城乡融合发展背景下重庆市公共文化治理与政策创新研究*

吴 江 张福磊

（1.西南大学公共文化研究中心 重庆北碚 400715）

（2.西南大学政治与公共管理学院 重庆北碚 400715）

1 引言

城乡关系是我国经济社会发展中的重要关系[1]。21世纪以来，我国在城乡关系上实现了重大变革，通过实施城乡统筹、城乡一体化，城乡关系逐步向协调方向迈进，城乡发展不平衡的问题得到很大缓解[2]。随着中国特色社会主义进入新时代，习近平总书记在党的十九大提出了“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”，标志着我国城乡关系进入融合发展的新阶段[3]。城乡融合发展，对于塑造新型城乡关系、破解社会主要矛盾具有极其重要的意义。重庆市作为我国西部地区唯一的直辖市，集大城市、大农村、大山区、大库区于一体，市情特点突出，城乡融合发展机遇与挑战并存。公共文化是新时代满足人民美好生活需求的一项公共服务，如何以城乡融合发展为契机，推动公共文化治理与政策创新成为亟待解决的现实问题。基于此，本研究采取问卷调查法和访谈法，通过对重庆市北碚、万州、忠县、武隆公共文化服务状况的实地调研，依次分析了城乡融合发展背景下重庆公共文化服务与治理的成效、问题和改进措施，以期为城乡融合发展的体制机制和政策体系的建立健全提供依据。

2 重庆市城乡公共文化服务与治理的成效

党的十八大以来，公共文化服务体系建设得到了党中央和国务院的高度重视。重庆市围绕党中央的部署，在公共文化治理上成效显著，城乡公共文化服务体系基本成型、治理机制逐步完善、服务政策不断创新、均等化水平显著提升。

2.1 城乡公共文化服务体系基本构建成型

重庆市按照中央决策部署，紧紧围绕城乡融合发展和乡村振兴的战略目标，坚持政府主导、社会参与、共建共享，以服务发展、服务民生为主线，以公共财政为支撑，构建起现代公共文化服务体系建设长效机制。一是健全了公共文化投入保障机制，进一步加大公共文化服务财政投入力度，较好保障了重大文化设施建设、重大文化惠民工程实施、公共文化场所免费开放以及重大文化活动开展。二是不断壮大人才队伍，针对农村公共文化人才短缺的状况，不断加强公共文化人才向农村倾斜，要求按照职能配齐公共文化机构工作人员，每个村（社区）公共服务中心由政府购买不少于1个公益文化岗位。重庆市公共文化机构及人员情况如图1所示。三是加强网络建设，构建“区县—镇街—村社—院户”的四级公共文化服务网络，不断推动公共文化服务重心下沉，打通了文化供给的“最后一公里”。

图1 重庆市公共文化机构及人员基本情况

2.2 城乡公共文化治理的机制逐步完善

重庆市以公共文化服务效能为核心，扎实推进构建城乡现代公共文化服务体系各项改革任务，创新公共文化服务和治理机制，推动城乡公共文化服务领域活力充分激发。一是加强公共文化服务的协调机制建设。坚持以政府为主导和以基层为重点，统筹公共文化服务资源，建立起了符合重庆实际的网络健全、结构合理、发展均衡、运行高效的城乡公共文化服务一体化、可持续发展协调机制。二是加强公共文化服务的督导考核机制建设。重庆市将公共文化服务效能纳入市委、市政府对区县党委政府的考核内容，如对公共文化阵地免费开放情况进行考核，采取随机抽查、实地暗访等方式对基层综合文化服务中心开展效能督查，以考核倒逼基层公共文化服务责任落实（如表1所示）。三是加强公共文化服务的社会参与机制建设。近年来，重庆市出台了《政府向社会力量购买公共文化演出服务实施方案》《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的通知》《重庆市政府购买服务暂行办法》等相关政策，建立健全政府向社会力量购买公共文化服务体制机制，公共文化服务社会参与机制逐步完善。

2.3 城乡公共文化服务政策不断创新

重庆市在制度建设和体系完善的基础上，高度重视政策保障，不断创新政策内容和形式，构建起比较完备的公共文化服务和治理的政策体系。一是重庆市委、市政府将公共文化服务纳入全市国民经济和社会发展规划、社会事业发展规划、文化改革发展规划，编制了公共文化服务“十三五”发展规划。二是重庆市基于市情特点，明确提出了文化强市战略目标，并对重庆市现代公共文化服务体系建设的总体目标、重点任务、服务标准和保障要求作出了安排和部署，为构建重庆市现代公共文化服务体系提供了保障（如表2所示）。三是基于重庆的政策体系，各区县结合实际，也制定了相关文件和政策措施，明确了时间表和路线图，有力推动了重庆市现代公共文化服务体系建设（如表3所示）。

