我保护、裹挟改革，违背了创建审管分离的总目标。任何利益主体必然有其利益诉求，巴达赫也强调合作行动者追求的目的有职业目的、官僚目的、价值创造目的三类，合作潜在对象不仅有增进公共利益的价值创造目的，还有包含舒适、收入、安全、地位、声望等群体职业目的，以及旨在保护或提升所在组织资源的经济、地盘、自主权、责任等官僚目的[11]。按照部门理性的逻辑，在不受到外界激励作用的条件下，部门会优先选择职业目的和官僚目的，而不是价值创造目的，例如部门负责人倾向于把可能会产生麻烦的问题置于自己的掌控之中。专业化程度越高的部门，官僚目的越强，其对维护和提升部门资源和权力的意识更为强烈。

通过以上分析，可以推断审管互动关系的实质性取决于部门所追求的具体目标，由于组织内外的目标多元，审管分离并不会通过组织结构的重构直接推动审管良性互动。相反，在无激励因素（或压力传导）的介入下，审管分离后的审批与监管部门可能会偏离审管互动最初设计的目的，走向部门利益，即利益与目的走向分化，从而出现部门理性和整体理性的背离。由此，推进审管协同的关键是让相关利益主体在追求主要目标和多种次级目标之间的平衡上达成共识并保持共识，需要采取行动给予协调并促进共识行动的形成。

2.干预层面：权力与信息的干预

既然部门理性与整体理性不一定必然一致化，如何促进审管分离走向审管协同，需要干预因素的介入。考察Y市审管互动关系的实践案例，从审批部门的设置重组，到审批事项的内部流转、并联审批，都是依靠权力协调、信息联通来实现纵向层级政府和横向职能部门之间的有效整合，权力与信息是促进审管关系进行结构变革、功能整合和业务协同的核心因素。为此，审管分离之后的“审管互动”逻辑走向如图2所示。

图2 “审管互动”的走向示意图

（1）权力因素的协调

权力是政府体制的内在要素，行政审批制度改革本身就涉及行政审批权配置解构与重构的过程，带来行政方式、行政流程、资源配置等一系列变化。设置行政审批服务局，通过体制的制度性赋权，打破地方政府原有的权力结构，推动行政审批权的相对集中，进而实现相关利益主体间的权力关系调整。而这种权力关系的调整，既可能是向心的统一，也可能是离心的分散，特别是横向的权力意志统一需要建立在一定博弈基础上的相互协调来解决。行政职权配置是审管分离的起点，也是建构新的权力结构和运行机制过程的动力源。以Y市为例，Y市行政审批服务局的主要职责如图3所示，实际上对外协调的机构包括职能部门（具体可分为驻厅部门和不驻厅部门）与县（市）区，即在地方政府的横向结构与纵向结构之间进行权力关系调整，以集权带动减权放权和配权分权，不但实质推动审批业务全链条要素的集约集成，并且直接促进包括实体大厅、线上门户（含网上大厅、掌上大厅等）、市县各区门户等构成的“一扇门”体系相互补充、相得益彰，所以设置行政审批服务局远比传统的行政服务中心模式在审管分离方面改革力度更大、权力关系调整更深。政府权力结构实际上是一种特定的权威结构[12]，推动机构变革和职能轉变的过程往往需要权威的介入，尤其是等级科层制所需要的职务权威和组织权威。在Y市设立行政审批局前后，由于涉及划归各类审批事项的部门较多、改革直接碰触部门利益调整，所以由地方政府行政首长（即“市长”）牵头发挥组织协调者的职务权威;在后来的运行过程中，成立了市长任组长、分管副市长任副组长的“放管服”改革工作推进小组发挥协调机构的组织权威。新旧审管关系“破”与“立”也是相关利益格局的“破”与“立”，相互监督制约和相互依赖协调并存，在这一中间阶段，行政审批服务局需要依托职务权威和组织权威，并结合其制度性赋权，进行对内的制度设计完善和对外的协调配合保障，承担好统筹各类审批事项和规范行政审批行为的组织使命，促进审批部门与监管部门在追求主要目标和多种次级目标之间的平衡上达成共识，地方政府的行政职权也在这一过程达成其设定的整体性目标，并实现既定目标调动资源的最大效应。

