新时代广东节水形势及落实国家节水行动对策探讨

董延军，王凌河，王建国，张 康，解河海，马兴华，李兴拼

（珠江水利委员会珠江水利科学研究院，510611，广州）

广东省地处东部沿海地区，是我国经济第一大省，2019年全省GDP突破10万亿元。 广东省水资源相对丰沛，但作为人口大省，人均本地水资源占有量低于全国平均水平；部分水域特别是珠江三角洲污染物排放强度高，水质污染严重，各类水功能区国控指标达标率仅为73%，水质性缺水问题亟待解决。 2018年3月，习近平总书记对广东发展提出了“四个走在全国前列”的要求，这是新时代赋予广东的使命与担当。 为了深入贯彻习近平总书记一系列重要指示，确保广东实现“四个走在全国前列”，实现经济社会高质量发展，就需要从党和国家事业发展全局的战略高度认识节水重要性，通过水资源的高效利用支撑广东经济社会可持续发展，通过严格水资源管理，倒逼产业转型升级和绿色转型。

一、南方丰水区域节水再认识

广东省是传统意义上的南方丰水区域，不仅本地降雨量充沛，而且还有丰富的过境水量。 相对北方干旱缺水地区，南方丰水区域对节水形成共识相对困难。 新时代，我国经济由高速增长转向高质量发展，水资源短缺、水环境污染和水生态损害已成为经济社会高质量发展的瓶颈制约。 党的十八大以来，习近平总书记从全局和战略的高度，提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路，其中“节水优先”是践行十六字治水思路的首要要求，为节约用水工作提供了重要指针和根本遵循，以“节水优先”倒逼产业转型升级和经济提质增效，以绿色发展理念引领经济社会高质量发展。 为贯彻中央精神，水利部提出“水利工程补短板、水利行业强监管” 的水利改革发展总基调。广东地处我国改革开放前沿，习近平总书记要求广东要“四个走在全国前列”，又确立深圳为“中国特色社会主义先行示范区”， 中央对广东高质量发展寄予厚望。 从这个大背景上看，广东应对节水重新认识、重新定位。

1.水资源时空分布不均，枯季水资源量并不丰富

从时间分布上看，广东受大陆性季风气候影响， 降水分布很不均匀，冬季降水少，夏季降水多，年季变化很大。 沿海台地和低丘陵区不利于蓄水，缺水现象突出，尤以粤西的雷州半岛最为典型。 汛期降雨径流占全年的70%~85%， 主要以洪水形式出现，枯水期易出现旱情。 从空间分布上看，水资源分布与地区经济社会发展不协调，珠江三角洲等经济发达地区用水需求量激增， 但蓄水能力不足；粤北山区调蓄能力相对较强，但需求量相对较小， 水资源未充分利用；东江流域和雷州半岛资源性缺水严重；西江水量丰富，但利用率较低。

广东多年平均水资源量为4 191亿m3，主要来自两部分：一部分是本地降雨形成的径流，多年平均本地水资源总量1 830亿m3； 另一部分是入境水，包括珠江、韩江和粤西诸河，多年平均入境水量达2 361亿m3， 为全省当地水资源量的1.30 倍。广东水资源总量丰富，但仍面临水资源短缺问题，主要原因有以下几方面：其一，自产水不足，人口众多。 广东是人口大省，目前常住人口达1.12亿，多年人均本地水资源量不足1 700 m3， 低于全国人均水平的2 100 m3；其二，水污染和咸潮影响。 广东过境水虽然丰富，但由于水污染问题以及枯季咸潮上溯问题， 水质型缺水问题突出；其三，人口和经济规模迅速增长对水资源的需求激增，同时过境水还受到上游多种因素制约，特别是枯水季节。

2.节水具有降耗与减排双重意义

节约用水具有降低水资源消耗和减少水质污染的双重意义。 用水量越大，产生的污水量相应也越大。 据测算， 每消耗1 m3水可能产生0.7 m3污水，也就是70%的用水变成污水又退回到河流或湖泊水体中。 用水越多，污染量越大。 广东省是工业大省和经济第一大省， 连续30年GDP 总量位居全国第一，2017年废污水排放量为88.2亿t，为全国之最。

从近年广东省水功能区达标评估结果来看，广东省有效完成了水功能区限制纳污目标，全国重要水功能区水质达标率完成了2016、2017、2018年度的考核目标，全省水环境质量趋于稳定，但也是刚刚达到目标值要求，且2018年达标率较2017年有所降低，局部地区的水环境压力仍然较大。2016—2018年度水功能区限制纳污目标完成情况详见表1。

综合上述两方面的考虑，作为工业大省，广东要高度重视节水减排工作， 通过节水减排提高水环境质量、改善水生态已经刻不容缓。

3.经济社会高质量发展的迫切需要

当前，我国经济从高速增长进入高质量发展阶段。 推动高质量发展要求从生活方式和产业调整着手，以“绿色、低碳、循环”为建设目标，全面推进生态文明建设。 在此背景下，“节水优先”有积极意义和现实意义。 当下，人们越来越意识到水污染“问题在水里，根子在岸上”，岸上的问题不解决， 生态环境就得不到彻底根治，当然也就谈不上高质量发展。 因此，为了实现高质量发展，推动生态环境高水平保护，就需要牢牢抓住产业转型升级这一根本性措施，淘汰“两高一低产业”，倒逼产业转型升级；对用水效率提出更高要求，抑制不合理的用水需求，不断调整人的行为、纠正人的错误行为。

