水利工程项目财务风险的识别与控制——以Y水资源配置工程建设项目为例

吴丽君

水利工程项目财务风险的识别与控制——以Y水资源配置工程建设项目为例

吴丽君

（福州水务平潭引水开发有限公司，福建 福州 350700）

近年来，水利建设项目的投资规模不断扩大，财务风险问题日益引起越来越多的水利企业、地方政府、投资者及相关学者的关注。该文从全过程管理视角出发，以Y水资源配置工程建设项目为例，提出水利工程项目的财务风险识别与控制应重点放在前期规划可研阶段、非物资招标阶段、项目实施阶段和项目竣工结算阶段，并提出了相应的应对措施。

水利工程项目 财务风险 风险识别 风险应对

1 概述

随着国内经济的快速发展和人民对美好生活向往的不断追求，涉及民生改善的水利工程建设日益得到中央和各级地方政府的重视。“十三五”时期国务院计划分步建设了172项重大水利建设项目，截至2019年已累计批复立项134项、开工132项，在建投资规模超过10000亿元。水利建设项目投资规模在不断扩大的同时，财务风险问题也受到了越来越多的水利企业、地方政府、投资者及相关学者的关注。化解水利建设项目中的财务管理风险问题，从而降低工程建设成本，对于水利工程建设领域而言具有重要的理论意义和实践价值。

我国水利工程管理体制已由之前的计划经济管理模式逐步向市场经济管理模式转变，水利工程建设项目中的风险问题也开始突显。但风险是一个动态的不确定性问题，近年来管理学界对此问题进行了较多研究。申晴认为，通过分析财务风险、成本控制和水利造价等相关理论，可以为分析水利建设项目财务风险及风险的治理提供依据[1]。王兴衍认为，水利工程财务风险主要表现在水利工程建设前筹集资金阶段、水利工程承包商管理、水利施工阶段、水利政策变动等4个关键因素，并提出财务管理风险防范措施[2]。葛子贵分析了财务管理制度、财务监督职能、风险管理环境等财务风险形成原因，提出了财务风险的控制措施[3]。龙庆国总结了近年来中央水利企业改革取得的成效与存在的不足，并结合供给侧结构性改革“去产能、去库存、去杠杆、降成本”的要求研究提出相应对策思路。

上述经济学界、管理学界对财务风险的深入研究成果，为我国深化水利工程项目财务风险研究提供了重要的前提和基础。但与西方的财务风险研究相比，国内对水利工程领域的财务风险研究仍是一门新兴学科，特别是水利工程建设具有政府主导性、公益性、项目投入规模大、周期长、涉及面广、风险高等特点，导致水利工程领域的财务风险管理更具有特殊性，需要改革传统的项目核算、财务处理方式，立足水利项目全过程、全方位、全部门的行业规律，才能抓住水利项目建设中的主要财务风险并加以控制和治理，全面提高项目管理效益，增强企业可持续发展水平。

2 Y水资源配置工程存在的财务风险

Y水资源配置工程建设内容包括: 莒口闸，竹岐至大樟溪引水线路，大樟溪至福清、平潭等沿线的供水资源配置。供水范围包括平潭综合实验区、福清市、长乐市、福州市南港片。工程多年平均引水量为8.7亿m3，扣除输水损失后，骨干工程末端供水量为7.89亿m3。Y水资源配置工程目前存在的财务风险比较多，主要涉及以下几个方面。

2.1 项目资金筹措风险

Y水资源配置工程总投资61亿元，建设资金由项目资本金和债务资金构成。因项目涉及跨县区，有些县（市、区）受经济水平和财力因素影响，在建设资金落实存在一定难度。这部分自筹资金是否能及时到位，将直接影响项目的资产结构，以及负债比例是否控制在合理的范围内。

2.2 征迁补偿资金支付的财务风险

该项目建设还涉及征地拆迁问题。由于土地征迁工作的特殊性，存在征迁主管部门为了便于工作开展突破现有政策限制提高补偿标准、补偿政策是否依法依规、资金拨付分配程序是否规范透明等方面风险。同时，Y水资源配置工程采取实施前预拨或按进度拨付征迁补偿款、征迁完成后按实结算，征地赔偿还面临评估机构的选择及评估价格的确定是否公允等问题，将导致预拨款项的超拨、超预算、多付款项无法追回等财务风险。

2.3 工程项目资金支付及纳税的财务风险

该项目资金支付存在施工单位向项目法人提出将款项直接打入第三方账户、施工单位没有提交预付款保证金或者保函、分阶段支付可能导致复算、误算等方面的财务风险。同时，由于Y水资源配置工程投资规模大，涉及平潭、福清、长乐、南港等片区，在建设过程中会遇到大量的税务问题，若疏于管理，将导致严重涉税风险。

