厘清水资源公益性和市场性推进水价改革的思考

秦长海，赵 勇，2，李海红，2，周 普

（1.中国水利水电科学研究院，100038，北京；2.流域水循环模拟与调控国家重点实验室，100038，北京）

水是重要的自然资源，是所有生命的基本构成、 经济社会赖以发展的根本、连接所有生态系统的关键纽带。因此，水资源首先具有公益性特征。水资源又是一种商品，需通过交易获得用水的权益，因此又具有市场性特征。水资源的公益性和市场性特征决定了水价体系不同于一般商品的价格体系，既要遵循市场规则，又要体现政府的调控作用。

一、我国水价改革进展及存在的问题

1.我国水价改革进展

新中国成立以来，我国水价改革总体上经历了公益性无偿用水、政策性低价供水、 按供水成本核算收费、商品供水价格管理几个阶段。进入21世纪， 我国水价改革进程明显加速，主要集中在生活、 农业和工商业。2014年国家发展改革委、住建部印发《关于加快建立完善城镇居民用水阶梯价格制度的指导意见》， 开始在全国范围内推进落实城镇居民生活阶梯水价制度。 在最严格水资源管理考核推动下，目前地级以上城市已经基本实现分水量阶梯收费。2017年国家发展改革委等五部委发布《关于扎实推进农业水价综合改革的通知》，以期通过典型试点示范，使农业水价逐步达到运行维护成本或提高至完全成本水平， 同时结合精细化定额管理，探索建立农业精准补贴和节水奖励机制。 2017年国家发展改革委、住建部印发《关于加快建立健全城镇非居民用水超定额累进加价制度的指导意见》， 以期在全国范围内进一步深化工商业水价改革。

2.水价管理存在的问题

随着水价改革的深入，我国各行业水价管理基本形成了市场定价、政府监管的模式，对促进水资源节约利用、推进水资源市场化管理、维持供水企业正常经营起到了重要作用。 但水价管理仍然存在一些问题。

（1）水资源的公益性和市场性特征界定不明晰

从资源节约和保护角度来讲，任何用水环节都要有一定的限额，控制在合理范围内。 因此在行业间体现公益性和市场性之外，对同一用水户来讲，也需要根据用水量范围来界定公益性和市场性。

（2）居民阶梯水价制度没有起到约束作用

根据《关于加快建立完善城镇居民用水阶梯价格制度的指导意见》，第一阶梯重点保障居民基本生活用水需求，覆盖居民家庭用水户月均用水量的80%；第二级用于改善和提高居民生活质量，覆盖居民家庭用水户月均用水量的95%。 但目前普遍存在各阶梯覆盖范围过大的问题。

（3）工商业尚未完全实行超定额累进加价制度

由于监测计量率相对较低以及用水定额标准不完善等问题，加之工商业用水户门类众多，在实施过程中难以有效确定合理定额标准， 导致目前工商业超定额累进加价推广进程并不理想。

（4）现行城镇居民阶梯水价制度以及非居民超定额累进加价制度相关规定混淆了水价各组成部分的作用

根据相关规定，城镇居民阶梯水价以及非居民用水超定额累进加价部分均体现在自来水水价中。 实行阶梯水价和超定额累进加价制度的目的是将水资源的稀缺性体现在终端水价中，水资源费或（税）起到资源调节功能， 阶梯水价和超定额累进加价的价格差理应由水资源费（税）来体现。

二、用水公益性和市场性划分

要区分用水的公益性和市场性，必须从水资源用途、用水特性、用水效益、 边际效用理论等方面着手分析。 水资源用途一般分为生活、农业、工商业和生态环境，其中生活为消费性用户，农业、工商业等为生产性用户，生态环境为公共用户。

居民生活用水可分为几部分，首先是必需性用水，即维持生命的必需水量，包括饮用水、烹饪用水；其次是基本性用水， 即满足日常生活的水量，包括洗涤、洗浴、清洁、冲厕等用水；第三是享受性用水，即提高生活品质的水量，包括浴缸、家庭养殖等用水；第四是浪费性用水，主要指超过各用水环节必要过程的水量，如不符合节水标准的用水器具用水、不良用水习惯导致的过度用水。 根据用水效用将居民生活用水量划分为三档，第一档为保障居民基本生活需求的保障性用水，体现为公益性；第二档为提高生活品质的享受性用水；第三档为过量使用的奢侈性用水。 第二档和第三档体现为市场性。

农业生产是居民食品供给的来源，兼具粮食安全功能，是国民经济的基础支撑产业。 农业灌溉用水主要受作物类型、气候条件、输配水条件、灌溉方式、 管理水平等因素综合影响， 对于同一地区同类型作物需水量，即作物生长发育所需要消耗的水量是一定的，这部分满足作物生长的必要性水量效用最高；灌溉水量超过作物需水量并不能获得更高的产量增加，甚至还会导致产量降低，单位灌溉水量产生的效用会逐步降低。 根据用水定额标准，将农业用水划分为公益性和市场性两类，用水定额内的水量为高效性用水，保障粮食安全和食品安全，体现为公益性；超过用水定额的水量为低效性用水，体现为市场性。