图3 Y市行政审批服务局与相关行政主体权力关系

权力运行的一条基本原则是权责对等，审管分离，即将行政职权分割为审批权和监管权，而权力分割就会带来责任分割，现实中审管互动关系的一个突出困境表现为权责错位，由此导致审管割裂。就监管部门而言，推行行政审批权相对集中，其本身的审批权与保有的监管权进行分离，理应相关责任有所调整，监管部门随着让渡原有的审批权可能会降低部分责任意识或囿于“谁审批谁监管”的思维定式，那么监管部门和审批部门的争议就在于各自的责任范围。审管分离后，审批权的集中性与监管权的分散性成为审管关系的基本形态，但审批权的相对集中对应的只是审批责任的加强，并不意味着监管权力的集中，也就不是原主管部门监管责任的自然让渡。审管互动中明确“谁审批谁负责、谁主管谁监管”是理顺各自责任的根本。“谁审批谁负责”旨在确定审批的责任主体，对办理审批事项的审批行为及后果负责;同时，审批在本质上是一种前置监管，关注重点是行政相对人是否满足依法设定的要件，给出审批结果即意味着前置监管的结束，转入事中事后监管环节，实现监管的序贯性。“谁主管谁监管”旨在指导监管权的合理配置，既包括前置审批后的监管，即审批部门对应该依法审批的事项批准后，纳入主管部门的事中事后监管;也包括没有审批的监管，即对不需要审批的事项则由主管部门直接负责监管，这也是其法定行政管理权所对应的监管随附义务。只有审管各自权责归位，才能为审管互动关系走向审管协同奠定前提。

（2）信息因素的联通

信息流动是组织结构之间、功能之间、主体之间有机协调和整合的关键，信息资源就是为组织或制度运行提供沟通和协调的内容及媒介。对信息的收集、传递、存储和追溯是组织最重要的活动[13]。愈是现代化的政府体系，信息的流动过程在政府过程中的地位就愈益重要[14]。信息的传递与处理关系着政府决策和执行活动的效能实现，但由于信息的收集、处理、传输，并不在同一主体、并不依靠同一渠道、并不依据同一程序，就有可能造成信息不对称和信息传递不通畅，进而影响信息的反馈和控制能力。在审管分离的情境中，审管分离之前，审批与监管往往一体化，信息流动表现为“体内循环”;审管分离之后，审批与监管分家，信息并没有有效流动，而是表现出信息（数据）部门化的特点。长期以来，在等级科层结构的体制背景下，政府的信息资源分散在各职能部门，相对封闭流动，这是增强部门自主权和追求部门自身利益的组织策略选择。由此形成的信息孤岛、数据烟囱，尤其是造成横向部门之间、条块之间的信息壁垒，成为部门间协调的障碍。审管分离及其之后的审管互动是资源分配的过程，而这一资源分配是资源的集中或再分配，信息流则引导着资源流的合理配置，当这种信息流不足以满足组织职能实现的需求时，组织任务与组织信息资源的不匹配性成为突出矛盾。市场监管通常暴露出监管的滞后性、被动性，恰恰是与市场环境的信息不对称导致的，而政府内的信息不对称则加剧了这种矛盾。

审管互动中的信息联通有其必要性和重要价值。其一，资源依赖理论认为，虽然总体上部门珍视自主权并力图避免合作，但如果一个特定部门的资源基础依赖另一个部门，这个部门就会产生合作的意愿[15]。当审批部门和监管部门为履行职能力图克服信息碎片化、追求信息整体性时，双方便可能会出现合作意愿，通过信息的交换，增强部门之间的相互依赖关系。其二，从交易成本来看，当一个国家的各类机构不断增加时，交易成本就会增加[16]，审管分离实质是权力关系的重新配置，其价值定位是降低制度性交易成本，而非提高制度性交易成本。从某种意义上来说，权力的运行依赖于对信息的控制，因为权力的大小在一定程度上取决于权力主体在获取信息速度上的快慢、掌握信息资源的多少以及做出决策的透明度[17]。信息资源在审批部门和监管部门的分散化是客观现实，加快信息在部门之间的流动和共享才能促使审批权力、监管权力更好地运行，降低部门间沟通协调的制度性交易成本。其三，随着网络技术应用、经济全球化、政治民主化的发展，公民对政府的回应性诉求增强，现代政府治理强调政府的回应性。审批部门和监管部门面对的行政相对人要求对其诉求或公共事件能够给予及时、高效、透明、公正的回应，单一的审批部门或监管部门难以掌握信息的全面性、准确性、追溯性，依靠权威协调耗时，难以及时响应，这就倒逼审批部门和监管部门通过信息资源的交换和共享，实现信息资源的集中或再分配，提高信息资源的利用价值，进而提高各自的行政效能。审管协同，首先要求信息联通、数据协同，现代互联网技术为审管协同提供了技术支撑，改革了政府部门内部之间以及政府与外部主体之间的互动方式，这也体现在信息公开、信息共享等一系列新的制度安排，通过畅通和加速信息流动，提升信息资源价值，促进政府资源的有效整合和公共服务的高效供给。无论是Y市行政审批服务局利用审管互动平台与监管部门信息双向推送，还是浙江“最多跑一次”改革的“一张网”建设，都是通过互联网、大数据技术撬动基于审管互动的政府治理方式转型，支撑并催化审管关系的功能整合和业务协同。