3 水利工程项目的财务风险识别

基于Y水资源配置工程的建设实践，水利建设项目管理是一个全过程管理，贯穿于可行性研究规划、初步设计、招投标、工程实施、竣工验收、竣工结算和决算、后评价等项目建设生命周期的各个阶段。因此，水利工程项目的财务风险识别必须立足于这一全过程，并针对每个工程建设阶段特点，相应识别出各个阶段财务风险点。结合国内最新理论研究成果和笔者多年来的水利工程财务管理实践，可将水利工程项目的财务风险识别重点放在前期规划可研、非物资招标、项目实施和竣工等环节。

3.1 前期规划可研环节

该环节主要工作是编制项目建议书、开展可行性研究，与之相对应的财务风险涉及项目资金管理和财务效益预测两个方面，其中项目资金筹措和征迁补偿资金支付的风险系数较大。

水利工程项目建设资金由项目资本金和债务资金构成，资本金包括财政性资金、社会资金；债务资金为从金融市场借入，主要以项目贷款形式融资。从结构上看，多数水利工程建设依赖政府投入较大，在积极争取中央政府财政预算投资后，仍有一定的缺口，需地方政府自筹解决。

多数水利工程项目建设都牵涉征地拆迁问题，征迁主管部门有时为了便于工作开展，存在突破现有政策限制提高补偿标准的冲动，导致未依法依规拨付征迁补偿资金、拨付分配程序不够规范透明、采用评估方式进行征地赔偿、多采取实施前预拨或按进度拨付等财务风险。

3.2 非物资招标环节

非物资招标阶段包括设计和招投标两个风险点。一是工程设计的财务风险点，主要在水利工程设计概算，涵盖人工费、材料费、施工用电、水、风、机械使用费等基础费用编制的合规性和合理性，以及是否存在漏项或者差错，对不可预见事件的估算及预算等，以实现资源成本的节约和利益的最大化。二是招投标的财务风险涉及承包信用问题。因为多数的水利工程项目是通过招标方式进行，这就需要从海量的承包商投标中选一个最优的中标方。由于市场竞争激励，有些承包商为了能够中标，则可能存在恶意串标、行贿招标人员等方式，这些行为的出现，可能导致一些不具备条件的承包商中标，从而影响了项目的顺利竣工及建设质量。

3.3 项目实施环节

水利工程项目的实施建设是最重要阶段，涉及组织协调基建施工、物资供应、工程监理、设计、施工等，相应的财务风险也较多，其控制措施主要通过有效的过程管理、资金支付、合同管理等手段来实现。在工程项目款支付环节中，部分施工单位会向项目法人提出将款项直接打入第三方账户，项目法人支付款项后承建单位拒绝承认收到工程款或者拒绝开具有效收据，在这种情况下，增加了资金支付的风险。而合同管理涉及设备物料采购合同、服务采购合同、工程合同等各类合同的签订。这些合同的条款审查和签订工作，要注重签约对方的合法性、条款的权责对等、违约条款及兜底条款等方面的把关，如合同金额与合同附件资料不一致、价款未注明含税等方面理解不同，将带来纠纷风险。此外，水利工程建设过程中会遇到大量的税务问题，特别是近年来不断出台的一系列减税降费政策，若疏于管理、未及时了解新政策，将导致严重涉税风险或造成不必要的浪费。

3.4 项目竣工结算环节

竣工财务决算是对水利工程项目建设投资所有费用的汇总。根据国家水利建设项目竣工财务决算要求，所有水利工程项目都要按规范要求编制竣工财务决算报告书，这有利于核定固定资产投入价值、考核项目投资效益。但在实际工程实施中，由于项目实施周期性长、投资量大、工程复杂性高等原因，造成了水利项目竣工验收的执行中存在较多困难，特别是重建设、轻管理的项目，在工程决算中会出现做表面文章、工程决算与设计图纸和工程概预算、招投标文件、有关合同等出入较大等现象，造成了工程合同款重复结算、虚增建设成本等问题。

4 水利工程项目财务风险的治理措施

4.1 前期规划可研环节的风险治理

要不折不扣地落实水利工程项目实行资本金制度，创新性地开展项目筹融资工作，特别要积极争取社会资金投入，引导地方政府制定相应的财税支持政策，支持通过入股、租赁、拍卖等方式，实施中小型水利工程项目产权制度改革。同时，对财政投入、银行贷款、PPP等方式筹集到的资金按照国家拨款和外借资金等两方面进行管理，制定合理的资本金投入计划，确保股东投入资本金的时间尽量统一，减少利息等相关不必要费用的支出。为确保项目资本金到位，避免资产结构及负债比例失衡，项目业主积极与水利监管部门、财政部门、股东保持紧密联系，定期汇报工程进展情况。通过现场调研、工程周报、微信互动平台等方式，加强交流与沟通，确保项目资本金到位。对于个别地区财政资金紧张无法到位的情况，通过地方政府债务作为资本金形式缓解地方政府压力。科学使用项目资金，避免资金闲置。财务人员按时间进度编制资金使用进度控制。每月通过召开工程建设项目资金到位及支出、使用的平衡例会，有效、合理使用工程建设资金，并考虑在施工过程中可能出现的各种变化情况，实时对原制定的资金使用控制计划做出必要调整。通过对在建项目月度、年度资金计划完成率的考核等途径，实现提高资金使用效率的目的。

