探索构建高质量发展评价指标体系

[摘 要]中国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，实现高质量发展的前提是探求适应评价各地发展实际情况的科学方法。构建高质量发展评价指标体系，就可以有效监测、衡量和评价各地发展现状、发展进程和发展绩效，破解各地发展进程中的突出问题。高质量发展评价指标体系贯穿新发展理念，深化对经济社会发展规律的认识，在遵循目标性与工具性、科学性与系统性、通用性与简洁性、动态性和静态性、可行性与可比性相结合的原则基础上，全方位诠释高质量发展的本质属性、理论内涵和基本功能，从创新、协调、绿色、开放、共享等五个方面对各地发展进度进行科学系统的指标测算和比较分析，引领各地走上高质量发展之路。

[关键词]高质量发展;评价指标体系;核算方法;科学发展;创新、协调、绿色、开放、共享

[中图分类号]D61

[文獻标识码]A

[文章编号]1674-0599（2020）03-0033-08

党的十九大作出中国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段的科学论断，提出“中国特色社会主义进入了新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”[1]，指明了新时代推动高质量发展的奋斗目标、发展战略和方法路径。2017年12月20日，中央经济工作会议强调指出，必须“加快推动形成高质量发展的指标体系、政策体系、标准体系、统计体系、绩效评价、政绩考核”[2]，明确提出要构建高质量发展绩效评价指标体系，科学指出了有效解决衡量和评价高质量发展问题的科学方法。通过建构“高质量发展评价指标体系”来推进经济社会发展的“可视化”考核，就可以有效地引导各地走上高质量发展之路，推动中国经济在实现高质量发展上不断取得新进展。

一、高质量发展评价指标体系构建原则

高质量发展以新发展理念为指导，是依靠科技进步提高生产效率从总量扩张向结构优化转变，实现内涵式的、集约式的、效率提升式的发展，主要包括创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展，其出发点和落脚点是人民美好生活。对于如何科学评价各地发展状况、衡量各地发展绩效，习近平总书记曾明确指出，“要改进考核方法手段，既看发展又看基础，既看显绩又看潜绩，把民生改善、社会进步、生态效益等指标和实绩作为主要考核内容。”[3]因此，高质量发展评价指标体系的设置必须体现高质量发展内涵，遵循“五个结合”原则，内在地反映出创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念及其内在相互影响的逻辑关系，才能把各地经济社会发展情况考准、考实、考出成效。

（一）目标性与工具性相结合原则

新时代经济社会发展进程中的新矛盾，要求依据科学评价指标体系推动在发展中解决，实现对发展目标与发展路径的统筹把握。这就必须统筹经济社会发展的追求目标和实现方法：经济发展是实现美好生活的有效途径，是服从和服务于人民美好生活这个目标的，这就要求注重提高人民生活水平的相关指标，更好地反映人民群众的实际获得感。[4]由此可知，推动高质量发展要坚决摒弃发展过程中片面追求快速经济增长、损害人民利益的单纯追求经济利益的相关指标，始终秉持以人民为中心的发展思想，把改善人民生活、增进人民福祉作为高质量发展的出发点和落脚点，充分发挥评价指标体系的导向作用，引导各地在推动转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力等方面取得新进展，持续推动高质量发展。

（二）科学性与系统性相结合原则

发展的高质量，源于发展方式的科学性。所谓科学性原则，主要指评价体系的测度指标能够精确地反映高质量发展的本质要求、主要特征和发展状况，通过规律性认识来把握经济社会的发展趋势、发展战略和发展路径。发展的科学性，要求高质量发展评价指标的选取必须有科学依据，对各项指标的计算、含义、来源均有十分明确的规定，各项指标之间的关联性和稳定性要同时符合科学统计的要求，确保指标数据的真实性、有效性。科学性内在地要求高质量发展评价指标体系是一个系统的整体，即评价指标体系不应该是若干指标的简单编排，而应在遵循一定学理逻辑基础上，构建的各项指标要素之间具有显著相关性，在科学测度的基础上得出精准评价结果，供各地党政决策者决策参考。

