新时代构建现代环境法治体系路径探析

顾华详

[摘 要]坚持以习近平生态文明思想为指导，推进现代环境法治体系建设，高质量走好生态优先、绿色发展之路，必须清醒认识当前所面临的严峻挑战，特别是新冠肺炎疫情席卷全球，给国家治理和全球治理带来前所未有的严峻挑战，迫切需要深入研究全球防疫时代的生态环境法治问题。构建现代环境法治体系，必须深刻检视现代环境法治，系统谋划以生态环境为核心包括生物安全、食品安全、疾病预防、公共卫生、医疗服务等领域的法治，构建和健全现代环境法治体系，规范人与生态环境的法治关系，强化现代环境法治措施的系统性、统筹性和协调性，完善生态环境治理的法律法规，健全生态环境保护的法律规范，加强党对现代环境法治的领导。

[关键词]习近平生态文明思想;现代环境法治体系;人类命运共同体

[中图分类号]D61

[文献标识码]A

[文章编号]1674-0599（2020）03-0005-13

党的十八大以来，习近平总书记高度重视生态文明建设，坚持将生态文明建设作为统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的重要内容，聚焦坚持和完善生态文明制度体系，促进人与自然和谐共生，坚定建设美丽中国的战略目标，坚持从事关中华民族永续发展千年大计的战略层面推进生态文明建设，实行最严格的生态环境保护、全面建立资源高效利用、健全生态保护和修复、严明生态环境保护责任等一系列制度[1]，持续通过全面深化改革，加快推进生态文明顶层设计和制度体系建设，相继出台《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》等40多项生态文明建设的改革方案，从总体目标、基本理念、主要原则、重点任务、制度保障等方面进行全面系统部署安排，推进了一系列根本性、开创性、长远性工作，提出了一系列新理念、新思想、新战略，以实现《关于构建现代环境治理体系的指导意见》确定的“形成导向清晰、决策科学、执行有力、激励有效、多元参与、良性互动的环境治理体系”[2]目标。

一、坚持将绿色发展理念融入现代环境法治体系，着眼全局，立足长远，深入推进国家治理体系和治理能力现代化

（一）深刻检视现代环境法治

依法规范人与自然的关系，既是现代环境法治的本质要求，也是保障全球持续健康、安全稳定发展的长久需要。“只要有人存在，自然史和人类史就彼此相互制约。”[3]P146这种相互制约的对立统一关系正是现代环境法治的核心。“中華民族长期以农立国，以地为本，以水为命，以家国为据，以和谐为贵，以道德为理，以天地为尊，以动植为友，以安居为福，以乐天为境”[4]，奉行天人合一的观念、遵循生态环境美学法则和朴素生活状态。与生态环境密切相关，对人类生命与健康危害极大的疫灾，既是病毒、细菌等微生物引起的原生灾害，也是自然和人为灾害诱发的次生灾害。1979年，世界卫生组织（WHO）和联合国粮农组织就提出“人畜（兽）共患病”的概念，生态环境的演变导致人畜（兽）共患病频发。进入新世纪以来，随着全球气候进一步变暖、城市化进程加快、世界经贸发展依存度提高、国际旅游持续升温，特别是人类食用野味及饲养宠物剧增，一定程度上恶化了野生动物的生存环境。而随着人与野生动物深度密切接触的机会增多，诸多因素共同作用，导致“人畜（兽）共患病”事件的大概率上升。由生物安全所导致的瘟疫是威胁人类文明史进程最严重的灾难，特别是野生动物，更是形形色色神秘而未知的“病毒库”，其中多种病毒已屡次在人类世界大暴发，造成了难以想象的疫病灾难和严重的生态危机。生物安全和生态环境与人类生命健康安全息息相关，必须将其纳入现代环境法治体系。

