长江大保护下的小水电退出探讨

王秘学，谭界雄，李 麒

（1.国家大坝安全工程技术研究中心，430010，武汉；2.长江勘测规划设计研究院，430010，武汉）

我国河流众多， 水能资源丰富，根据最新统计，我国水能资源可开发装机容量约687 GW， 其中小水电技术可开发量约为128 GW。 小水电是指装机容量50 MW 以下的水电站，具有投资少、周期短、见效快的优势，是我国重要的民生水利基础设施，在保障经济社会发展和改善人民群众生活质量， 特别是在解决农村人口用电、农民脱贫致富方面发挥了重要作用。 然而，近年部分地区高强度、无秩序开发小水电，对当地生态环境造成了较大的负面影响，特别是在长江经济带，导致部分中小河流部分河段减水脱流甚至断流现象频有发生。 2016年1月，习近平总书记视察长江并发表重要讲话，要求“共抓大保护、不搞大开发”， 为长江治理开出了治本良方。 水利部、生态环境部等部门也高度重视小水电生态环境问题对长江大保护的影响，提出小水电清理整改各项任务，有序退出违规小水电以保障生态安全。 本文根据小水电的历史作用、现实意义及其对河道生态的影响， 结合国内外小水电退出经验，探讨提出合理开展长江经济带小水电退出的相关事宜。

一、小水电建设发展情况

小水电作为清洁可再生能源，由地方政府或个人集资兴办与经营管理，主要为农业、农村、农民提供电力支持服务。 小水电可分散开发、就地成网、就近供电，是大电网的有益补充。水利部公报数据显示，截至2018年年末，全国共建设农村小水电46 515座，装机容量达到80.44 GW，占全国水电总装机容量的22.8%， 占全国电力总装机容量的4.2%，农村水电装机及全国电源装机结构如图1、图2 所示。小水电主要分布在我国西南大部和中部、南部地区，其中长江经济带共有小水电2.4万余座，总装机容量近60 GW，占全国小水电总装机的75%。

我国小水电的建设发展大致可以分为3个阶段：

①起步阶段（新中国成立至改革开放初期）。 由于全国特别是广大农村地区电力缺口巨大，党和政府开始重视小水电建设，但受资金、技术、体制等制约，其发展进程比较缓慢。 该阶段小水电容量小、设备简单，主要解决农村生活照明和农副产品加工等需求。

②快速发展阶段（改革开放初期到20 世纪末）。 该阶段因农村电力供需矛盾越来越大，国家鼓励和帮助地方政府及个人自力更生兴建小水电，小水电获得快速发展。 该阶段大部分小水电由单站运行并入县电网统一调度，为解决农村用电、初步实现农村电气化发挥了重要作用。

③深入发展阶段 （21 世纪初至今）。 随着改革开放的不断推进，小水电的发展也越来越适应市场经济要求，社会资本的进入使得小水电和相关产业的发展更加繁荣。 该阶段小水电在促进农村经济发展、优化国家电力结构中作出了巨大贡献。

二、客观认识小水电

1.小水电的历史作用及现实意义

（1）历史作用

经过几十年的开发建设，小水电已逐渐成为我国电网系统不可替代的一部分，在诸多方面作出了历史性贡献。

①助力农村电气化。 新中国成立初期用电缺口巨大， 国家鼓励农村地区自办小水电以解决照明用电及农副产品生产加工问题。 随着小水电的蓬勃发展，农村电气化进程逐步推进。20世纪末，“两改一同价” 政策极大推进了农村电气化建设。 21 世纪以来，中央1 号文件多次部署农村电网建设与改造工作。 小水电开启了农村电气化之路，助力农村电气化的全面发展。

②带动农村经济社会发展。 小水电建设解决了农村用电问题，带动了县办工业、乡镇企业和农副产品加工业的飞速发展，由此增加了就业机会和农民收入，加快了贫困地区经济发展和农民脱贫致富。 小水电的发展也促进了农村生态旅游业的发展，增加了农村收入来源。

图1 2018年农村小水电装机结构图

③改善地区生态环境。 《国际清洁能源发展报告》中指出，水电在污染物排放、人类健康影响、生态系统影响等多个指标上远远优于其他能源，相比风、光、生物与煤电，水电的能源回报率最高，减排效果最好。 国家提倡实施的小水电代燃料项目，节约了大量煤炭资源， 减少了森林砍伐，另外许多地方利用小水电开发形成的水面， 营造人工湿地和亲水走廊，生态效益显著。