4.2 非物质招投标环节的财务风险治理

（1）财务部门全程参与工程概算工作。财务部门要将成本控制工作前移，全程参与水利工程项目概算编制工作。为避免工程实施中出现设计变更，财务人员要将设计概算做深做透，并参与设计初期技术经济方面各项费用的概算审查工作，设置科学明细的会计科目，与设计核算实现一一对应，便于项目资金支出情况与概算执行相对照。

（2）招标文件编制充分体现单位意向。可委托熟悉本行业、具有专业技术资质的设计或咨询机构开展招标文件编制工作，根据招标单位有关要求和指标设置专用合同条款，财务部门工作人员对招标文件中涉及的支付项目及数量、支付方式、合同条款、担保方式、质量保证金比例、违约责任等进行反复斟酌。

（3）精准选好中标人。从财务风控的视角看，评标阶段要重点对投标企业人员素质、财务数据、企业信誉等方面开展实地调查和分析，科学评估施工企业的资金流动性、盈利能力、偿债能力、履约能力和担保情况等关键指标进行测算和查验。

4.3 项目施工环节的财务风险治理

（1）要加强建设资金监管。项目法人要依法依规设立独立的会计管理部门，配备相应财务人员，做好财务科目的设计和管理工作，科学编制并有序执行项目资金使用进度控制计划，构建以财务风险为核心的内部控制制度体系，并通过召开每月例会，有效、合理使用工程建设资金。

（2）加强预付款支付与收回管理。财务人员在支付预付款时，首先要查看施工单位提交的预付款保函是否真实，其次支付证书是否经监理人员签字确认，预付款收据是否齐全，检查无误后方可支付预付款。后期施工过程中，按照合同约定情况结合工程施工进度将前期预付款扣回。再次，进度款支付方面，财务部门要审核经发票提供人、施工单位、监理单位和业主四方签字盖章的工程进度结算单和对应发票。

（3）工程变更支付。工程变更签证是否经过四方（施工单位、监理、业主单位现场代表、造价部门）认定后进行支付。通过加强项目资金的支付审核，使水利工程建设项目工程价款始终处于财务监控之中，避免在工程进度支付过程中出现财务风险。

（4）工程纳税风险控制。相关业务人员通过业余学习获得更高的学历、职称或其他执业资格，加强对财税政策的了解和熟悉，建立以财务人员为主体的集团公司财务培训制度，与省会计专业协会、学会等专业培训机构开展合作，对财务人员开展规范性、系统性的培训与学习。

（5）做好合同风险控制，重点审查合同主体、价格、担保、拨款方式、设计变更、违约条款等。合同履约控制方面，财务人员按照合同的具体要求加强财务结算，切实保证各项合同款项支付依据充实，并对工程类合同建立起完备的备查账。

4.4 项目施工环节的财务风险治理

（1）主动参与工程项目预转资。财务人员要主动参与到工程项目的验收方案编制、验收费用的审批与支出、工程质量现场验收中来，对进入可实用状态的工程项目确定时间节点、开展转固定资产确认工作，并及时现场清查核对实物资产及各类物资、设备清单，办理设备移交、剩余物质退库等手续，提交资产使用效率。

（2）实事求是编制工程竣工决算报告，做到报告编写及时、数字精准、内容全面，直观反映工程项目建设的实际造价、资金使用情况、投资效益等方面内容，还要客观反映竣工结算与立项概算、计划预算之间存在的偏差及其产生原因。

（3）推进转固或移交工作尽快完成。形成的竣工决策报告，要按时根据规定要求委托第三方中介机构开展审计工作，提供相关资料和数据，做好反馈问题的整改和落实，报经主管部门审批后，按照竣工决算报表和资产清单确认资产数量，将在建工程转为固定资产或移交相关部门。

5 结束语

水利工程项目相较于其他工程项目而言，由于自然因素较多，使得水利工程建设承担更大的风险。水利工程项目建设任何阶段的财务风险防范与管理都不容忽视，尤其是水利工程建设阶段的风险识别与有效应对是这个水利工程项目管理的重中之重。因此，水利工程项目相关建设单位主体须从牢固树立财务风险防范意识，严格遵守现行财务法规，逐步强化财务风险识别、研判、规避，切实将财务风险最小化。

[1] 申晴. 水利项目财务风险治理研究 [D]. 北京:首都经济贸易大学,2018.

[2] 王兴衍. 关于水利工程财务管理的风险及其预防策略研究[J]. 经贸实践,2018(2):102.

[3] 葛子贵. 企业财务风险形成原因及解决对策[J] .财会学习，2018(1)：21-22.

[4] 龙庆国.供给侧结构性改革视角下的中央水利企业改革与发展[J] .水利经济，2018,36(1):46-51.

F285;F407.91

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1673-8683(2020)01-0060-04