二、当前广东节水工作面临形势和问题

1.节水工作取得的成效

广东省于2011年在全国率先开展实行最严格水资源管理制度，通过实施省内最严格水资源管理制度考核，全省用水总量保持稳定，用水效率不断提高， 水环境和水质量安全稳定， 水资源管理与节水工作深入推进，节水工作取得显著成效。 通过“十二五”和“十三五”两个时期取得的成效指标比较，广东省用水量效率得到显著提升。2018年广东省用水总量 为400.62亿m3， 较2017年 减 少1.9%；2018年广东省万元国内生产总值用水量为46.15 m3，较2015年下降24.16%；万元工业增加值用水量为26.43 m3，较2015年下降29.23%。

总体上说，通过实施最严格水资源管理制度，广东省节水型社会建设成效明显，用水效率大大提升，有效遏制了用水总量的快速增长，有力地支撑了经济社会可持续发展。 节水工作带来了巨大的社会效益、生态效益和经济效益。

2.节水水平不平衡

表1 广东省2016—2018年度水功能区限制纳污达标完成情况

与全国其他地区纵向比较：根据水利部提供的2018年各省级行政区主要用水效率指标数据，广东省位列第九，处于全国中上等水平，但与山东、浙江等先进省份比较（见表2），用水效率仍有较大提升空间。

省内各个城市横向比较： 根据广东省水资源公报（2018年），各地节水水平发展也十分不平衡， 表3 是2018年广东省典型城市主要用水指标。从中可以看出，珠三角地区的城市节水发展比较充分，深圳节水已经进入国际先进标准，但粤西、粤北和粤东等欠发达地区节水水平还相对落后。

3.节水意识相对落后

北方缺水地区水资源短缺和水环境恶化制约经济社会发展，因而这些地区节水内生动力足、 起步早，在20 世纪八九十年代即开展节水工作，节水意识已在全社会普遍形成。 相对而言，广东省属于丰水地区，一方面因水资源总量相对丰富，节水的内生动力不足，另一方面尚未牢固树立节水减排的意识，对水生态损害、水环境治理等问题，只注重传统的“末端治理”，没有充分认识“节水减排”的重要性。 社会更多关注的是节水的短期经济效益，没有把生态效益和社会效益这笔账算清楚、讲明白。 因此，在丰水地区抓节水工作难度很大，需要强化意识，综合施策，调动各方面积极性和力量，激发节水内生动力。

4.节水抓手不足

节水抓手主要指节水载体，包括节水型企业、节水型小区和节水型单位等节水硬件内容，节水载体发挥着节水宣传和典型示范的重要作用，因而节水载体是节水型社会建设的基本内容和重要抓手。 相对节水工作先进的省份，广东节水抓手不足，在社会宣传、财政支持、人员培训、管理考核等方面工作相对滞后，“讲故事”的效果和深度没有发挥出来。截至2019年8月，广东省公共机构节水型单位创建率为66.67%，其他优秀省份如浙江省为90.2%， 江苏省为75.47%，省级机关节水型单位建设工作推进有待加强；广东省火电、钢铁、纺织染整、造纸、 石油炼制等五个高耗水行业规模以上企业数量多， 目前家底摸排尚不清，进而影响节水企业评定工作；县域节水型社会达标建设创建工作启动较晚，部分县区对如何开展了解不够。

表2 广东省与先进省份2018年用水效率对比

表3 2018年广东省各市主要用水指标（10个典型城市）

5.体制与机制不健全

体制与机制不健全表现在以下五个方面：①协调机制方面。 节水工作不是水利一家主导的“独角戏”，而是一个庞大的系统工程，需要多部门齐抓共管，进一步优化节水机构。 相比北京、 江苏和河北等节水先进地区，广东省跨部门节水工作机制尚未建立，目前省节水办尚缺乏统筹各地各部门节水工作的有力抓手，难以更好督促指导各相关部门履行节水职能。 此外，各级节水机构还有待进一步完善。 除了深圳等少数城市外，大部分城市节水工作仍缺乏专门机构、人员和财政经费保证，节水工作目前由水资源、供排水等部门代管，节水成效大打折扣。 ②制度建设方面。 节水管理制度是开展节水工作的重要基础和保障。 目前广东省节水制度建设工作相对薄弱， 虽然先后出台了《广东省实施〈中华人民共和国水法〉办法》《广东省节约用水办法》《广东省用水定额》等文件，但节水方面的制度仍不完善，多为鼓励性、倡导性，缺乏约束性、强制性，用水定额制度的“牙齿不够硬”，执行难度较大。③激励机制方面。 由于节水直接经济效益不明显、内生动力不强，节水激励、考核和模式创新是推动节水工作快速突破的有效手段。 广东省节水激励机制尚未形成， 目前还未设立奖励资金和出台奖励激励办法。④考核机制方面。节水方面考核分量不够， 目前最严格水资源管理考核已纳入广东省河长制考核当中，考核权重约占15%，涉及节水方面的分值不足5%（约占河长制考核100 分的4.5 分）。 ⑤市场机制培育方面。 节水模式创新尚处于探索阶段，高校合同节水数量不多，成效不明显。 市场力量推动节水减排的基础作用未得到充分发挥。