（三）通用性与简洁性相结合原则

高质量发展评价指标体系要做到简便易行、务实管用，就要遵循通用性与简洁性相结合的原则，通过选取有代表性的国内外通用指标反映一个地方的总体发展状况。一方面，在选取指标时要考虑国内外一般通行的评价方法采用的通用指标，有利于国内外不同区域不同行业的纵向和横向比较，更好地测度一个地方发展状况的好坏。另一方面，要根据各行各业发展的新趋势、新特点和新动能，每一个评价维度最好选取一到两个可度量、数据可得、可信程度高的最具代表性的指标，选择最具代表性的综合性、典型性、约束性指标，做到少而精、重点突出，最大限度地促进评价测度与实际情况相适应、相吻合，全面准确地反映各地发展状况。

（四）动态性和静态性相结合原则

高质量发展评价指标体系，要对一个地方发展状况进行有效评价，就必须选取一个时间节点或一个时期来明确测度区间，才能顺利推进考核评价工作。在被选取的时间节点上反映实际情况的指标，可以称之为静态指标，反映一个地方某个特定时期的发展进度，这是一种人为的相对划分。但从实际情况来看，任何一种发展实际上都是一个较长时期的动态过程，任何一项指标必定会对不同时期的发展产生不同程度的影响。这就要求在构建高质量发展评价指标体系的时候，切实做到动态性和静态性相结合，统筹考核评价历史数据、现实数据和未来数据，使之更好地服务于推动社会经济发展、增进人民福祉的需要。

（五）可行性与可比性相结合原则

高质量发展评价指标体系的建构既要贴合实际发展情况，又必须具有可行性和可比性，才能将考核评价落到实处，通过“量化”指标的评估排序，推动形成高质量发展导向来鞭策、督促、引导各地发展。推进高质量发展评价指标的可行性和可比性相结合，就是要求所选取的指标必须具有可计量性、可操作性、可获取性特征，能够在较为方便地获取数据的基础上，通过统计口径一致的定量描述，客观真实地反映各地高质量发展的实际情况，精准找出各地发展的比较优势，精准定位、扬长避短，更好地解决不平衡、不充分的发展问题，将人民对美好生活的期盼变成实实在在的现实发展。

二、高质量发展评价指标体系基本框架

作为一个非常复杂的运行系统，经济社会发展包含的内容和情况十分繁杂多变。高质量发展评价指标体系是对经济社会发展形态的抽象测度，也就不可能做到对其评估监测面面俱到。为此，本文通过分层化和模块化来建构高质量发展评价指标体系基本框架，明确具体指标的选取依据并挑选相关评估指标，通过指标体系中数据的变动来对各地的经济社会发展作出科学评估，进而探求推动高质量发展的方法路径。

（一）指标选取依据

国内外众多学者长期以来致力于探索经济发展科学发展评价办法，形成了“全球竞争力指数、知识经济指数、硅谷指数、国家创新指数”等经济社会发展评价指标体系。近年来，北京、上海、江苏、浙江、广东等地在建立高质量发展的评价指标体系方面也进行了有益探索，推动虚拟经济和实体经济紧密融合，將人民的获得感、幸福感作为检验发展质量的衡量标准，形成了有益的经验启示。

传统的发展考核评价体系侧重于考核经济发展的“量”和“速”，高质量发展考核评价体系则注重反映各地各行各业发展的质量、结构和效益，注重经济发展的“质”和“效”，其考核标准聚焦经济社会发展的活力、创新力和竞争力，跳出以规模扩张和数量增长为主的评价标准和定式思维，构建更加科学合理、集成高效、多元兼容、务实管用的高质量发展评价指标体系。习近平总书记指出，“标准决定质量，有什么样的标准就有什么样的质量，只有高标准才有高质量。”[5]P36