现代环境法治是有效应对新冠肺炎疫情的治本之策。新冠肺炎疫情肆虐全球，成为威胁人类生命和健康安全的大敌，现代环境法治必须高度关注和深入审视。新中国成立初期，天花、麻疹、斑疹伤寒、回归热、黑热病等几乎遍及全国，造成大量的人口死亡，而其中半数以上是死于可以预防的传染病。[5]“疫灾本质上属于生物灾害，实质上也是生态灾害;疫灾流行，既是与自然环境密切相关的自然生态现象，也是与人类活动密切相关的社会文化现象。”[6]我们的祖先虽然总结了近三千年来的疫灾流行规律，但真正能够大规模有效抗击疫情的则是中国共产党领导的新中国。而之所以能够取得抗击严重疫情的伟大胜利，毋庸置疑，正是因为新中国充分发挥了制度优势，又有全国人民众志成城，党中央统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展，并成功“化危为机”，取得了人类战胜大灾大疫的中国成果和国际社会可以普遍借鉴的中国经验。对照党中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的目标要求，审视现代环境治理体系的构建，疫情防控领域的法治，暴露出来的各类问题值得法治领域高度重视。经受过新冠肺炎严重疫情的考验后，我国生态文明建设也进入了压力叠加、挑战严峻、负重突破的关键期和有条件有机遇解决突出问题的窗口期，而推进现代环境法治虽然正面临着严峻形势和重大挑战，但重要机遇和有利条件并存。这正如恩格斯所说的：“一个聪明的民族，从灾难和错误中学到的东西会比平时多得多。那些善于从磨难中总结教训、汲取智慧力量的民族，必将变得更加坚强。”[7]P149当今时代，新冠肺炎疫情肆虐全球，给社会治理、国家治理和全球治理都带来前所未有的严峻挑战，世界迫切需要深入研究全球防疫时代的生态环境法治命题。党中央积极适应新时代的现代环境治理要求，作出构建现代环境治理体系的战略部署。在生态环境安全、人类健康安全全球化的时代，如何“正视其进程中的各种冲突”[8]，更好推进世界生态环境治理体系和治理能力现代化，蕴含着许多法治命题，亟须法治研究予以深入探索和积极回应。现代环境法治是一个全新的法治命题，应坚持问题导向、目标导向、结果导向的三统一，重视从国家治理体系和治理能力现代化层面深刻检视现代环境法治的组织优化性、结构合理性、目标明确性、对象精准性、体系完备性、功能耦合性、形态稳定性、效力有效性等，着力强化现代环境法治的科学导向、激发现代环境法治的内生动力，构建起系统健全、科学规范、统筹有力、衔接顺畅、运行有效的现代环境法治体系。马克思指出，“一个社会即使探索到了本身运动的自然规律，它还是既不能跳过也不能用法令取消自然的发展阶段。”[9]P8-12现代环境法治同样如此。所以，现代环境法治的顶层设计在理论和制度架构上行得通固然重要，但在纷繁复杂的国际国内实践中行得通、效果好则更为关键。

现代环境法治是新时代生态环境保护的基础和前提。生态是生物的生存状态，也是生物与生物之间紧密相连、生物与环境之间密切相关的关系。生物与环境是不可侵害的整体。现代环境法治的重要任务之一就是引导全社会尊重自然规律，做到人与自然和谐共生，培养生态道德和行为习惯，积极加强生态文明建设。“生态文明不仅是一个关乎政治决策和社会政策的现实问题，在其深层概念结构上，它还是一个关于生态正义如何建构的政治哲学问题。”[10]习近平总书记在领导新时代中国特色社会主义生态文明建设的伟大实践中，坚持遵循马克思关于“人直接地是自然存在物”[11]P209的理论并且与中国生态环境治理实际相结合，创造性地吸取中华优秀传统文化中的生态智慧，从而提出了“人类必须尊重自然、顺应自然、保护自然……这是无法抗拒的规律”[12]P50的生态文明思想。习近平生态文明思想是我国生态环境保护具有标志性、基础性、战略性、前瞻性的重大理论成果，是推进现代环境法治建设的理论基础和根本遵循，应坚持从立法、执法、司法、守法各环节，精准把握运用法治思维、法治方式保障、促进、引领疫情防控的基本路径和目标要求，加快建立同现代环境法治特别是疫情防控相适应的法律制度，为以生态环境为核心的包括生物安全、食品安全、疾病预防、公共卫生、医疗服务等领域的现代环境治理提供系统、协调、全面的法治保障。人与自然是一个生命共同体，但人类无节制地推进工业化，导致生态失衡、人与自然矛盾加剧，特别是新型病毒传播频率加快。人人都有追求包括饮食消费在内的自由，但按照马克思的观点，作为“社会化的人，联合起来的生产者，将合理地调节他们和自然之间的物质变换，把它置于他们的共同控制之下，而不让它作为一种盲目的力量來统治自己。”[13]P925显然，任何人都不可能绝对离开人类与自然界而独立地生存发展。人类是与自然界、野生动物共同生存在缺一不可的地球生态系统中，破坏生态环境和滥食野味，既对生态环境和野生动物资源造成破坏，也危害了生态系统的平衡，还危害了人类身体健康和生命安全，最终引发严重的生态危机和危害经济社会及国家安全，这些行为都是法律所严厉禁止的。