表1 调研区县公共文化治理的考核政策梳理

表2 重庆市公共文化服务和治理相关政策文本

2.4 城乡公共文化服务均等化水平显著提升

依托业已成型的城乡公共文化服务体系，重庆市加快推动公共文化服务均衡协调发展，深入挖掘城乡融合发展的文化动能。一是推动贫困地区公共文化服务跨越发展。重庆市针对14个贫困区县，精确瞄准，深入实施文化阵地设施提档升级、公共文化服务能力提升、文艺创作生产指导扶持、重点文化遗产保护利用、文化产业持续发展培育、人才队伍建设素质提升“六大攻坚工程”，有力保障了农村贫困人口基本文化需求。二是推动城乡公共文化服务一体化发展。根据城镇、农村人口变化等情况，重庆市积极推行公共文化固定服务向流动服务转变、传统服务向数字化服务转变、“送文化”向“种文化”转变，践行文化馆、图书馆总分馆建设，有效促进了城乡公共文化资源的合理配置。三是保障特殊群体基本文化权益。近年来，重庆市根据群体需求与特色，进一步为老年人、未成年人、残疾人、农民工、农村留守妇女儿童、生活困难群众提供了符合需求的公共文化服务，努力提高他们的文化获得感（如表4所示）。

表3 调研区县公共文化服务和治理相关政策文本

3 重庆市城乡公共文化服务与治理的问题

重庆市公共文化服务建设由于起点低、基础差、投入不足，还存在一些突出的问题，表现在以下四个方面。

表4 调研区县保障特殊群体基本文化权益情况

3.1 公共文化服务体系建设距城乡融合发展目标要求仍有较大差距

一是城乡公共文化服务发展依然不够均衡。近些年重庆市城乡公共文化服务体系建设取得突出成绩，大幅度消除了城乡之间的“公共文化鸿沟”，但是城乡之间公共文化服务发展的不平衡依然存在，呈现出明显的“差序结构”，离城区愈远，公共文化服务愈弱。二是农村公共文化服务水平和效能不高。如调研就发现，部分乡镇综合文化站门可罗雀，不少农家书屋大门紧闭，即存在所谓“不开门，不见人”或“开门，不见人”现象，导致资源闲置和“沉睡”问题。三是农村公共文化活动供需错配问题依然突出。近些年重庆市各区县公共文化服务供给力度不断加大，但是真正面对农村、面向农民的文化产品生产始终不足，且既有公共文化活动形式较为单一，难以满足群众多元化、多样化的需求，也难以获得群众的认可与支持。

3.2 城乡公共文化治理面临人才、资金等体制机制障碍

一是基层公共文化人才队伍“混编混岗”“专职不专干”“专干不专业”等现象突出。当前重庆市下辖各镇街综合文化服务中心均配备了相应编制的文化专干，但基层公共文化人才队伍普遍存在编制被侵占、年龄结构不合理、专业素质不高等问题。调研发现，乡镇文化站普遍拥有三个事业编制，但实际仅有一人为专职人员，其他专业人员则以混岗、抽调的形式从事其他工作，留守干部则年龄在50岁左右，且普遍是由乡镇农业服务中心、计生服务站等单位转化而来，受教育程度在高中或中专及以下学历，文化艺术知识储备不足。二是城乡公共文化服务财政保障“投入不均”“来源单一”“持续性差”。目前重庆市公共文化服务供给的资金来源较为单一，主要以财政为主，尚未形成多元化的投资机制，企业赞助和社会捐助较少。对于街镇政府而言，其普遍存有“重经济建设、轻文化建设”的理念，其财力主要用来保工资、保运转、保民生、保中心任务或重点项目建设，对文化投入保障缺乏稳定性和持续性。三是社会参与公共文化服务存在“主体少”“玻璃门”“渠道少”等问题。当前，重庆市社会性文化服务机构规模小、数量少，且质量和水平不够高，专业性和技术性有待加强，导致公共文化服务的社会参与主体和政府购买服务的承载主体可选择性比较有限。