为此，必须牢牢把握高质量发展标准这个根本要求，紧紧抓住考核评价体系建设这个“牛鼻子”，建立体现新时代、新思想、新理念要求的目标体系、考核办法、奖惩机制，即把战略性新兴产业、高新技术产业等新兴领域纳入其中，又要充分考虑到推进传统产业优化升级、增质提效等方面，体现经济发展的稳中有变、稳中向好、稳中有进。高质量发展评价指标体系要集中体现高质量发展的本质、思路和方向，推动解决当前评价指标体系存在的“效益指标体系与质量指标体系建设不平衡、解决指标体系建设与经济发展不平衡、解决指标体系需要与评价方法供给不平衡”[6]三大问题，既提出高质量发展的目标要求，更指明推动高质量发展的方法路径，绘出“路线图”“施工图”，让“干什么”“怎么干”更清晰、更精准，以可操作、可衡量、可检验的测量结果引导各地科学、合理、有效配置各种资源，以高质量的“标尺”引领和驱动发展，使重视质量、创造质量的理念深入到社会各行各业、每个行为主体的心中。

（二）指标体系结构

高质量发展评价指标体系，是遵循新发展理念构建的明确高质量发展要求、衡量高质量发展水平、监测高质量发展进程、体现高质量发展成效的综合性评价体系，着眼于科学反映新领域、新业态、新模式以及传统优势产业的发展状况，使之成为评价和衡量各地各级干部在推动高质量发展方面职责履行情况的重要依据。根据“统分结合、结构合理”的指标选取原则，本文将高质量发展指标体系分为综合发展质量指标、创新发展质量指标、协调发展质量指标、绿色发展质量指标、开放发展质量指标、共享发展质量指标等6个一级指标，然后根据指标性质划分出二级指标，进而再根据指标功能划分出46个三级指标（指标构成情况见表1），以提高评价指标体系的科学性、稳定性和精准性。高质量发展指标体系的建构，力求能够体现高质量发展的内在规律，切实帮助解决发展过程中出现的问题，降低各地在推动高质量发展过程中的试错和搜寻成本，以经济社会发展高质量实现人民生活高品质。[FL）][LM]

1.综合发展质量指标。综合发展指标是对一个国家或地区发展状况的总体反映，是管全局、管根本、管长远、管方向的核心指标，是高质量发展的发展战略、发展方向、发展路径的集中体现，有利于推动高质量发展的结构性、效率性、协调性和集约性，提升发展的综合能力。该类指标主要是从经济社会发展总体层面着眼，选取对发展大局有至关重要影响的指标进行考察，进而把握经济社会发展概貌。该指标主要包括4个二级指标，测量一个国家或地区的总体产出、财税能力、投资消费和风险化解能力，以此来对之进行总体评估。为更好地开展考核评价，二级指标下面设立10个三级指标，即：人均GDP、全员劳动生产率、地方一般公共预算收入与GDP比率、税收占地方一般公共预算收入比重、民间投资占固定资产投资比重、社会消费品零售总额增长速度、债务率（政府债务/综合财力）、商业银行不良贷款率、亿元GDP生产安全事故死亡率、地质灾害隐患消除率。

2.创新发展质量指标。经济全球化的时代，一个国家或地区的核心竞争力越来越体现在创新能力上。可以说，创新是引领发展的第一推动力，更是推动高质量发展的核心要素，预示着一个国家或地区的发展前景。当前，世界科技革命和产业变革带来的动力变革、质量变革、效率变革，导致创新正从科技和经济领域向社会各个领域延伸，成为驱动高质量发展的主要动力。科技创新位于创新发展战略的核心地位，并带动其他方面的创新发展。由于创新发展进程中必然会涉及政府、企业、社会、个人等多个行为主体，故对创新发展的评价要运用多个相应指标来进行核算。本研究从创新投入、创新产出和创新机制3个方面评价创新发展质量，采用6个三级指标，即：全社会R&D经费支出占GDP比重、企业研发经费投入占主营业务收入比重、每万人有效发明专利拥有量、技术市场成交额占GDP比重、高新技术产品销售增长率、科研人员占总就业人员比重，既可以有效衡量由技术进步因素带来的创新变革对经济发展贡献的大小，又可以增强各地推动创新发展的进度、力度和强度。

