建立健全城乡资源要素合理自由流动的体制机制研究

郁彩虹

摘要：当前，建立健全城乡资源要素合理自由流动的体制机制，需要建立健全农业转移人口市民化机制，厚植城市人才返乡入乡创新创业的土壤，推进城乡基本公共服务均等化，引导支持各类人才返乡入乡创业;建立城市人才入乡激励机制，深化农村土地制度改革，优化乡村营商环境;建立工商资本入乡促进机制，完善农村金融服务体系，健全财政投入保障机制。

关键词：城乡资源要素;合理自由流动;体制机制;建立健全

城乡融合是党的十九大报告为实施乡村振兴战略而明确的发展方向。促进城乡融合的关键在于解决好“人、地、钱、技”等方面的问题，使城乡资源要素自由合理流动起来。然而，在当前人口、土地、财政、金融和工商资本等方面，还存在制约城乡要素自由流动的体制机制。这就需要建立健全促进人口、土地、资金和技术等资源要素在城乡之间双向流动的良性体制机制，提高各类要素资源的配置效率和生产效率，实现乡村振兴。

一、建立健全农业转移人口市民化机制

在城乡融合发展的诸多资源要素中，人是第一位的重点和关键要素，人口在城乡之间合理自由流动是要素资源优化配置所必需的。因此，在推进城乡融合发展中，需要树立以人为本的价值取向，建立健全农业转移人口市民化机制，让城乡居民享有同等权益和待遇。一是有力有序有效深化城乡户籍制度改革，积极稳妥地推进农业人口合理有序向城镇转移。当前，尽管各地政府对我国传统的户籍制度有所改革，但是仍对包括农村人口在内的外来人口进入目的地城市上学、就业、看病、住房等方面有所限制。这就使得城市外来人口与城市户籍人口在社会身份、地位和福利待遇方面存在巨大差异。可见，户籍制度是城市人口福利和利益分配的载体，户口与教育、就业、住房、公共福利等权益捆绑在一起，成为城乡人口合理自由流动的一大障碍。因此，深化户籍制度改革的核心内容和首先任务是逐步剥离附着在户籍上的城市福利和社会保障功能（就业、社会保障、子女教育、保障性住房和医疗保障等），切断户口与城乡二元社会管理体制之间的内在联系，推进教育、就业、社会保障等领域的自身改革，形成不以户籍为管理依据的新的社会管理体制、新的户口准入制度、新的社会福利和保障获取机制，促进农业转移人口和城市常住人口市民化。这是以人为本的根本要求的充分体现，将为我国城乡资源要素合理自由流动，促进城乡融合发展，创造一个公平正义、和谐稳定、充满活力的社会环境。二是重视和保障非户籍人口在城市的公共服务权益，逐步实现城乡人口和不同户籍人口在教育、就业、医疗、社保等方面享有基本公平的福利待遇，从而实现人的城镇化进程，使全国公民都享有自由迁徙、有序流动的基本权利，使户籍制度回归人口登记、迁移本原功能，实现政府对人口的户籍管理转向人口管理和人口服务。三是将包括农业转移人口在内的已在城市就业的外来人口作为城市重点落户群体。按照“低门槛、广覆盖”“分步推进、稳步提高”的原则，实施单一的身份证和居住登记制，并扩大居住证覆盖面，拓展居住证互认区域范围，提高居住证含金量。统筹城乡社会保障机制，实现跨区域、跨险种的衔接。取消对非户籍人口的就业歧视和人户分离现象，增强农业转移人口在城市的融入感，使其能够顺利有序向城市转移定居。

二、建立城市人才进乡激励机制

人才是城乡融合发展的关键，也是城乡资源要素中最重要的要素之一。当前，我国城镇化快速发展，对大批农村人才和劳动力资源形成虹吸效应，导致在推进乡村振兴过程中存在各类人才严重稀缺的问题。因此，促进城乡资源要素合理自由流动，亟须建立城市人才进乡激励机制。

（一）厚植城市人才返乡入乡创新创业的土壤

把人力资本开发放在首要位置，创造条件让农村吸引人、留住人，改善优化农村人力资源结构。制定财政、金融、社会保障、职称评定等领域的激励政策，在减税、降费、用地、信贷、保险、社保等方面，落实创新创业扶持政策，把城市人才“吸进来”，为乡村振兴赋能，营造促进人才发展的乡村环境。

（二）推进城市基本公共服务向农村全覆盖

在农村公共资源方面加大投入力度，优先配置，补齐短板。完善城乡融合贯通的公共服务和社会保障体系，推进城乡基本公共服务制度并轨，推动城市各类公共服务、各种社会事业向农村覆盖，加快推进农村基础设施提档升级，尤其要扩展农村网络覆盖面，开发适应“三农”需求特点的网络信息技术和服务应用产品，形成城乡一体、全民覆盖、普惠共享的基本公共服務体系。