3.环境层面：组织环境的互动关系

现实中，既有行政审批服务局模式，也有行政审批服务中心模式;既有Y市“一枚印章管审批”聚焦于体制结构化配置的实践经验，也有浙江等地“一张网全覆盖”侧重于工具性创新的实践经验，那么，审管分离和审管互动究竟应采取何种具体模式？

权变理论认为，最佳的组织方式取决于组织所联系的任务环境[18]。推进审管分离和审管互动，将审批部门、监管部门的组织形态与组织环境进行互动联系，形成适应于所在环境的组织方式和结构。当宏观发展与微观现实之间有所差距或不匹配时，往往构成变革的动力。有学者基于行政组织与环境互动的理论分析框架认为，行政审批局的组织环境包括外部一般环境、外部具体环境、内部环境，如图4所示[19]。审管分离及其之后的审管互动，主要考虑的是组织与外部环境的相互关系。

图4 行政审批局组织环境图

就外部一般环境而言，无论是推进“两集中、两到位”或“三集中、三到位”的行政服务中心模式，还是成立“一枚印章管审批”的行政审批局模式，都受多重因素影响。宏观环境涉及政治、经济、社会、技术因素，其中的地理位置、法治水平、市场经济培育程度、网络技术条件、行政文化差异、行政相对人办事方式偏好等，都可以成为设置具体组织方式的解释变量。其一，政治因素中，行政审批制度改革是在转变政府职能背景下的制度变迁，完善行政服务中心或成立行政审批局都是以提高行政效能作为直接目标，由省级以上政府进行顶层设计或政策支持，进而将地方性、自主性的改革措施纳入中央和上级的改革话语体系中，国家政策试点要求在试点省份选择市、县（市、区）或开发区开展相对集中行政许可权试点，改革试点区域的“步子迈得相对较大”②，现实中成立和发展的行政审批局大多得益于改革政策的推动和先期试点经验的激励。此外，行政文化较为浓厚的区域，较为适合设立行政审批服务局推動政府职能转变，这是因为在部门利益较为固化、组织惯性较为浓厚的环境中，以设立行政审批服务局作为支点，与职能部门进行持续博弈，带动体制改革，以期推动政府组织结构的重构和行政文化的重塑③。其二，经济因素中，推动审管分离和审管互动，都是地方政府追求当地经济增长和社会发展，倒逼政府职能转变、改善监管方式、优化营商环境，进而在区域竞争中取得先机。从此意义推论，一些经济落后的内陆地区、区域竞争激烈的地区更有改革压力和预期收益激励来推动行政审批权的改革实践。其三，社会因素中，行政相对人所需办理的事项多集中于基层政府，设立行政审批服务局的体制改革多集中于市、县（市、区）及开发区，随着行政相对人对政府提供公共服务的需求日益增长，以“办成一件事”“最多跑一次”“服务企业全生命周期”、加快审批速度、部门间业务联动和信息共享等为主题的便利化改革得以推动。同时，行政人员的服务理念、能力素质以及行政相对人的文化认知、办事习惯，制约着审管分离和审管互动的实现程度。如，在民营经济发达、崇尚效率至上的浙江、上海、广东等地，多以推行“互联网+政务服务”来支撑审批服务和审管互动;在宁夏等内陆一些省份，当地群众更习惯于在市民大厅面对面办理审批事项。其四，技术因素中，在市场经济发达、技术条件较好的地区，数字政府建设框架下的政务平台、数据库、政务服务网有效整合和统筹发展，打破了纵向层级政府和横向部门之间的数据壁垒，某种意义模糊了组织边界，审管协同具备良好的技术环境，通过信息共享和交换，更容易形成协同共识和跨部门协同行动。

