水利水电工程征地地类与补偿费用有关问题探讨

崔海磊，张志芳，宋瑞明

（黄河勘测规划设计研究院有限公司，450003，郑州）

一、概 述

国务院机构改革前，我国自然资源由各专业部门管理，各部门土地调查方法、分类标准、体系以及有关征地补偿标准、税费征收标准方面存在不一致，导致林业、国土等部门地类统计口径不一，水利水电工程征地移民土地地类确认存在争议、征地补偿费用测算结果差别明显，不同专家和单位在审查审批征地补偿费用方面也不尽一致。 以2019年对青海省某项目可研报告审查为例，承担林地可研的单位提供的林地面积是9 505 亩（1 亩=1/15 hm2，下同），对应的森林植被恢复费是9 518万元； 但按照国土部门的二调数据库，项目林地面积是4 484 亩。 水利部水规总院审查意见建议有关部门对实物成果中林地面积与林地可研数据差异较大问题进一步协调处理，目前还未协调成功。

目前正在开展的第三次全国国土调查（以下简称“三调”），土地分类与农业、林业、水利等部门的标准将进行衔接，对森林、草原、水、湿地等自然资源实行统一分类标准，为满足各部门管理和征地地类界定及补偿费用测算提供统一的基础资料。

随着“三调”的展开，土地分类标准将得到统一，但由于相关法规还未及时修订，在征地拆迁补偿实际操作过程中仍存在一些问题。 本文针对现有法规在水利水电工程征地补偿费用中存在的问题，通过对现有土地分类、“三调”土地分类和有关补偿补助标准、税费标准的分析，提出了有关建议，为相关法规和征地移民规范修订提供决策依据。

二、土地分类标准差异性分析

1.“三调”新变化

围绕“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，兼顾生态文明建设、自然资源管理以及各专业部门对土地分类与管理的新要求，“三调”在《土地利用现状分类》（GB/T 21010—2017）的基础上将进行修订。 根据《第三次全国国土调查技术规程》（TD/T 1055—2019）（以下简称《技术规程》），“三调”将土地分为湿地、耕地、种植园用地、林地、草地、商业服务业用地、工矿用地、住宅用地、公共管理与公共服务用地、特殊用地、交通运输用地、水域及水利设施用地、其他用地等13个一级地类，共包含56个二级地类（包括3个带H 归并地类）、9个带K可调整细化地类、4个带A 细化地类。与原土地利用现状分类相比，“三调”的变化主要体现在以下几个方面：

①新增湿地一级地类：为统筹山水林田湖草系统治理，满足生态文明建设需要， 将湿地作为一级地类，并与《湿地分类》（GB/T 24708—2009）相衔接。

②名称与含义修改和补充：例如原一级地类名称中的园地调整为种植园用地，并明确指出，在林区范围内种植果树、茶树等的土地确认为种植园用地。

③细化地类：在二级地类的基础上进一步细化。 例如0204 其他园地中进一步细分出0204K 可调整其他园地，指由耕地改为其他园地，但耕作层未被破坏的土地。

④地类顺序调整与归并：如将原06 工矿仓储用地中二级地类0604 仓储用地调整为05 商业服务业用地中的0508 物流仓储用地。

2.差异分析

本文仅针对征地有关补偿费用估算中矛盾冲突较大的种植园用地和林地进行详细说明。

（1）种植园用地

《技术规程》 将园地调整为种植园用地，地类含义不变，包括果园、茶园、 橡胶园和其他园地4个二级类，并细分为4个带K 地类，即可调整果园、可调整茶园、可调整橡胶园、可调整其他园地， 即由耕地改为园地，但耕作层未被破坏的土地。 此外，对原林业部门认定的林地而“三调”归为种植园用地的，在“图斑细化名称”中进行了细化标注，标注为林区种植园用地。 与2017年 《土地利用现状分类》相比，主要体现在名称变化和细化地类上，详见表1。