④综合效益明显。 水库型的小水电项目大多具备城镇防洪、 农业灌溉、城乡供水、水产养殖等多种功能，可提供电力之外的多项有益补充，具有良好的综合效益。

（2）现实意义

虽然经过数十年的建设发展，我国几大骨干大电网已基本建成，但小水电依然有着重要的现实意义。

①增加清洁能源供应。 作为世界上最大的发展中国家，我国目前仍处在工业化、信息化、城镇化和农业现代化的快速发展时期，除了要节能、降耗之外，还要增加电力供应。根据《能源发展战略行动计划（2014—2020年）》，我国将继续实施“节约、清洁、安全”的能源发展战略，积极开展水电建设，节约标准煤供给，减少碳排放。小水电仍是清洁能源重要的组成部分。

②助力农村脱贫攻坚。根据《2018年全国农村水电统计公报》，2018年中央继续实施农村水电扶贫工程，2016—2018年累计建设扶贫项目100个，已投产60个，投产装机容量318 MW， 向3万多建档立卡贫困户持续兑现扶贫收益。 对广袤的农村地区而言，小水电还具有分散供电与应急供电的特别保障意义。 在“脱贫攻坚三年行动”这场关键战役中，小水电继续发挥着光和热。

③保障农村民生。 部分库容较大的小水电具有防洪、灌溉、供水、养殖等多种功能，对保障当地民生发挥着重要作用。 替代措施或难以找到或代价极大，同时也伴随新的环境问题。

2.小水电带来的生态环境问题

小水电在发挥巨大作用的同时，规划不合理、开发无秩序、监管不到位等一系列问题逐渐显现，严重威胁部分地区河道的生态环境。

①河道脱水断流。 为保证小水电经济效益，相当部分小水电在规划和开发时未考虑生态下泄流量，特别是在长江经济带沿线，小水电数量多并且以引水式开发为主，导致坝后相当长一段河道脱水断流、 河床裸露，严重影响河道生态。 如云南某河流，小水电站密集分布，导致最长的断流长度达到3 000 m。

②影响鱼类繁衍。 小水电的建设阻断了鱼类洄游通道，影响洄游鱼类的正常繁殖、越冬，导致区域性鱼类多样性丧失；另一方面，部分水库型小水电的建设会淹没某些鱼类特有的产卵场和栖息地，导致其产卵环境不复存在。

③河流水质恶化。 坝体挡水后会导致水流速度变慢，水体滞留时间相对延长，其自净能力被削弱，造成水质恶化，危及河流健康。

三、合理开展长江经济带小水电退出工作

1.国外小水电退出情况

美国从19 世纪末开始水库大坝退出工作，是全世界拆除大坝最多的国家。 截至2015年，共拆除大坝1 300 多座， 由美国各年代拆坝数量统计图（图3）可以看出，美国拆坝数量呈上升趋势， 其中坝高低于10 m的小型坝占大多数。 根据相关文献，美国大坝拆除评价的首要因素是大坝安全，其次包括经济、美学、生态等因素，城市供水与农田灌溉、防洪与水流调节等也被列入评价范围。

加拿大拆坝数量仅次于美国，其拆坝的主要原因是大坝功能丧失，拆除以修复河流生态。 欧洲各国拆坝数量较少，拆坝的主要目的是保护区域生态环境，部分国家已经修订法律禁止修建新坝。 亚洲国家中， 日本、韩国、 泰国也在逐渐取消大坝建设，并开展了部分大坝退出工作，其拆坝的主要目的也是保护当地生态环境。

总体来看，国外退出的小水电基本以丧失功能或安全性差的小坝为主，暂不新建水坝的国家以开发完成度高或基本完成的为主。

2.长江经济带小水电退出工作进展

我国系统开展小水电退出工作较晚， 但总量不少。 截至2017年年底，全国报废的小型水库2 515座，其报废的主要原因包括规划设计不当、功能丧失、安全隐患、淤积严重等；由于生态因素而主动退出的小水电数量很少。

2014年， 为了改善河流生态，同时消除老旧水电站的安全隐患，福建省选定永春县和长汀县作为小水电退出试点，共退出小水电28座，取得了较好效果，为长江经济带小水电退出工作积累了丰富的经验。 2015年，为了保护水生态环境，湖北省政府批复了《神农架林区影响生态环境小水电站关停方案》。2016年年底，国家能源局发布《水电发展“十三五”规划》，明确提出 “试点开展长江中上游、金沙江等流域水电开发生态保护与修复”，并“建立中小水电破坏生态环境惩罚退出机制，落实生态保障责任”，长江经济带小水电退出工作有了强有力的政策支撑。 四川作为全国自然保护区数量最多的省份，2016年年底专门发文停止小水电审批，并于2017年8月发布《四川省自然保护区小水电问题整改工作方案》。