就外部具体环境而言，审管分离之后，审管互动呈现出构建新的审批组织和新的组织之间关系调适。如图5所示，聚焦于执行审批职权的组织环境，在行政审批局模式中，行政审批局是组织环境的关键节点，其与多个职能部门进行直接互动，统筹审批事项于行政审批服务大厅和政务服务网，并由行政审批服务大厅的办事窗口和政务服务网的办事通道与行政相对人进行直接接触和提供服务，政务服务网还能充分整合层级政府的审批职权分权配置和纵横部门间的信息共享，促进了行政资源尤其是信息资源的通畅流动;在行政服务中心模式中，则由行政（政务）服务中心来牵头审批事项的集中，各职能部门的审批职权和审批业务集中于行政审批服务大厅和政务服务网，实质上职能部门是组织环境的关键节点，通过政务服务中心和层级政府的双重引导，在行政审批服务大厅和政务服务网进行业务形态的重塑和业务程序的重组。通过以上分析，无论是哪种程度的审管分离，都在行政审批服务大厅这个物理节点和政务服务网这个虚拟节点实现资源聚合，进而进行审管互动和多重组织之间互动。实践考察，设置行政审批局通常会出现“一对多”的互动困难，主要依靠权威支持、权责规范、信息共享等路径予以化解，相对于行政审批服务中心模式，行政审批局统合权责和资源程度更大、力量更强，在行政审批服务大厅物理节点的行政效能提升一般会大于或快于行政审批服务中心模式;行政审批服务中心模式则以政务服务网虚拟节点为整合重点，加速和畅通信息资源的流动和共享，推动职能部门和层级政府的业务要素重组，提升行政审批效率。分工与协作是行政组织在环境中的基本关系，以行政审批服务大厅物理节点为中心的线下业务分工与协作表现为分工之下的协同，以政务服务网虚拟节点为中心的线上业务分工与协作则表现为协同之下的分工。

图5 审管分离后的主要组织关系图

四、推进审管良性互动的优化路径

基于从目的、干预和组织环境对推进审管良性互动的演进逻辑分析，结合Y市以及全国试点地区推进审管分离的现实挑战和实践经验，提出推进审管良性互动的思路和路径建议。

1.动力路径：强化价值认同、优化权责配置

通过外部激励与内部价值强化，提升利益相关的行动者（组织和个人）对审管分离和审管协同的价值认同，促成共识。从审管分离的发起，运用“整体性政府”理念导入机构职能体系调整，将审管部门各自角色聚焦于整体性的职能实现和服务结果，树立公共利益置于部门利益之上的行政观念。审管互动过程中，采取法律规范、绩效激励、定期推进等正式手段，以及人文关怀、宣传教育、情感交流等非正式手段，进行正向激励、压力传导和柔性疏通，引导审管部门认识其职能履行、任务完成与资源合作的需要，从而加强合作意向和维护共识行动。

优化权责配置，首先是建立上下职责不同构、横向职责有对接的政府间关系，形成有统有分、分工明确、节点控制的审管协同结构与职责体系。国家、省级层面应确立统筹推进的政务服务管理机构，做好顶层设计，提供制度保障，主抓政务服务网联通共享;市、县级层面应整合优化审批服务机构，明确权责关系，主抓政务服务大厅提速便民;区、县级以下则可以行政审批局、行政服务中心、便民服务点等形式，做好市、县节点的服务延伸和有机互补。其次是清晰界定权责，理顺和衔接各自职责。当前需要法规调整、确立权责清单来明确审批部门和监管部门的权力和责任，尤其要明确“谁审批谁负责;谁主管谁监管”的原则。最后是建立责任倒查机制，以此促进审管权责无缝对接。集中审批和全程监管都是充分授权，权责界定之后，通过责任倒查倒逼各自履职行权、主动作为。