表2 林地分类变化情况

（2）林地

《技术规程》指出，林地指生长乔木、竹类、灌木的土地。 包括迹地，不包括沿海生长红树林的土地、森林沼泽、灌丛沼泽，城镇、村庄范围内的绿化林木用地，铁路、公路征地范围内的林木，以及河流、沟渠的护堤林。 分为乔木林地、竹林地、灌木林地和其他林地4个二级类，并进一步细分为可调整乔木林地、 可调整竹林地、可调整其他林地3个可调整地类，即由耕地改为林地，但耕作层未被破坏的土地。

《土地利用现状分类》中，林地指生长乔木、竹类、灌木的土地，及沿海生长红树林的土地。 包括迹地，不包括城镇、 村庄范围内的绿化林木用地，铁路、公路征地范围内的林木用地，以及河流、沟渠的护堤林地。 林地分为乔木林地、竹林地、红树林地、森林沼泽、灌木林地、灌丛沼泽、其他林地等7个二级类。

相较于《土地利用现状分类》，林地变化主要体现在： ①将二级地类0303 红树林地、0304 森林沼泽、0306灌丛沼泽调整到新增的一级地类00湿地下， 但保持地类类别编码不变；②新增细化地类0301K 可调整乔木林地、0302K 可调整竹林地和0307K可调整其他林地。 详见表2。

三、园地和林地有关费用分析

1.征地移民有关补偿费用问题分析

按照国家目前的法律法规， 征收园地（即种植园用地，由于相关法律法规等未作修订，下文仍以园地叙述）和林地需要交纳的有关费用包括土地补偿补助费、林木补偿费、耕地占用税、耕地开垦费和森林植被恢复费等。

（1）土地补偿补助费

非农业建设项目涉及征收集体农用地时，土地补偿费和安置补助费一般根据土地所在县(市、区)的区域位置确定征地统一年产值和补偿倍数。 一般情况下，园地的土地补偿补助费大于或者等于林地。 因此，由于园地和林地界定界限的不同， 引起土地调查时园地和林地地类划分的分歧，造成征收土地补偿补助费存在较大差别。例如某项目永久用地中征收林地面积，林地部门统计数据为4 740.21 亩，国土部门数据则为1 826.03 亩，数值差异过大。

此外，各省规定的林地补偿费缴纳标准常以《林地分类》（LY/T 1812—2009）为依据，按照乔木林地、竹林地、苗圃地、灌木林地、疏林地、未成林造林地、 宜林地等划分缴费标准，而实际土地补偿补助费计算时按照《土地利用现状分类》划分。 例如《陕西省征用占用林地及补偿费征收管理办法》规定：“林地补偿费：按实际征用、占用的林地面积计算。 乔木林地一般按当地中等耕地单位面积平均年产值（下同）的2～3 倍补偿……疏林地按乔木林地的50%～70%补偿；灌木林地按乔木林地的40%～60%补偿；采伐迹地、火烧迹地，按乔木林地的30%～50%补偿；苗圃地按乔木林地的5～6倍补偿；未成林造林地按当年同等立地条件造林投资的2～3 倍补偿”。 而按照《土地利用现状分类》，林地分为乔木林地、竹林地、红树林地、森林沼泽、灌木林地、灌丛沼泽、其他林地（包括疏林地、未成林地、迹地、苗圃等）等七大地类，两者划分标准不同，存在一对多补偿标准难以确定或者部分地类无对应补偿标准的问题。

（2）林木补偿费

根据移民安置规划设计规范，林木补偿费包括林地、园地的林木补偿费。 由于原林业部门把园地列入林地范畴，园地林木补偿费无具体参照标准， 一般根据征收或征用园地情况，参考当地在建工程的征地拆迁补偿标准， 综合拟定园地的林木补偿单价。 因此造成园地的林木补偿费主观性相对较强，出现标准不一的现象。

（3）耕地占用税

根据《中华人民共和国耕地占用税法》第七条规定，水利工程建设占地的耕地占用税适用税额为2 元/m2，耕地、园地和林地税额相同。 但水电工程建设占地的耕地占用税税额，根据工程所在地区规定执行，一般园地耕地占用税税额较林地高。 因此，园地和林地的划分标准也直接影响了水电工程耕地占用税的估算。