2018年年底，水利部、国家发展改革委、生态环境部、国家能源局联合印发《关于开展长江经济带小水电清理整改工作的意见》， 部署小水电清理整改工作，提出对现有小水电按照退出、 整改、 保留三类逐站处置。2019年3月以来，重庆、安徽、湖南、湖北等地相继发布本省 （直辖市）小水电清理整改工作实施方案， 计划2020年年底全面完成清理整改工作。2019年8月，水利部办公厅印发《长江经济带小水电退出工作实施方案编制大纲》，从退出方案设计、功能替代等后续处置方案设计、 施工组织、环境保护、组织实施等方面指导各地开展小水电退出工作。

3.合理开展小水电退出工作

为稳妥有序推进长江经济带小水电清理整改及退出工作，水利部联合生态环境部、国家能源局等有关部门对湖南、重庆、贵州等重点省份展开了调研， 总结各地工作经验及教训，提出合理开展小水电退出工作宜从以下几方面考虑：

（1）科学开展综合评估

科学合理开展综合评估是小水电退出工作的重要保障。 在开展小水电退出工作前， 要广泛征求意见，对退出实施方案进行全面科学的评估论证，统筹考虑安全、生态、施工、资产处置、社会风险特别是民生保障方面的需求， 包括上下游的防洪安全、大坝结构安全、库底淤积物毒害性及其处理、施工方案与难度、供水灌溉交通等民生保障的临时与永久方案、赔偿标准与方案等。 如某地大鲵国家级自然保护区水电项目整改工作中，地方政府早期认识不足、 被动应付，认识到问题的严重性后又出现了“一刀切”的政策倾向，拟退出保护区内几乎所有水电站。 相关部门整改方案一再变化，缺乏充分论证，方案也难以实施，或者后遗症多。

在综合评估过程中，对位于生态保护核心区或缓冲区、严重破坏生态环境、有重大工程安全隐患的小水电要坚决退出，开发强度太大的要部分退出，有减脱水的要保障生态基流并采取恢复或改善河道生态连通性的措施。 此外，要充分尊重历史，对先于保护区设立且影响不大的小水电，要采取实事求是的对策方案。

（2）有序组织整改退出

退出、整改、保留的电站要在综合评估基础上，按“一站一策”要求制定整改方案，明确整改目标、措施、经费、时间和责任人等。 实施过程中，严格按照方案确定的步骤和时间节点要求，有序推进整改及退出工作。

少部分具有防洪、灌溉、供水等综合效益的水电站，与当地群众生活生产密切相关，如重庆市江津区中山鹭类县级保护区缓冲区内的太平寺水电站，装机11 MW，引水渠长14km，保障沿途农村灌溉用水。对于此类小水电站， 由于其退出后影响很大，要慎重对待与研究，经论证后可不拆除拦河闸坝或渠道，但要恢复河道连通性，修建生态流量泄放、监测监控和过鱼设施； 对涉及群众生活生产的，应落实相应替代方案后再行拆除。

（3）统筹协调资金补偿

目前长江经济带大部县级财政资金比较困难， 小水电退出补偿资金、整改经费、工作经费等需求较大，筹资存在一定困难。 部分电站退出后的河道生态修复、保留大坝的工程后续防洪保安和维修养护还需要大笔支出。 如湖南省桑植县拆除7座水电站已耗资4 000万元， 后续还将陆续关停退出19座水电站， 预计补偿费用约11亿元， 县级财政短期内根本无力承担。 对于这些县市的小水电退出工作， 地方政府应给予一定帮助。另外，小水电增加生态流量后，业主除需投资增设泄放设施外，还将减少发电量， 一批小水电站将面临亏损，需要开展小水电电价重新测算及损失补偿工作。

四、结 语

小水电作为清洁的可再生能源，曾经有力地缓解了电力供需矛盾、优化了能源结构，发挥了重要作用。虽然近年部分地区由于开发过度造成较严重的生态问题， 但其仍具有提供清洁能源、助力脱贫攻坚、保障农村民生等现实意义。 对于小水电的清理整改及退出工作，不宜“一刀切”，要科学评估、综合论证，特别是对于具有防洪、灌溉、 供水等较强民生保障的小水电，要落实相应对策后再实施。

在生态文明建设 “五位一体”的总要求下，长江大保护、高质量发展的任务依然艰巨。 要以习近平总书记两次视察长江及在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上的重要讲话为指南， 统筹做好水灾害防治、水生态保护修复、 水环境治理工作，稳妥有序开展小水电退出，实现“社会得生态、河流得健康、百姓得实惠、电站得效益”的综合目标。