3.3 面向文旅融合发展的城乡公共文化服务体系创新不足

一是文旅职能融合的深度不够，“两张皮”问题凸显。根据国务院机构改革方案，文化与旅游进行职能合并。但在实际执行过程中，文化部门与旅游部门的职能融合还未完全到位，依然呈现“分而治之”的情况，文化和旅游在人员、资源的融合和共享还有待深化。二是文旅理念融合亟需加强，“真融合”任重道远。长期以来，由于文化与旅游归属于不同的职能部门，导致部分基层干部对文旅融合的新发展理念还存在理解不到位的现象，片面认为文旅融合就是文化和旅游方方面面的结合，甚至以旅游统领文化工作，而不是以“宜融则融、能融尽融”探寻文化和旅游工作的最大公约数、最佳连接点。三是文旅服务融合尚存体制障碍，“深融合”前路漫漫。与公共文化领域相比，因其行业特点和原有管理体制所限，文旅公共服务体系在内涵、外延、发展依据、体系框架等方面并不十分明确，《旅游法》虽涉及少量公共服务内容，但更多侧重于产业促进和市场规范，因而如何统筹公共文化服务和旅游公共服务两大体系，实现二者的深度融合还面临着体制障碍。

3.4 城乡公共文化服务体系的统筹协调机制较弱

一是城乡公共文化服务主体分散、目标分离，尚未形成整体合力。部分区县公共文化服务的执行主体相对比较分散。除文化系统外，宣传、组织、教育、共青团等党委政府部门都有各自的公共文化服务设施或项目，各自为政、独自建设、自成一体等现象不同程度出现，造成了资源浪费等问题。二是公共文化服务机构分级管理、条块分割，仍存在封闭式运行问题。区县和镇街层级的公共文化服务机构只对本级政府负责，较少考虑整合公共文化服务资源。以公共图书馆为例，绝大多数公共图书馆仍然遵循每级政府建设与管理一个图书馆的分级建设与管理体制，这形成了公共图书馆多级建设主体和多级管理主体的现状，使得实现更多业务关联存在障碍，难以在公共文化服务城乡一体化过程中发挥引领作用。

4 重庆市城乡公共文化服务与治理政策创新的建议

基于重庆市在城乡融合发展中公共文化服务存在的突出问题，本研究提出了重庆城乡公共文化服务与治理政策创新的建议。

4.1 以城乡融合发展的文化动能为靶向，健全城乡公共文化共荣共生机制

4.1.1 建立公共文化服务城乡互通联动机制

一是以区县文化馆、图书馆为中心推进总分馆制建设，加强对文化服务中心、农家书屋的统筹管理，实现农村、城市社区公共文化服务资源整合和互联互通。继续开展城乡文化互动，促进农村文化建设。二是大力开展流动文化服务，建立常态化服务机制，延伸公共文化服务范围。推进城乡“结对子、种文化”，加强城市对农村文化建设的帮扶，形成常态化工作机制。三是鼓励城区博物馆、图书馆、学校、社区以及企业等为农村留守儿童、城市流动儿童举办“文化游学”“文化夏令营”等活动，建设农民工文化驿站，保障特殊群体公共文化服务需求，提高他们的文化获得感。

4.1.2 健全公共文化资源向农村和基层下沉机制

一是建立健全“文化下派员”和“文化专职管理员”队伍，推进文化下乡活动，创新乡村文化服务供给，使城乡居民享有同样的文化权利，共享文化成果，增强农民的文化获得感。二是吸引城市精英及乡村本土人才，大力发展文化产业，引导企业家、文化工作者、退休人员、文化志愿者等投身乡村文化建设，在保护传承乡村原有文化的基础上，为乡村文化注入新的发展活力，丰富农村文化业态。三是充分发挥基层公共文化单位贴近群众、贴近实际、贴近生活的优势，赋予其在选择农村公共文化服务项目和方式上更大的自主权，调动基层公共文化单位积极性。四是进一步推动公共文化服务向城市社区中的小区、农村行政村中的小组和户延伸，建设小区文化服务中心、农村“文化大户”“文化大院”等，探索社区层面的文化服务体系。

4.1.3 塑造各有特色的城乡公共文化互补机制

一是在城乡融合发展过程中要守住乡村文化根脉，立足我国乡村传统文明的基础上，有机吸取城市文明及外来文化优秀成果，推动乡村优秀传统文化渐进式创新性发展。二是农村公共文化服务建设要依托农村文化资源开展公共文化服务，充分发挥乡村风俗习惯、村规民约等优秀传统文化基因在推动文明乡村建设中的重要作用。三是要利用农村广场、戏台等公共空间，依托农村传统节庆活动、赶场等文化习俗，借助非遗技艺等生产方式、生活方式开展公共文化活动，推动农村公共文化服务通文脉、接地气。