（4）耕地开垦费

耕地开垦费是指根据《中华人民共和国土地管理法》和《移民条例》的有关规定缴纳的专项用于开垦新的耕地的费用。 如果严格按法规，林地和园地均不用缴纳耕地开垦费，但是考虑到有些园地是由耕地改过来的，且耕作层未破坏， 地方要求计列税费；故有些项目在审查、审批时，采用园地缴纳耕地开垦费或者森林植被恢复费之一的原则（例如：河南省河口村水库计入耕地开垦费，黄河禹门口水电站计入森林植被恢复费），造成各项目规划设计和审批不一致现象，直接影响了征地的补偿总费用。

（5）森林植被恢复费

根据国家林业局《关于调整森林植被恢复费征收标准引导节约集约利 用 林 地 的 通 知》（财 税〔2015〕122号）， 森林植被恢复费的征收标准以《林地分类》( LY/T 1812—2009）为依据，《土地利用现状分类》比森林植被恢复费收费分类多出了红树林、森林沼泽、灌木沼泽，而森林植被恢复费收费标准比《土地利用现状分类》多出了宜林地。 《土地利用现状分类》和森林植被恢复费收费非一一对应关系，造成实物调查的地类和补偿标准不对应，补偿投资难以确定。

此外，根据《中华人民共和国森林法》（2019年修订）、《森林资源规划设计调查技术规程》（GB/T 26424—2010）可知，以生产果品为主要目的的果树林属于经济林，应缴纳森林植被恢复费。 而根据土地利用现状分类，果树林属于园地范畴，园地作为单独地类，按照法规不需缴纳森林植被恢复费。 地类界定的差异导致结论的相互矛盾，给征地移民工作带来了极大的困扰。

2.“三调”后仍存在的问题

综合来看， 征地移民补偿费用现状问题主要可以归纳为两个方面，一是由于原林业和国土部门园地、林地界限划分不清，导致同一区域两部门在林地范围、面积和补偿费用方面存在较大差异；二是由于林地相关补偿费征收标准与《土地利用现状分类》口径不统一，导致森林植被恢复费等难以确定。

与农业、林业、水利等部门的标准进行衔接后，园地和林地分类标准口径不一、数出多门、数据冲突矛盾的现象将不复存在，将有效解决征地移民补偿费中土地补偿补助费、林木补偿费及有关税费的计算问题。

但为了保持原分类整体框架体系， 保证调查数据继承和衔接，“三调”未打破《土地利用现状分类》原有体系， 仅对部分二级地类进行了细化，对部分一级、二级地类名称、地类含义进行了调整和完善，也未对林地在林种方面做进一步的地类划分，乔木林地、竹林地、灌木林地、其他林地等地类与防护林、用材林、经济林、薪炭林和特种用途林等林种的对应关系未做进一步的处理，森林植被恢复费补偿标准的问题并未解决。

四、结论和建议

虽然“三调”将有效解决原林业部门与国土部门对林地界定长期存在的差异现象，但由于林地地类划分标准与林种非一一对应关系，种植园用地（原地类名称为园地）和经济林中的果树林关系不清，征收土地补偿费用仍将存在较大差别或者重复收费。 针对这些问题，建议：

①采用二级分类模式，分类层次较少，无法获取更加详细、全面的土地分类数据时，建议各专业部门根据土地分类进一步细化。 如林地在乔木林地、竹林地、灌木林地和其他林地4个二级类下根据林种的不同新设三级地类。

②目前经济林中果树林与种植园用地的界定仍然存在问题，应明确种植园用地和经济林的关系。

③应明确种植园用地是否应交纳耕地开垦费或者森林植被恢复费。

④各部门应以“三调”土地分类为基础，对有关收费标准及时做出调整，做好衔接工作。 在需要特殊分类或对地类细化时，要明确与“三调”土地地类的关系。