3.协调发展质量指标。协调发展，注重解决一个国家或一个地方发展不平衡的问题。推动经济社会发展的动态平衡，就成为高质量发展的内在要求。进入新时代，要保证协调发展的高质量就必须重点解决发展不平衡、不充分的问题，在有效化解各类发展矛盾中促进经济社会持续健康协调发展。因此，推动协调发展，就必须积极推进产业结构协调和区域发展协调，通过推动全面发展实现共同富裕。基于此，协调发展可以分为产业结构和城乡结构两个二级指标，下设6个三级指标，即：第三产业占GDP比重、制造业增加值占GDP比重、制造业投资占固定资产投资比重、城乡居民收入差异系数、常住人口城镇化率（户籍人口城镇化率）、老年人口系数。该指标通过测度产业结构和城乡结构协调发展程度，来评估协调发展能力，积极推动形成区域协同互为支撑、城乡一体融合发展、物质文明和精神文明相互促进、经济建设和国防建设齐头并进的良好发展局面，不断增强发展的协调性、系统性和稳定性，更好地推动高质量发展。

4.绿色发展质量指标。绿色发展是新时代中国人民对美好生活的必然要求，是世界各国和地区发展的时代潮流，是解决人与自然和谐共生的必由之路。该指标主要覆盖资源利用和环境质量两个部分，划分为8个三级指标，即：单位GDP能耗、单位GDP水耗、单位GDP碳排放、亩均增加值增速、细颗粒物（PM2.5）、森林覆盖率、每万人公共交通客运量，该指标主要是反映能源、水资源、土地使用的总量与强度双控要求和资源利用效率，测度因治理而带来的“三废”排放的减少和水土流失、土地沙化等问题的治理情况，探求从公共机构、绿色产品推广使用、绿色出行、建筑、绿地等方面反映绿色生活方式的转变以及生活环境的改善，推动形成人与自然和谐共生、和谐发展的现代化建设新格局。

5.开放发展质量指标。开放发展注重的是解决发展内外联动的问题，主要着眼于在“你中有我、我中有你”的利益共同体建构中不断提高对外开放的质量和发展的内外联动性，通过增强各国合作培育全球经济发展动力。[7]P22开放发展指标主要包括贸易发展和投资发展两个部分，分为4个三级指标，即：进出口总额增长速度、进出口总额与GDP比率、外商直接投资（FDI）占GDP的比重、对外直接投资（OFDI）占GDP的比重，分别用于测量对外贸易的发展速度、对外贸易的发展程度、外资流入的发展程度和对外投资的发展程度，更好地利用两个市场、两种资源，通过发展更高层次的开放型经济更好地满足各国各地的利益需求，构建更加广泛、更加紧密、更加多样的人类命运共同体。

6.共享发展质量指标。共享发展旨在坚持以人民为中心的理念，解决社会公平正义的问题，推动全体人民更加公平地共享发展成果，实现共同富裕的发展目标。该指标主要涵盖收入共享、社会保障、基础设施和社会服务4个方面，主要是测度将共享发展理念贯穿到经济、政治、文化、社会、生态文明五位一体的建设中的落实情况。该指标下设13个三级指标，即：城镇居民人均可支配收入增长率、农村居民人均可支配收入增长率、城镇登记失业率、城镇职工基本养老保险参保率、互联网普及率、每万人拥有公共交通车辆数、每万人拥有公共厕所数、人均拥有公共图书馆藏量、每万人医疗机构床位数、异地就医定点医院联网覆盖率、人均公园绿地面积增长率、社会服务机构覆盖率、民生财政支出占比，积极调动广大人民群众的积极性、主动性、创造性，大力破解发展难题、激发发展潜能，以此来推动全民共享、全面共享、共建共享、渐进共享，朝着共同富裕方向稳步前进。