6.节水产业发展不充分

《国家节水行动方案》明确指出，在保障民生和经济社会发展的基础上，坚持政策引领、市场主导、创新驱动的原则，培育竞争有序的节水服务市场，引导社会投资，扶持节水服务企业，推动节水产业发展，使节水服务产业成为拉动地方就业的新途径、推动绿色发展的新支点、促进经济社会发展的新动能。 根据国家发展改革委、科技部、工信部、环保部四部委颁布的《“十三五”节能环保产业发展规划》， 到2020年， 节 能环保产业占GDP 的比重要提高到3%。 但相对节能环保， 节水产业受重视程度不够，发展明显滞后，资金对节水新产品的开发扶持力度相对较弱，这是制约节水产业发展的重要因素。 广东面临着同样的问题，亟待从节水基础理论研究、产学研一体化以及科技成果转化等方面逐步培育节水产业，促进节水产业健康发展。

三、新时代广东落实国家节水行动对策

1.基本原则

考虑到实施国家节水行动覆盖面广、任务重的问题，为切实增强方案可行性和可操作性，新时代广东落实国家节水行动要遵循 “上下对标、目标可达、重点突破、突出创新、操作性强”五项编制原则，具体来说，就是严格落实国家节水行动方案要求，明确符合省情水情的目标，提出务实可行的措施，围绕工业、城镇、农业和重点地区重点突破，突出体现广东科技和市场创新特色。

2.基本目标

以问题为导向，针对广东节水工作存在的短板，以贯彻国家节水行动为契机，有力推动全省节水工作。

①从广东高质量发展和粤港澳大湾区建设着手，坚持以节水优先为前提，严格水资源刚性约束，坚决抑制不合理用水需求， 倒逼发展规模、发展结构和发展布局优化，真正实现以水定城、以水定地、以水定人、以水定产。

②考虑到广东工业大省和珠江三角洲生态环境保护的迫切性，以发达地区“先污染后治理”付出的巨大代价为借鉴， 水环境治理与保护必须从“问题在水里、根子在岸上”着手认识。因此，通过实施节水行动，重点以工业减排、 城镇降损和农业增效三大领域为切入点，降低治污成本，切实改善水功能区达标效果。

③节水行动要突出补短板的作用。由于历史和现实原因，目前广东节水工作还存在不少短板， 实施国家节水行动一方面要对标国家总体要求，另一方面要结合本地实际创造性开展工作，切实起到补短板的作用。

④节水行动要强化节水激励机制和保障作用，特别是价格机制和投融资保障制度，使节水工作有效落地生根，发挥实实在在的作用。

3.基本对策

按照上述实现原则和目标要求，提出广东实施国家节水行动的“1341”工作思路，即一个约束、三大领域、四个着力、一系列保障。

（1）强化一个约束

即以水而定、量水而行，强化水资源刚性约束，严格用水总量和强度双控， 落实水资源认证和节水评价，建立水资源承载能力监测预警机制。到2022年前， 力争30%以上县级行政区建成节水型社会。

（2）推动三大领域

即推动工业节水减排、城镇节水降损和农业节水增效。 在工业节水减排方面，严控高耗水项目建设、推进企业和园区节水改造、淘汰高耗水工艺、技术和装备、推广节水工艺和技术。2022年前，建成一批节水型企业，10家以上节水型标杆企业和5家节水型标杆园区； 在城镇节水降损方面，推动非常规水源利用，降低供水管网漏损，推广绿色建筑，推进居民小区、公共机构和企业节水改造。 力争2035年前， 建成粤港澳大湾区节水型城市群，建设深圳市美丽中国节水型城市典范； 在农业节水增效方面， 推进灌区续建配套与节水改造、推广高效节水灌溉技术、推广畜禽渔业节水养殖方式、 推进农村生活节水。2022年前，建设三个节水型灌区，建设节水型农业示范区。

（3）着力四个方面

即严监管、强创新、促改革、强意识。 在严格用水过程监管方面，要完善节水标准体系、强化计划用水监督管理、建立节水统计管理制度和推进用水信息管理四个方面的工作；在发展节水技术和产业方面，开展加强节水理论研究和科技攻关、促进节水技术成果转化推广、 培育节水服务产业；在深化体制机制改革方面，深化水价改革、推动水资源税改革和水权交易、强化水效标识监管、推动合同节水管理； 在增强社会节水意识方面，制定公民节水行为规范，加强节水宣传教育。

（4）健全一系列保障

即建立健全组织领导、法规制度和资金保障。 包括建立节水协调机制、严格节水监督考核、健全节水法规体系和强化节水资金保障，2020年建立省级节约用水工作协调机制、省级水资源督查和责任追究制度。