工业和第三产业属于生产经营活动， 用水的目的是创造经济效益，同时对水价的承受能力较强，全部界定为市场性用水。 水利部正积极推进用水定额标准体系的制定和完善，建立取用水定额和节水定额编制工作机制。 结合工业用水定额标准和节水定额标准，建议将工业用水进一步划分为三类，节水定额内的水量为高效性用水，节水定额和一般定额间的水量为有效性用水，超过一般定额的水量为低效性用水。

三、水价形成机制

水价形成机制是指以将水资源要素纳入国家宏观调控体系、促进用水公平、保护水资源为目标，以明确合理水价构成、确立定价主体、完善水价制定程序及调整机制为手段，所建立的有利于水资源合理配置、水行业可持续发展以及引导水的有效生产、合理流通和节约消费的水资源定价机制和水价管理体制。 水价形成机制主要包括价格构成、定价主体和定价模式等内容。

1.水价构成

从我国水价管理来看，终端水价由资源水价、工程水价和环境水价三部分构成。 资源水价体现的是水资源所有者转让水资源使用权获得的收益， 表现为所有者为保护和管理水资源、 实现水资源永续利用向用水户征收的税费，以水资源费（税）方式征收。工程水价体现的是水资源供应部门生产经营成本补偿和收益， 表现为供水部门提供商品水和供水服务获得的合理回报，以水费方式征收。环境水价体现的是水资源开发利用过程中产生的社会成本， 表现为用水户向第三方给予的补偿或承担的生态环境损害影响责任，以污水处理费方式征收。

由于水资源的公益性和市场性特征，对于不同的水源和用户，其终端水价构成有所差别。 从水源供给角度看，天然水不涉及供水成本，因此只需征收水资源费（税）和污水处理费；原水、自来水均需包含制水成本；再生水和淡化海水属于非常规水源，一般不征收水资源费（税），但需包含制水成本和污水处理费。

用水部门主要有三类，分别是消费部门、生产部门和公共环境，各用户除取用天然水外，水价均需包含供水成本。 消费部门主要为居民生活，使用各类水源均涉及排水，因此均需收取污水处理费； 对于从天然水、水利工程取水，以及从自来水厂取用的第一阶梯水量，考虑到用户的公益性特征，可考虑减免水资源费（税），其他均需征收水资源费（税）。

生产用户可分为种植业和工商业。 种植业取用水不涉及集中排放，一般不收取污水处理费；考虑到种植业的公益性，定额内用水可不征收水资源费（税），超出部分需征收水资源费（税）。 工商业用户使用各类水源均涉及排水，需缴纳污水处理费；除再生水和淡化海水外，使用其他水源均需缴纳水资源费（税）。

公共环境主要水源与工商业用户基本一致， 其水价构成也基本一致， 但环境用户不会涉及污水排放，因此不需缴纳污水处理费。

各类用水水价构成如表1。

2.定价主体

根据水法，水资源费的收费主体是代表国家行使水资源管理权的水行政主管部门或流域机构；从各类水利工程取水， 应向供水单位缴纳水费。 根据水污染防治法，排污者应按照国家有关规定，向城镇污水集中处理设施的运营单位缴纳污水处理费用。 资源水价、工程水价和环境水价各部分体现的内涵和作用不同，其定价主体也有所区别。

（1）市场调节的水价部分

在完全竞争的市场环境中，要素或商品通过供需过程构建起竞争性关系，形成反映要素或商品价值的价格体系， 以价格为导向优化资源配置。 从我国当前水价构成中，工程水价体现的是水利工程或自来水厂的成本费用，环境水价也就是水资源费反映的是污水处理厂的成本费用，这两项活动均属于企业行为，应由企业行使定价权。

出于社会稳定和安全保障需求，我国乃至大部分国家对水生产供应企业市场准入实行严格管制，导致竞争环境不足，容易形成垄断性市场。 若定价权完全交由市场，企业可能通过垄断经营干预市场价格，损害用水户的利益。 在水资源定价过程中，工程水价和环境水价的定价主体是相关企业，但必须接受政府的监督， 这也符合《中华人民共和国价格法》要求。

随着环境保护以及节水工作深入推进，再生水、淡化海水等非常规水源逐渐成为生产和生态环境用水来源，与使用新水的用户相比，使用再生水和淡化海水的用户做出了排优性选择，相当于为环境保护贡献了公益性服务。 因此在非常规水利用过程中， 政府也需强化行政管控功能，通过补贴或激励机制，体现其价格优势。 尤其是再生水用于生态环境，要着重考虑其公益性作用，通过价格优势促进非常规水源优化配置。

