基于高校基建工程全生命周期的内部控制管理研究

李宜晨 南开大学

一、引言

随着高校事业的发展、招生规模的扩大，高校基建也迅速发展。由于高校资金来源越来越多样化，存在财政拨款、事业收入、捐赠、贷款等多种形式，财务风险日益增大，对高校基建内控提出了更高的要求。

自2012年财政部颁布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会[2012]21号）以来，高校才逐渐对内部控制制度建设开始重视。为提高高校内部控制管理水平，教育部于2016年颁布了《教育部直属高校经济活动内部控制指南（试行）》（教财厅[2016]2号），推动高校进一步完善内部控制。为贯彻落实《内部控制规范》精神，促进高校有效开展内部控制建立和实施工作，教育部开展高校内部控制基础性评价工作，从近些年的效果来看，由于高校内部控制管理起步晚，存在基建项目的内控制度不健全、形式大于实质等问题。

二、目前高校基建内部控制存在的问题

高校基建工程全生命周期包括基建项目从前期立项到交付使用各个阶段，具体指“立项阶段―设计阶段―招投标阶段―施工建设阶段―竣工验收阶段―结算阶段―竣工财务决算阶段―固定资产入账阶段”。这中间每一阶段的工作质量和管理效果，都影响着基建项目的投资效益和建设成效。

（一）缺乏完善的内部控制制度，风险防范意识薄弱

由于高校行政权利占比重的特点，高校领导往往缺乏对内部控制制度的重视，从而导致在工程建设期间，人为的主观意识过重，风险防范意识不足。各阶段关键风险点为：①决策立项阶段，项目建设需求未经过论证或者论证不充分，可行性研究报告流于形式，决策不当，导致重复建设、资金浪费；或者资金筹措方案不合理，资金落实不到位，使得规划无法落地。②设计阶段，由于施工图纸设计内容考虑不周、设计深度不够，导致后期设计变更增多；概预算编制不准确、缺乏全面性、偏离实际，导致成本与造价不符。③招投标阶段，招标环节不够规范、未经过有效的监督审核，导致招标无法体现基建项目需求；合同管理不规范，导致合同条款出现争议。④施工建设阶段，由于现场控制不当、内部监督不完善，导致随意变更、工期延误、质量低劣、成本超支。⑤竣工验收阶段，竣工验收不规范、工程质量不合格，导致后期维修成本增大。⑥工程结算阶段，结算审计不严格、资金落实不到位，导致虚增结算金额、迟迟无法结算。⑦竣工财务决算阶段。竣工财务决算审计不严格、无法保持独立性，导致竣工财务决算延迟、决算金额失真。⑧固定资产入账阶段，固定资产入账不及时，或者迟迟未做竣工财务决算时，也未做固定资产暂估入账，导致固定资产账不真实。

（二）基建财务管理与业务管理相分离

按照新政府会计制度的要求，基建财务不再单独记账，因此高校的基建财务由财务部门统一进行核算。在实际工作中，由于部门职能的分工不同，财务部门往往缺乏对基建工程建设情况的了解，财务部门没有建立对基建资金的全过程监督制度，更注重的是资金支付与核算管理，通过严格合同执行来把控基建资金，使得基建财务处于被动核算的局面，缺少对基建资金的全过程动态监管，弱化了基建财务管理的职能。

（三）信息沟通机制不健全

一是信息传递不及时。由于部门职能不同，各部门之间不能及时沟通，造成相关部门之间信息不对称，影响基建财务管理效率，例如，基建部门已完成竣工验收工作，由于尚未完成结算，由于信息传递不及时，财务部门不了解情况，那么就会出现已竣工验收，仍未做固定资产暂估入账的局面；二是信息管理系统相互独立。基建部门、财务部门、审计部门、资产管理部门等各部门分别建立自己的信息管理系统，由于系统设计基于本部门业务，使得各系统之间相互独立，形成信息壁垒，无法实现信息共享。