4.2 以公共文化领域重点改革为抓手，破解城乡公共文化体制机制梗阻

4.2.1 优化城乡公共文化人才管理制度

一是区县根据文化建设实际需要，合理增加图书馆、文化馆、博物馆等文化机构编制，加强文化人才的培育培训，进一步提升队伍素质。二是加快实施文化类事业单位职员职务职级并行，缓解公共文化人才晋升压力过大的问题。三是对区、街道建立不同层次、各有侧重的文化人才评价、管理、使用体系，特别是人才评价上应单独制定基层文化事业单位职称评价办法，定向评价，定向使用，鼓励专业技术人才留在基层，服务基层。四是加强公共文化人才的上派下挂，指导帮助街镇、村社提高文化技术水平。五是足额配齐乡镇（街道）综合性文化服务中心编制，做到专人专用，积极开展文化专干“请进来、走出去”交流活动。六是积极挖掘民间文化队伍，重视发现和培养乡土文化能人，积极发挥他们在“种文化”上的作用，建设充分展示本土特色的公共文化人才队伍。

4.2.2 推进城乡公共文化服务供给的社会化机制

一是转变群众是公共文化服务被动接受者的观念，鼓励更多的社会力量特别是农村群众自身参与农村公共文化服务。充分尊重农村群众文化活动选择权，建立农村群众公共文化服务需求调查机制，完善按需提供服务机制。二是适应数字化时代的要求，鼓励更多的互联网企业参与提供公共文化服务产品，积极探索委托提供数字化产品的方式，为公众提供多样化的公共文化服务，提高公共文化产品的针对性。三是大力推进文化志愿服务。完善文化志愿者选拔招募、服务管理和激励保障机制，建立各区县文化志愿者注册系统和数据库，动员组织专家学者、艺术家等社会知名人士参加文化志愿服务。四是加大公共文化服务社会化承接组织的培育力度。健全完善政府向社会力量购买公共文化服务机制，扩大政府购买服务范围，鼓励社会力量参与公共文化服务，通过兴办实体、赞助活动、捐资捐物等方式提供公共文化服务，实现提供主体多元化。

4.2.3 完善基本公共文化服务的多元投入机制

一是各级财政要加大对基本公共文化服务的投入，拓展公共文化服务建设资金筹集和投入渠道。区县级财政应足额拨付公共图书馆购书经费、文化馆（站）群众文化业务经费、公共文化机构免费开放经费及农村文化建设专项资金、非物质文化遗产保护经费。公共财政重点要扶贫扶弱，为推进基本公共文化服务“兜底线、补短板”，雪中送炭。二是创新公共文化服务投入方式，采取政府购买、项目补贴、定向资助、贷款贴息等政策措施，引导和鼓励社会力量参与公共文化服务体系建设。

4.3 以推动文化和旅游深度融合为引导，创新城乡公共文化服务体系

4.3.1 拓展城乡公共文化服务内涵，打造城乡文旅融合的“两个平台”

一是按照“宜融则融，能融尽融，以文促旅，以旅彰文，和合共生”的要求，促进农村公共文化服务与文化产业、旅游业的结合，发挥公共文化事业引领文化产业和旅游业、文化产业和旅游业涵养公共文化事业的作用，推动其成为邻里守望相助、共筑精神家园、增加城乡居民凝聚力的平台。二是围绕提供优秀文化产品和服务、优质旅游产品和服务这一中心环节，探索文旅融合的有效路径，促进文化和旅游公共服务资源共享和整体效能提升，并依托第二批公共文化服务体系示范区，打造富有浓郁地域特色、百姓与游客欢迎、文旅深度融合的现代公共文化服务新模式，使文旅融合成为增强居民幸福感的平台。

4.3.2 加强现有公共文化设施和旅游公共设施的整合

一是在继续提升公共文化服务保障水平的同时，将文化公共服务的投入、设施和服务内容同旅游公共服务有机衔接，将公共文化设施社会化运营试点同发展旅游有效结合，在文化公共服务设施中丰富旅游和教育功能，在旅游公共服务设施中增加文化内容。二是重点依托国家公共文化服务体系示范区、城市旅游服务中心、全域旅游服务中心等，促进文化和旅游公共服务的一体化。引导公共文化机构在服务好当地居民的同时，面向游客提供文化服务。三是推动重点旅游区域基层综合性文化服务中心、重点旅游乡镇的公共文化服务站与旅游咨询中心、旅游休闲设施统筹建设与运营；推动城市书房、特色图书馆以及流动公共文化服务设施纳入旅游目的地或旅游点规划，串联进入相关旅游线路；推动文化志愿服务进旅游景区、旅游度假区；推动农家书屋等农村文化公共服务设施与乡村旅游公共服务设施整合；推动图书馆、文化馆、博物馆等旅游服务配套功能建设，加强文创产品开发，丰富旅游产品文化内涵。

