党内法规和国家法律的衔接与协调探讨

摘 要：关于党内法规与国家法律协调还存在较多问题，由于二者之间缺乏工作协调机制，且党内法规的法律性意识不强，主要表现在党内法规不规范，缺乏审查性法规以及机制不健全等问题。在实施期间出现碎片化、表面化和选择性等弊端。所以必须建立党内法规与国家法律之间的协调衔接机制，并且认识到党内法规制度的体系，建立基本原则，以此促进党内法规和国家法律的衔接和协调发展。

关键词：党内法规;国家法律;衔接;协调

对于党规与国法衔接与协调问题来说，不仅存在于我国，已经成为世界各个国家所面临的难题。然而，中国是由中国共产党长期执政，因此导致该问题具有个性特点。在党的十九大会议报告后，明显突出了党内法规和国家法律衔接和协调问题的重要性，必须深入进行探究和讨论。从调节生产关系角度分析，能够为国家治理以及现代化发展提供重要理论基础，还能够推动民主社会与法治社会的建设，最终实现和谐社会。

一、党内法规存在的法律性不足问题

当前，党内法规与政府法制部门、立法部门之间缺乏协调沟通机制，且法律性不足问题比较突出，主要表现在以下方面：

（一）党内法规结构缺乏规范性

国家法律规范性主要体现在以假定、行为模式和相应后果为主的条款结构，按照党内法规条文所示，党内法规的内容采用条款方式表达。此条规定表明了党内法规采用条款结构表现形式，属于党内法规规范性的体现与要求。相比于国家法律来说，党内法规所应用的结构形式不具备规范性和严谨性，且此种典型条款内容比较少见。大部分党内法规停留在政策层面，且多数条款体现为指引性、号召性等规范，没有规定具体的行为规则。部分党内法规只是限定了党组织和党员的权利与义务，不具备相应的责任要素，从而影响了党内法规的完整性，在落实和执行期间缺乏保障性措施。

（二）缺乏程序性党内法规

党内法规所制定的内容比较注重实体结构，忽视程序结构的重要性。过多关注义务和权利等实体内容，却没有考虑到程序性规定，包括义务承担和权利行使等，且极度缺乏独立的程序性党内法规。按照现代法理学理论可知，程序性规定能够为实现实体性规定制定相应的操作步骤，且程序正义与实体的重要性相等，属于正义的维度。所以党内法规的实体性与程序性规范，可以有效维护党内法规的有效实施，避免对党内法规制度体系功能造成影响。

（三）缺乏健全的实施机制

在制定党内法规时，只是将其作为党规之治的逻辑，后续环节是实施党内法规的关键因素。所以在党内法规制定期间，必须确定实施机构，并且准确划定机构的职责与义务，确保其能够尽职尽责。在实施期间，还应当检查和评估党内法规实施效果，及时处理存在的问题，并且进行党内法规的修正与废止处理，按照党内法规的内容，严肃处理破坏党内法规实施的行为。

（四）缺乏审查性党内法规

为了确保党内法规的体系化实施，需要确保党内法规的自治性和协调性，防止出现相互抵牾问题。所以，必须制定审查性党内法规，并且建立独立的审查机构，对党内法规制定到实施的全过程进行审查，保证党内法规内容不会与国家法律相抵触。在审议通过党内法规后，审查机构或者党组织成员发现存在问题时，则应当启动审查程序对党内法规的内容进行审查，并且将审查结果技术反馈给审查申请人，并且向社会公开。

二、党内法规与国家法律协调衔接的有效途径

（一）确保党内法规的协调性

对于党内法规协调性问题来说，需要注重协调和衔接制度体系，这样能够为国家法律的协调奠定重要基础。应当建立一套完整的党内法规体系，确保内容科学性、内部一致性。由于国家法律比较成熟， 因此党内法规在确保协调性的同时，可以借鉴和学习国家法律体系。在党内法规内应当突出党章的主体地位，体系内的其他规范效力应当低于党章。此外，党内法规应当具备位阶高低之分，按照不同主体可以将其划分为不同类别。