（2）政府调控的水价部分

资源水价所体现的是水资源产权转让收益，是利用财税手段反映水资源稀缺性、调控水资源配置的外在表现，通过缴纳水资源费（税）获得水资源的使用权。 水资源所有权属于国家，因此资源水价的定价主体为具有定价权的各级人民政府。 由于区域间水资源稀缺程度各异、行业间用水效益不一，在不完全市场条件下，需通过差别化水资源费（税）反映水资源真实价值，优化水资源配置。

表1 终端水价构成

水资源的差别化价格类似于土地价格。土地也是生产要素之一，在不同地区、对于不同用户，土地所体现出的稀缺性和经济价值各异，因此各类用地价格也存在明显的差异。水资源价格与土地类似，对于不同的用户也应体现不同的价格。 这种差价关系需通过政府调控的水资源费（税）来实现。

居民生活、农业灌溉以及环境用水具有公益性或公共属性，需保障其基本用水需求。 城镇居民生活第一阶梯主要体现为公益性，可免征水资源费（税）或征收低价，降低居民保障性用水的价格；第二阶梯和第三阶梯则需根据用水量增加逐步提高水资源费（税），起到价格对享受性用水和奢侈性用水的约束作用。 对于农业灌溉定额内部分可免征水资源费（税）或征收低价；超定额部分则应据实征收。环境用水主要体现为公益性，可不征收水资源费（税）。

工商业用水属于生产经营用水，结合工商业用水户超定额累进加价制度，根据各阶梯定额征收差别化水资源费（税），节水定额内的水量为高效性用水，征收低价，超过节水定额水量根据超出量逐级提高税费标准，通过税费拉开各阶梯价格差价。

3.定价模式

我国水价改革的总体目标通过阶梯性、差别化水价抑制基本需求之外的水量，促进水资源节约利用。 在常规定价模式下，城镇居民生活和非居民用水量基本符合图1（a）中L1趋势，农业用水量基本符合图1（b）L1趋势，水价改革就是通过价格调控使用水曲线由L1转变为L2。 以图1（a）为例，横坐标C 为水费支出，纵坐标W为 用 水 量，W1、W2、W3表 示 各 用 水 阶梯。 在常规定价条件下，居民生活用水曲线为L1，通过调整第二阶梯和第三阶梯水资源费（税），在不影响居民基本用水需求、不增加居民基本用水支出的情况下，提高第二阶梯和第三阶梯用水支出， 使用水量-水费关系由L1转变为L2，使水资源费（税）起到节水调控作用。

水价改革的核心内容是制定合理的定额标准和价格阶梯，目前水利部正在积极完善节水标准定额体系，制定分行业用水定额标准。 对于定价而言， 工程水价和环境水价以成本投入为依据， 基本能够反映其真实投入和价格， 但资源水价也即水资源费（税）由政府确定，目前尚无行之有效的方法，导致水资源费（税）偏低，尤其是北方地区基本没有客观反映水资源稀缺性。

图1 水价改革对用水量影响趋势

影子价格是实现水资源科学定价的重要路径，用于评估非完全市场化的水资源价值，间接评估其市场价格，该方法已经得到了广泛应用。 根据供需均衡关系，水资源影子价格反映了水资源真实市场价值，原则上应等于终端水价，即水资源费（税）、供水成本和污水处理费之和。 供水成本、污水处理费可以通过成本核算得出，那么水资源费（税）等于影子价格减去供水成本和污水处理费。

水价改革应将水资源费 （税）作为终端水价调控工具，基于水资源价值、用户用水效用、区域水资源盈缺条件，制定差别化水资源费（税），在保障生产、 生活用户的基本用水需求、 不增加基本用水费用的前提下，抑制奢侈性和浪费性用水， 促进水资源节约利用和可持续利用。

四、结论和建议

①水资源定价需首先界定公益性和市场性。在水资源管理过程中，要结合定额管理，将基本水量定义为公益性用水，将享受性用水、奢侈性用水和浪费性用水定义为市场性用水。

②通过市场和政府相结合方式定价。水资源是一种特殊的商品，根据我国相关法律法规， 必须实行政府指导定价。根据终端水价组成特点，工程水价和环境水价实行政府指导价， 资源水价则实行政府定价。

③通过水资源费（税）调节水资源供给和配置。 在科学测定工程水价和环境水价，保障生产、生活基本用水需求的基础上，将水资源费（税）作为水资源配置的调控手段，促进水资源节约集约利用。

④需进一步强化定额管理制度。要科学体现和区分水资源的公益性和市场性特征，需要构建完备的定额体系。 在定额标准基础上，落实生活用水阶梯水价制度、农业水价改革以及工商业超定额累进加价制度，推进各行业水价改革。