4.3.3 挖掘乡村传统文化，促进农文旅融合发展

一是立足城市游客的乡愁情结，利用乡村传统文化的优秀因子，形成既能够“留住乡愁”又与现代文化旅游产业有机融合的具有乡村独有价值和显著地域特色的乡村文化和乡村风貌，提升乡村旅游的文化底蕴和特色魅力。二是在乡村振兴背景下，探索“农业+文化+旅游”（农文旅）融合发展模式，根据不同村社特点打组合牌，例如“家庭农场+农耕文化+农事体验游”“田园景观+山水文化+乡村山水游”“乡村风情+民族文化+民俗民风游”“美丽乡村+休闲文化+乡村度假游”“和谐乡村+养生文化+康体养生游”等。

4.4 以盘活公共文化资源的存量为手段，打通公共文化服务体系运行机制

4.4.1 以“新时代文明实践中心”建设为契机，整合公共文化服务体系

一是以全市为整体，以市、区县、镇街、村社四级为单元，以志愿服务为基本形式，以“新时代文明实践中心”建设为契机，打通城乡公共文化服务体系的运行机制、文化科技卫生“三下乡”的工作机制、群众性精神文明创建活动的引导机制。二是提高城乡公共文化人员队伍、资金资源、平台载体、项目活动的整合力度，推动基层宣传思想文化工作和精神文明建设改革创新，实现更富活力、更有成效、更可持续的发展。

4.4.2 盘活存量资源，扩展公共文化服务体系的范围

一是要充分利用现有城乡公共设施，统筹建设集宣传文化、党员教育、科技普及、普法教育、体育健身等多功能于一体的基层公共文化服务中心，配套建设群众文体活动场地，促进文化资源的集约使用。二是要进一步破除体制障碍与政策壁垒，理顺公共文化建设的机制体制，跨部门、跨单位设立公共文化建设协调领导小组，推动工、青、妇、科、教等分散在不同部门的文化设施纳入公共文化服务体系，盘活现有存量资源，提高各类设施的使用率，提升社会效益。三是要探索打破行政边界，建立公共文化区域联盟，推进跨行政区域的公共文化服务互联互通，实现公共文化资源的共享共建。

4.4.3 深化“校地合作”，推进公共文化共建共享

一是要拓宽和深化各区县与当地高校的校地合作，积极发挥高校在文化传播和知识创新中的源头作用，充分利用高校在高素质专业人才、科技文化场馆、先进设备设施和成熟人才培养模式方面的优势，积极探索“双学双进”公共文化合作模式。二是要鼓励高校邀请基层文化工作者到学校进行文化交流和培训，同时高校老师也要积极走进区县基层文化机构进行挂职锻炼，让师生和实践工作者相互学习。三是要引导高校学生以课程实践、专业实习、“三下乡”调研、创新创业项目训练等方式深入基层，进行公共文化服务调研，并基于学科特色，向政府部门提交关于推动公共文化服务体系建设的政策建议，服务公共文化发展。

5 结语

在党的十九大报告中，习近平总书记指出“经过长期努力，中国特色社会主义进入了新时代，这是我国发展新的历史方位”[4]。在中国特色社会主义新时代，“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，而不平衡不充分则集中体现为城乡社会的发展不平衡和农村发展的不充分。基于这样的背景，习近平总书记提到要推动城乡融合发展。公共文化建设作为新时代满足人民日益增长的美好生活的重要手段，有利于保障人民群众的基本公共文化权利，促进基本公共文化服务更好地实现均等化，加快城乡融合进程。基于此，本研究以问卷调查与访谈法，从城乡融合的背景出发，以重庆市公共文化为研究对象，对重庆公共文化服务现状进行了分析，总结了其发展的成效与面临的困境，并据此提出了促进城乡公共文化服务与治理创新的建议，以期通过公共文化建设和治理促进城乡社会融合，推动新型城乡关系的重塑，为实现城乡融合发展作出贡献。