2.机制路径：完善结构性与程序性协同机制

结构性协同机制侧重协同的组织载体，即为实现跨部门协同而设计的结构性安排[20]。推动审管分离需要权威的导入，实践中通常表现为一把手挂帅、分管领导负责、部门牵头联动来保障改革的层层推进和利益藩篱的破除。审管互动过程中，为促进部门间的协调配合，可以建立由主要领导牵头成立相应的议事协调机构，如放管服推进领导小组、优化营商环境领导小组等;审管部门之间建立联席会议制度，就具体的并联审批、监管信息双向推送等事务进行专项协调;涉及区域之间、条块之间、层级之间的协调事项，可以由分管领导协调成立府际协同联席会议，进行相关矛盾和问题的协商与解决。结构性协同机制的发展方向是运用体制依托，推动协同的制度化、规范化。

程序性协同机制侧重于实现协同的程序性安排和技术手段，一些由结构性协同机制不能满足或推进效果不佳的跨界问题、非结构化社会问题、快速响应事务、资源整合需求等，可以由较为灵活的程序性安排进行协调或技术性修补。审管分离后推进的一门式审批，一窗受理、并联审批，一网通办，最多跑一次服务等，都是采取程序性协同机制进行审批内部协同和审管之间协同。尤其是信息化、标准化的技术手段可以助推审管互动，如基于数据互联互通的证照互认和围绕信用信息的联合奖惩。

3.信息路径：推进信息共享与信息资源赋能

首先，要打破数据孤岛，破除监管信息碎片化、信息资源分散化的弊端，实现数据互联互通和信息共享。信息共享为审管部门间、政府层级间、条块关系间的资源整合和行动协调提供了有效平台，能降低沟通和协调的制度性交易成本。一方面，推动网络基础设施的互联互通，统筹建设统一的大数据支撑平台、数据共享交换平台和公共服务平台;另一方面，明确共享协同的责任和义务，规范相关权属和共享标准，推进跨部门、跨系统、跨业务的数据资源共享共用，努力实现实时化、精准化、智能化的共享效果，提供完整链条的审管服务。

其次，利用信息资源为事中事后监管赋能，解决监管能力不足的问题。通过审管部门间信息资源的整合和共享，监管部门依法归集监管对象适用信息，为实施大数据监管、风险监管、信用监管等奠定良好前提。如，根据市场主体的审批信息进行分析预警，开展风险监管;运用市场主体信用信息，进行事中分类分级监管和事后联合奖惩，培育信用市场。

再次，要有序推进数据开放，释放数据活力。数据资源的价值在于利用，通过保障数据安全前提下的数据开放，促进社会公共信息在社会成员之间的共享与融合，加强企业、社会组织、公众参与数据资源的挖掘利用，进而不仅提升审批和监管的效能，还能提供更加优质、更加精准的公共服务。

最后，推进信息公开抓监管。监管部门仅仅是全方位、全过程监管体系中的一环，信息公开则将社会监督、企业自律纳入整体性监管，提高了市场主体和个人的违规成本，有利于实现监管全链条的协同共治。推进审批部门运作、审批事项办理、审批服务提供的信息公开，可以通过网络留痕加强电子监察，通过公开透明加强行政相对人、社会公众、舆论等外部监督，促进阳光审批、效能审批的實现。

4.文化路径：注重因地制宜与重塑行政文化

推进审管分离与审管协同要因地制宜，结合当地实际分步骤、有方法地推进。选取审管分离模式以及推动审管良性互动，组织形态及其运作方式与所在环境密切关联，需要立足当地环境和条件基础上，设定价值目标，梳理和协调府际关系、条块关系，争取权威主体的有力支持，增强改革参与者的价值认同，培育行政相对人的行为习惯，努力实现协同效应。

审管分离实践的一个突出亮点在于推进审批服务便民化，政务服务“一网通办”“只进一扇门”“最多跑一次”等改革，推动了传统政府以行政权力配置为中心的管制理念向以人民为中心的服务理念转变。审批不仅要数量“减”，还要内容、程序“简”，监管要强有力、精准化，这些都需要围绕市场主体和人民群众的办事需求和接受服务的评价感受来作为价值基准。审管互动要根本性地重塑行政文化，从部门视角转向用户视角，让实践来检验、让基层来评判、让群众来打分，以服务价值驱动行政效能提升。