由此可知，高质量发展评价指标体系的建构，就是要根据新时代发展战略、经济政策、宏观调控的根本要求，充分发挥考核评价指挥棒的作用，正确处理好发展进程中的质量和数量的关系。由此可知，高质量发展追求的是经济发展质量和效益得到提高而且不会带来任何“后遗症”的发展速度，旨在引导各地把重点放在产业结构转型上，把实体经济做实、做优、做强，推动科学、有序、全面发展，确保“全体人民在共商共建共享发展中有更多获得感，实现政治建设高站位、经济发展高质量、文化事业高品牌、社会治理高水平、生态环境高标准、人民生活高品质”[8]，让人民生活越来越幸福美好。

（三）指标测算方法

高质量发展评价指标体系建设科学与否，取决于其绩效评价结果与实际发展情况的吻合程度。为提高指标核算的适用性，就必须科学制定评价指标测算方法，规范指标计算步骤过程中的权重赋值、个别核算和加权求和，确保评价指标体系的科学性、简便性和有效性。

第一，在权重赋值这个环节，主要采用主观赋值法和客观赋权法来设定各指标的相应权重。本着客观为主、主观为辅的原则，尽量选取计算简单、抓取简便的“硬指标”，以保证指标数值计算结果的可信度和精确性。对于无法采用客观指标予以衡量的核算项目，则依据专家经验估值从主观上为指标设定权重，采用无量纲化处理来确保这些“软指标”的权重系数在合理的范围内，使数据具有可比性并保证核算“误差”降至最低。

第二，在指标计算这个环节，根据各地政府有关部门提供的权威数据来源，按照相关规定计算出或选取每个三级指标的实际值，通常是对每个指标的实际完成值和权重系数的乘积来计算出各个指标反映的实际完成情况。然后，按类似方法计算出二级指标的绩效值，就可以较为清晰地观察到该级指标在高质量发展评价过程中的作用。

第三，在高质量发展评价指标加权求和这个环节，将二级指标的绩效值累计相加得出的和，乘以一级指标系数，就可以得到一级指标的绩效评估值。再将6个一级指标的绩效评估值加权汇总求和，就能得到高质量发展绩效评估值。通过对各地高质量发展评价指标体系数据进行比较研究，就可以有效测度各地高质量发展水平，反映出各地推动高质量发展的能力水平，进而探索更好地推动经济社会持续健康发展的科学路径。

三、高质量发展评价指标体系运用要求

构建高质量发展评价指标体系，既要着眼于体现新发展理念的要求科学建构评价指标体系，更要考虑到在实际工作中获取各项指标的可能性、可靠性和可行性。为此，各地应在把握高质量发展评价标准的基础上，按照科学测度的标准要求，建立健全高质量发展监测机制，辩证分析地区在高质量发展进程中的主观努力与客观条件、前任基础与现任业绩、发展成果与发展成本之间的关系，实现对高质量发展情况及时监测、适时诊断、评价预报、及时预警、防范化解，在宏观政策“稳”的基础上确保经济发展提质增效，在微观政策“活”的基础上转变经济发展方式，打好防范化解重大风险的主动战、攻坚战、持久战[9]，为推动中国经济实现高质量发展提供有效制度支撑。

（一）把握高质量发展评价标准，为推动高质量发展明确目标方向

高质量发展主要是因应社会主要矛盾的变化，坚持以人民为中心，以“三个聚焦”充分激发人民群众的积极性、主动性、创造性，让全体人民在共建共享发展中有更多获得感，在共同富裕的康庄大道上阔步前进。一要聚焦“发展高质量”，始终把增进人民福祉、促进人的全面发展、朝着共同富裕方向稳步前进作为经济发展的出发点和落脚点，坚持以系统思维衡量创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展，实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展;二要聚焦“发展差异性”，对设区市、县（市、区）、城区设置基本架构相同、指标有所区别、数量有所不等的指标体系，既考虑到发展水平较高的地区，也兼顾到发展速度较快的地区，统筹兼顾、协调联动，促进普遍性和特殊性的有机融合，最大限度彰显高质量发展指标评价体系的科学性、合理性和公平性;三要聚焦“发展时代性”，通过增强企业自主创新能力和优化企业创新的制度环境、采用技术创新和能源转换等方法降低能源消耗、提高外贸科技含量等发展新举措，把制造业高质量发展作为主攻方向，把創新摆在发展全局的突出位置，把高质量发展建立在生产要素、生产力、全要素效率的持续提高之上，以新的经济增长点体现高质量发展新任务、新要求、新动力、新成效。