（二）系统谋划现代环境法治

系统谋划和深入推进现代环境法治必须切实把生态文明制度优势更好转化为现代环境治理效能。“新时代推进生态文明建设，必须坚持好以下原则：坚持人与自然和谐共生、绿水青山就是金山银山、良好生态环境是最普惠的民生福祉、山水林田湖草是生命共同体、用最严格制度最严密法治保护生态环境、共谋全球生态文明建设，”[14]其中包含着生态兴则文明兴、生态衰则文明衰的深邃历史观，人与自然和谐共生的科学自然观，绿水青山就是金山银山的绿色发展观，良好生态环境是最普惠的民生福祉的基本民生观，山水林田湖草是生命共同体的整体系统观，用最严格制度保护生态环境的严密法治观，保护生态环境是关系党的使命的宗旨观，领导干部要树立保护生态环境的责任观，全社会共同建设美丽中国的全民行动观，共谋全球生态文明建设之路的全球观等。习近平生态文明思想是以马克思主义理论为支撑的新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，其深邃的战略思考、高远的战略谋划和恢弘的战略思维，深刻回答了“为什么建设生态文明、建设什么样的生态文明、怎样建设生态文明”等一系列的重大理论和实践问题，为新时代全面加强生态环境保护和现代环境法治提供了思想指引和行动指南。贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，加快构建现代环境治理体系，抓好健全最严格、最严密的生态环境法治保护制度这一底线，必须坚持以习近平生态文明思想为指导，充分发挥法治的规范、保障和引领作用，紧紧围绕坚持人民立场，把人民群众生命安全、身体健康和国家总体安全放在第一位。

系统谋划和深入推进现代环境法治是一项重大政治任务。面对突如其来的大规模的生态环境灾难，特别是遭遇全球性传染的重大疫病，直接考验与挑战的不仅仅是国家公共卫生治理能力，更重要的是现代环境法治的持久而深入系统地谋划与推进。推进现代环境法治是国家治理现代化的一项重要工作，是彰显中国共产党领导和中国特色社会主义制度显著优势的重要途径。法治可以为紧急动员社会力量应对突发事件提供法律依据和规范有序的方案、科学有效平衡应急状态下各种社会关系、妥善解决应急状态下的矛盾纠纷、为应对紧急事件提供有力物资保障。[15]因此，系统谋划现代环境法治，确保现代环境法治按照“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的法治建设方针持之以恒地推进，激活现代环境法治的生命力，有效管控环境风险，使生态环境保护水平与全面建成小康社会目标相适应，必须坚持以习近平生态文明思想为指导，健全生态环境治理的领导责任、企业责任、全民行动、市场监管、社会信用和法律法规政策体系，落实各类主体责任，形成良性互动的环境治理体系，坚持用战略思维、辩证思维、底线思维系统谋划和深入推进现代环境法治，确保《关于构建现代环境治理体系的指导意见》所确定的主要目标任务能够全面落实到位。为此，必须构建完备的生态环境监测体系、严格的执法督察体系、公开透明的环境宣传体系，在全社会营造良好的现代环境法治氛围。