（四）缺乏基建管理专业人才

由于一般高校基建队伍人员年龄较大，专业分布不均，学历结构不合理等特点，导致基建管理专业人才的缺乏。一是缺乏在规划设计、现场管理等专业有工作经验的高级管理人员；二是缺乏专业性的基建财务人员，基建财务人员归属于财务部门，缺少对基建专业知识的了解，更多的是注重会计核算、决算报表编制等事后管理工作，不能参与到基建工程全生命周期财务管理中，使得基建财务管理效率低下。

三、对策和建议

（一）健全基建工程内部控制机制

建立健全基建工程内部控制机制，提高及时发现和有效处置风险的能力，破解存在的内部监管薄弱问题，进一步规范高校基建管理工作，全面提升内部管理水平。

一是设置专门的内部控制机构，进行统筹协调，加强制度建设，对缺失的制度进行制定和补充，制定基建工程全生命周期流程图，固化立项决策、设计、招投标、施工、验收、结算、决算、固定资产入账等环节的内部控制要求，有序开展基建管理工作，有效防范工程项目管理风险。二是细化基建部门各科室职责，做好岗位责任说明书，明确每个岗位的职责，增强个人的岗位责任感。

（二）增强风险防控意识

识别各阶段关键风险点，设置风险防控预警机制，针对各风险点做出具体的风险防控措施，理顺立项决策、设计变更、招标管理、量单编制、施工管理、工程签证、认质认价、档案管理、款项支付等重要环节的工作流程，提高风险防范能力。

①立项阶段，加强项目决策论证，加强可研报告编制的细节控制，确保项目建设的必要性和合理性。②设计阶段，加强对设计各个工序的严格质量管控，严格控制设计进度和设计质量，严格执行图纸内部校审制度，确保概预算编制的科学性、规范性、准确性。③招标阶段，严格按照各项法律法规和管理制度执行，规范招标行为，防范可能出现的舞弊风险，确保工程项目的质量、进度和资金安全，保护国有资产的安全。④施工阶段，加强对施工现场管理，结合施工现场实际情况，合理安排施工计划，协调各参建单位的关系，增强全过程跟踪审计的监督作用，创造一个良好的施工环境，确保工程进展顺利、按期完工。⑤竣工验收阶段，及时组织竣工验收，严把质量关，确保竣工验收合法合规。⑥结算阶段，严格按照相关规定进行结算审计，控制工程造价。⑦竣工决算阶段，各部门统筹协作，及时开展竣工决算工作，做好固定资产入账管理。⑧固定资产入账阶段，按照相关规定，及时做好暂估入账、固定资产转固冲暂估等账务处理工作。

（三）建立业财一体化的基建财务管理体系

建立业财融合的基建财务管理体系，将基建财务的角色，由会计核算向管理型会计转变。使财务人员参与到基建项目立项决策、概预算、招投标与合同管理、项目建设、结算决算等各个阶段。加强对基建工程全生命周期的资金监管，严控财务风险，严格预算执行和成本控制，从严从紧控制好总投资，统筹平衡好建设工程、建设质量和资金筹措能力，提高基建财务管理的精细化、规范化。

（四）建设基建全生命周期信息化平台

一是搭建基建工程全生命周期信息化平台，包含立项、招标、施工、合同、档案、资金等模块，根据具体的管理职责进行细分，实现基建工程的全生命周期信息化管理，提高内控管理水平，提高基建信息的完整性、真实性、及时性。二是做好与其他部门的信息对接，实现信息的有效传递，做到信息资源共享，使各职能部门能及时获取所需信息及资料，提高基建工作的管理效率。

（五）培养专业化基建管理人才

一是引进专业性技术人才，比如聘请具有高级工程师及以上职称人员作为顾问，对基建管理进行全过程的专业咨询和指导，提出改进基建管理的意见和建议。二是加强对基建管理人员的培训，加强业务学习，提高业务水平，比如采取讲座、交流、外出培训等方式，建立与其他高校基建部门交流学习的机制，有针对性的派人员外出学习，进一步加强基建管理人员的综合素质，全面提升基建人员的管理能力和业务水平。三是设置专职基建财务岗位，定岗定责，培养既懂基建专业知识又懂财务知识的复合型人才，保证基建财务的高效管理。