（二）优化高质量发展监测机制，为推动高质量发展提供制度保障

建立健全高质量发展评估监测机制，旨在适应社会主要矛盾的变化，推动经济发展体制机制平稳转型，确保高质量发展监测评价考核工作取得实效。做好发展评估监测工作，关键要做好如下三个方面的工作：一是确保监测的准确性。坚持实事求是原则，从制度建设、业务建设、队伍建设等多方面构建完备的数据质量保障防控体系，层层负责、抓好落实，依法真实报送数据，积极推动高质量发展评价工作全流程的数字化、网络化、智能化、云端化，切实提升高质量发展监测质量。二是务求监测的规范性。切实加强制度化、规范化建设，推动形成科学监测机制，使监测评价考核工作在规范的轨道上运行，及时发现并消除高质量发展过程中存在的隐患，从制度层面纠正以经济规模和增长速度考核评价政绩的偏向。三是坚持监测的严肃性。严格按照有关法律法规和统计制度的规定，按时、如实地填报监测评价考核数据，并对高质量发展的局部和全局、当前和长远、重点和非重点、主要矛盾和次要矛盾的关系开展系统的数据分析，为各地推动高质量发展积累经验、提供制度保障。

（三）强化高质量发展评价应用，为推动高质量发展激发内生动力

运用指标进行评估是实现目标管理的工具，探索构建高质量发展评价指标体系更是推动高质量发展的科学举措。根据高质量发展评估指标的结果，按照导向性、公正性、可行性和可比性原则，可以充分发挥监测考核的“晴雨表”和“指挥棒”作用，引导各地创新发展、突破发展瓶颈、化解风险矛盾，从要素驱动、投资规模驱动发展为主向以创新驱动发展为主进行转变。各地或各部门应该严格对照高质量发展标准，妥善处理好高质量发展的普遍性和特殊性、渐进性和飞跃性、前进性和曲折性，用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责查摆问题、奖优罚劣，不断增强高质量发展考核评价的权威性和公信力，着力形成表彰先进、鞭策后进、警示全体、层层传导压力的方式营造高质量发展工作氛围。通过实施优化高质量发展监测机制，为推动高质量发展提供有力支撑，有利于推动各地形成市场机制有效、微观主体有序、宏观调控有度的经济体制，充分激发各地经济社会发展的内生动力，把发展重点放在推动产业结构转型升级上，发展适合的产业，把实体经济做强做优，牢牢把握新时代经济社会发展主动权，在推动高质量发展进程中实现中华民族伟大复兴的中国梦。

[参考文献]

[1]习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[N].人民日报，2017-10-28.

[2]本报评论员.坚持习近平新时代中国特色社会主义经济思想——一论贯彻落实中央经济工作会议精神[N].人民日报，2017-12-22.

[3]习近平.在全国组织工作会议上的讲话[J].党建研究，2013（7）.

[4]冯志峰.供给侧结构性改革的理论逻辑与实践路径[J].经济问题，2016（2）.

[5]习近平.做焦裕禄式的县委书记[M].北京：中央文献出版社，2015.

[6]郭桂萍.高质量发展指标体系要解决三大不平衡问题[N].学习时报，2018-06-08.

[7]聂春文.中国高质量发展[M].大连：东北财经大学出版社，2018.

[8]冯志峰.高质量跨越式发展何以可能[J].中国井冈山干部学院学报，2019（4）.

[9]冯志峰.以政治建设为引领提高基层党建工作质量[J].中共天津市委黨校学报，2019（6）.

（责任编辑：钟亚玲）