系统谋划现代环境法治必须坚持全面提高国家法治能力。加快构建生态环境、生物安全、食品安全、疾病防控、医疗卫生等方面融为一体的法治保障体系。2020年1月20日，习近平总书记专门就新冠肺炎疫情防控工作作出指示：“各级党委和政府及有关部门要把人民群众生命安全和身体健康放在第一位。”[16]2020年2月23日，习近平总书记在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上的讲话中专门指出，在这场严峻斗争中，卫生健康、发展改革、工信商务、外交外联、交通运输、农业农村、应急管理、财政金融、文化旅游、科技教育、市场监管、社保医保、资源环境、国资林草等部门和纪检监察、组织、宣传、统战、政法等战线各司其职。[17]很显然，全面提高依法防控疫情、特别是系统谋划现代环境法治能力，必须系统健全和创新重大疫情防控的法治体制机制，需要针对新冠肺炎疫情暴露出来的一系列显性和隐性问题，运用系统思维、辩证思维、战略思维和底线思维来补立法短板、堵司法漏洞、强执法弱项、查普法缺项，坚持“加强配套制度建设，完善处罚程序，强化公共安全保障，构建系统完备、科学规范、运行有效的疫情防控法律体系”[18]。为此，必须坚持聚焦绿色发展理念，强化源头治理，全面加强和完善现代环境法治领域相关法律法规，为补齐现代环境治理体系和治理能力短板弱项、筑牢保障人民生命安全和身体健康的制度防线、建设生态文明和美丽中国提供强有力的法治保障。必须坚持系统审视和精准完善《中华人民共和国生态环境保护法》《中华人民共和国食品安全法》、《中华人民共和国传染病防治法》及《中华人民共和国传染病防治法实施办法》《中华人民共和国野生动物保护法》《中华人民共和国动物防疫法》《突发公共卫生事件应急条例》等与疫情防控和应急处置密切相关的法律法规。坚持系统性健全生态环境保护体系、生物安全体系、食品安全体系、疾病防控体系、公共卫生服务体系、医疗服务体系，统筹构建环境安全、生物安全、食品安全、疾病预防、公共卫生、医疗服务等领域的系统推进、统筹兼顾，高效协同、无缝衔接，防治结合、联防联控的法治机制。改革完善重大疫情防控救治体系，健全应急响应、领导指挥、科研攻关、疾病控制、应急救治、临床治疗、医疗保险和救助、医保异地即时结算、公共医疗卫生服务、应急物资国家储备采购和供应、社区管理、群众工作、生产生活物资调配运输、善后处理、常态化恢复等系统协同、有效衔接、统筹治理的法治工作机制，特别重视健全传染病首诊负责、隔离治疗、流行病学调查、社会预警等重大疫情救治机制。

（三）科学构建现代环境法治体系

坚持厚植现代环境治理体系的法治力量。构建现代环境治理体系是人类生态文明建设的重要组成部分，尤其是这种带有利益的文明资源的控制，更是片刻离不开法律的规制。美国著名法学家罗斯科·庞德认为：“文明就是人类对外在的自然和内在的本性的最大限度的控制;人类在现代文明中对外在和内在的控制主要是通过法律进行的，法律通过对人类利益的平衡来实现社会控制，因此，要通过运用法律的理性和利益平衡来实现生态文明的理念整合与秩序型构建。”[19]P11毫无疑问，厚植生态文明建设的法治基础，构建现代环境法治体系，应尽快把党的十九大提出“探索绿水青山变成金山银山的具体路径”[20]P246的“四梁八柱”建立起来，把践行绿水青山就是金山银山理念纳入制度化、法治化轨道，健全最严格的生态保护和修复制度、最全面的资源高效利用制度、最严明的生态环境保护责任制度、最系统的制度遵循和法治保障，坚持以习近平生态文明思想为指导，重点健全现代环境法治运转机制和运转系统，特别是法律监督体系等。因此，推进现代环境法治，健全生态环境治理的法律法规政策体系，必须坚持树立用最严格法律制度保护生态环境的法治观，持续加强生态环境保护的法律制度创新，强化法律制度的统筹执行，坚持让法律制度成为刚性约束和不可触碰的“高压线”。推进现代环境法治，必须全面贯彻落实习近平生态文明思想。在“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的各个环节中都要充分体现习近平生態文明思想。立法方面，重点聚焦推进国家治理体系和治理能力现代化、维护总体国家安全，贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，加快形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产生活方式，构建和完善与现代环境法治体系相配套的法律制度。

坚持夯实现代环境法治体系之基。构建中国特色社会主义现代环境法治体系，必须牢固树立绿色发展理念，加快形成完备的现代环境法治体系、高效的现代环境法治实施体系、严密的现代环境法治监督体系、有力的现代环境法治保障体系以及完善的党内法规体系。现代环境法治体系在推进环境治理体系治理能力现代化中发挥着重要骨干工程的作用。健全生态环境立法体制机制，保障公平正义的法治制度，系统加强各相关法律实施的监督，是构建现代环境治理体系的难点。因此，构建现代环境法治体系，立法要重点解决针对性不足、系统性不够、质量不高、统筹性不强，特别是历史教训总结不到位、国际经验借鉴不到位、前瞻性不到位等制约现代环境法治的突出问题。已有的法律政策是确保现代环境治理体系的法治优势，应重视建立高效运行的现代环境法治体制，强化执法关键环节。全面加强和完善生态环境司法机制，坚持以构建现代环境法治体系为契机，推进专业化的环境资源司法建设;针对现代环境污染治理和生态破坏的特点，健全环境治理案件跨行政区划管辖的司法制度，提高领导干部、地方政府、市场主体、社会组织和普通公众知法守法的意识。