在党内法规建设期间，注重自体协调性，可以不断完善党内法规体系，并且实现党内法治的要求。由于党内法规属于规范体系，应当必须确保内部的统一协调。其次，在协调党内法规与国家法律关系时，考虑到国家法律之上因素，确保国家法律的优先性。所以维护党内法规的自体协调性具备重要作用，注重党内法规的审查与评估，从根本上加强立法质量，将党章作为金字塔顶端，其他党内法规位于金字塔的不同位置，这样能够避免党内法规与党章之间存在矛盾冲突。

（二）党内法规制定过程注入合法性审查

在处理党内法规与国家法律之间的关系时，必须注重国家法律高于党内法规的问题。在保证党内法规协调性的同时，还应当防止其出现合法性障碍问题。通过应用合法性审查，能够实现党内法规的双重效用，并且将合法性审查贯彻到党内法规的各个环节。

首先，在规划期间，应当防止党内法规发生合法性障碍问题。因此必须将合法性审查融入到党内法规规划环节。比如，不同通过党内法规规范社会公共事务管理。在黨内法规规划阶段，还应当注重协调双体。因此必须注重合法性审查，制定党内法规，并且确保其与国家法律规划高度统一，以此降低党内法规合法性障碍问题。

其次，党内法规制定阶段。应当规定合法性自审等内容，在制定党内法规时，合法性审查的重点在于审批和备案，审批属于事前审查，备案属于事后审查，通过上述规定能够保障党内法规的合法性。针对党内法规审批问题来说，应当由相关机构进行初审，之后由审议批准机关批准。然而从当前所实行的规定来看，需要按照相关意见进行修正。审核机构在提出相关整改意见时，当制定主体不采纳时，则可以出现被缓办和退回问题，这样就会导致存在合法性障碍的党内法规被实行。所以在审批阶段进行合法性审查时，应当确保审核机构全面落实自身职责，排除规定中的影响因素，提升审查环节的合法性有效性。针对通过审批备案的党内法规来说，也应当注重合法性审查。针对没有在规定时间内报送的党内法规，极易影响备案的合法性自审效果。

党内法规合法性自审属于国家法律协调的重要内容，尽管属于自我审查，但是必须考虑到国家法律，因此对于法律专业知识的要求比较高，能够保障功能的实现。因此，还需要进一步分析和讨论提升党内法规合法性自审的专业水平。

（三）党内法规与国家法律的动态配合

按照我国当前发展情况能够看出，党内法规与国家法律都形成了独立体系，为了确保二者在国家法治体系中良好运行，必须通过连接机制支撑。党中央对于立法工作的审查与决定，应当体现在党内法规规划环节，处理党的领导与自主立法关系。党的领导必须建立在法律程序性规定上，并且将党的政治问题转变为立法问题，以此实现党内法规与国家法律的协调与衔接目标。

首先，注重制定阶段的配合。在协调党内法规与国家法律时，应当防止出现由于体系自闭性所致不衔接问题。注重制定阶段的协调与沟通，建立相关机制，以此促进黨内法规与国家法律之间的交流，注重规划协调性，以此确保党内法规与国家法律的归家一致性。

其次，注重实施过程的配合。在制定和发布党内法规之后，就开始落实和实行。需要注意的是，党内法规在实施期间存在滞后性和僵硬性问题，不管是对于党内法规还是国家法律来说，都需要在制度设计期间考虑到实施效果问题。注重修改与废止的通报机制，该机制要求国家法律运行期间，当出现修改或者废止问题时，主体之间应当通报。在党内法规与国家法律自体评估期间，当发现不协调问题时，则应当启动通报协商机制，就具体问题进行沟通和协商。

三、结语

综上所述，在处理党内法规所存在的问题时，能够有效实现党内法规制度的一体化发展，还能够建立和完善于党内法规与国家法律衔接协调机制，补充党内法规所存在的不足问题，防止出现“木桶理论”效应。此外，还应当对接党内法规和国家法律，并且进行优化组合，从根本上处理二者之间存在的运行协调与衔接障碍问题，充分发挥出法治建设的同向合力。

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作者简介：王宏飞（1980.12- ），男，河南通许人，讲师，中共鹤壁市委党校法学部，研究方向：法学。