二、坚持用“绿水青山就是金山银山”理念推进现代环境治理体系构建，关切人类共同命运，着眼民族永续发展，深入健全人与自然和谐共生的法治措施

（一）规范人与环境的法治关系

坚持从中华民族永续发展的战略高度规范人与环境的法治关系。人与自然是和谐共生的生命共同体。马克思指出：“人靠自然界来生活。”[21]P95推进现代环境法治，应强调人与自然和谐共生的科学自然观，要像保护眼睛一样保护生态环境。推动形成绿色发展方式和生活方式，是发展观的一场深刻革命。推进现代环境法治，应坚持“绿水青山就是金山银山”的绿色发展观，“环境就是民生，青山就是美丽，蓝天也是幸福……要正确处理经济发展和生态环境保护之间的关系，更加自觉的推动绿色发展、循环发展、低碳发展，决不以牺牲环境、浪费资源为代价换取经济的一时发展。”[22]P233-236牢固树立保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力的观念，坚决依法禁止资源过度开发、粗放利用、奢侈消费的问题再发生。生态是统一的自然系统，是相互依存、紧密联系的有机链条。推进现代环境法治，应坚持“山水林田湖草”是生命共同体的整体系统观，坚持“山、水、林、田、湖、草”综合治理、系统治理，努力构建系统有效的生态环境保护的法治体系。生态环境保护是功在当代、利在千秋的政治事业、民生事业，直接关系人民福祉、民族未来。推进现代环境法治，应坚持良好生态环境是最普惠的民生福祉的基本民生观，依法保障生态惠民、生态利民、生态为民。推进现代环境法治需要树立全社会共同建设美丽中国的全民行动观。美丽中国是人民群众共同参与共同建设共同享有的事业，推进现代环境法治，需要全体人民群众的积极参与和积极行动，实现全民守法用法，共同保护生态环境。

坚持从强化和促进人与自然和谐共生的角度健全生态文明制度体系。应坚持按照“牢固树立绿水青山就是金山银山的理念，形成绿色发展方式和生活方式，把我们伟大祖国建设得更加美丽，让人民生活在天更蓝、山更绿、水更清的优美环境之中”[23]P377的目标要求进一步加强生态环境法治建设。生态环境与经济发展不是对立关系，而是辩证统一的关系。人类文明发展史揭示的真理是：文明兴则需要以生态兴为基础，文明衰则必定是生态先亡。因此，生态环境安全与国家安全、和谐社会构建的关系越来越密切……一个国家的安全愈来愈涉及到生态环境的安全。[24]习近平总书记在2019年中国北京世界园艺博览会开幕式上的讲话中指出：我们应该追求人与自然和谐、追求绿色发展繁荣、追求热爱自然情怀、追求科学治理精神、追求携手合作应对。[25]中华民族的发展史是一部追求人与自然和谐共生的美的历程史。我们的祖先很早就“通过各种巧妙的‘借景、‘虚实的种种方式、技巧，使建筑群与自然山水的美沟通融合起来，而形成一个更为自由也更为开阔的有机整体的美……山光、云树、帆影、江波……小桥、流水、‘稻香村……”[26]P68为我们描绘出了浪漫风情更浓郁的人与自然和谐共生的美景。新时代，人民对美好生活的需要更是日益增长，我国已将生态文明建设纳入国家发展总体布局，建设美丽中国成为全国人民同心向往、共同奋斗的目标。环境污染防治、污染源监管制度体系、污染防治区域联动机制和陆海统筹的生态环境治理体系逐步完善，保护生态环境的法律体系和执法司法制度进一步健全。包括资源高效利用制度的全面建立、生态保护和修复制度的逐步健全、生态环境保护责任制度的严格落实等在内的史上最严格的规范人与环境法治关系的制度建设正在逐步推进之中，但在传统安全与非传统安全相互交织、局部问题和全球问题彼此转化的时代，法治规范人与环境关系的制度措施仍须进一步健全，特别是与人民群众对美好环境的新期待还有一定差距。因此，规范人与环境法治关系的工作亟待深入推进。