（三）引导优秀人才回乡创业

引导支持各类人才返乡入乡创新、创业、兴业。支持党政干部、医生教师、企业家、技术人员、大学生、选调生、退伍军人、高校毕业生、外出农民工等人才到乡村创业兴业，培育爱农业、懂技术、善经营的新型职业农民，培训青年农场主、农村电商人才，为乡村振兴“输血”“造血”，使其成为具有市场竞争力的乡村创业能人和技术能手，并发挥引领示范作用。

三、深化农村土地制度改革

农村土地管理制度改革的重点就是要明确农民的土地财产权，建立农业转移人口农村土地流转机制，加快农业转移人口市民化进程。当前，由于乡村土地无法规模化经营，缺乏与现代产业的有效衔接，农村土地直接收益少，并且农村土地是集体所有，不能像城市土地那样高价出售，导致不少农村土地闲置，难以发挥资源优势。因此，需要通过改革农村土地制度盘活农村土地，使土地在乡村振兴中充分实现其应有价值。

（一）改革完善农村承包地制度

目前，不少地方已逐步完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，这就让农民吃上了“定心丸”，为继续深化农村土地制度改革奠定了基础。今后要继续深化农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”改革，落实土地集体所有权，稳定农户承包权，放活用活土地经营权，依法赋予农民对承包地的占有、使用、收益、流转权能，更好地促进农村产权有序流转增值，引导土地承包经营权规范有序流转，为现代农业发展提供更加可靠的制度保障。同时，健全土地流转规范管理制度。在推进农村产权制度改革过程中，要按照“有偿、渐进、分类”原则，充分尊重进城农民意愿，决定是否通过市场机制或有偿等方式进行农村土地流转。此外，还要从根本上解决农村土地产权不明晰和集体所有权主体虚置问题，确保农民的土地财产权益。

（二）稳妥改革农村宅基地制度

当前，农村有不少闲置农房长期无人居住，若利用起来发展乡村旅游、文化、养老、教育等产业则是一大笔资源。探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”改革，保障农民宅基地资格权和房屋财产权，适度放活其使用权，使闲置住房成为发展乡村经济社会的有效载体，吸引城市人才、资金、技术等要素向农村流动。同时，改革农村宅基地制度要稳妥推进，严禁城镇居民将农村宅基地建成别墅和私人会馆，要确保农民住有所居，并建立利益联结机制，且不能突破耕地红线和土地用途管制，不能突破有偿有期限的底线，不能违规违法买卖宅基地。

（三）探索建立农村集体经营性建设用地入市制度

当前，需要加快农村产权交易流转市场建设，盘活农村闲置宅基地、废弃的集体建设用地等存量建设用地，建立城乡统一的建设用地市场，加快农村土地和城镇土地同地同价、平等入市等方面的改革，使农民真正获得财产性收入。同时，探索建立农村产权交易平台和农民产权抵押贷款风险补偿基金，推进农村产权抵押融资等试点，扩大贷款抵押物范围，保障抵押物处置期间农民基本权益，促进城乡要素双向流动和优化配置，使农民真正得到改革红利。

四、建立工商资本入乡促进机制

推进城乡资本要素双向流动，必须解决钱从哪里来的问题。振兴乡村经济，加大农村基础设施建设等方面，都需要大量资金投入，这是城乡融合的关键。工商资本下乡不仅带去了钱，还带去了先进理念、先进技术、先进管理模式，激活了一片区域、一个产业、一方农民。当前，这种投入除了需要依靠财政之外，还需要依靠工商资本，建立工商资本下乡促进机制。一方面，要优化乡村营商环境，深化“放管服”改革，引导探索工商资本与村集体的合作共赢模式，让城市资本既在农村得益，又能充分保障农民和集体权益，形成城乡共赢局面。另一方面，既要激发资本的积极性，又要预防其风险。要为工商资本设立必要的防火墙，加强引导、约束和监管，不能让其在农村野蛮生长，防止其在乡村跑马圈地、“毁约弃耕”等挤农、伤农现象，要守住耕地红线和生态红线，守住农民权益不受损的底线，杜绝“半拉子”工程甚至掠夺性经营等现象和后果的出现。

五、完善农村金融服务体系

目前，城乡金融资源配置重城轻乡，严重失衡。主要存在以下问题：现有农村金融产品与农业产业链、价值链延伸的匹配程度不够，农村金融主体供给不足，供给产品单一，农民特别是新型经营主体存在融资难、融资贵问题，缺乏大中型金融机构服务于“三农”的体制机制，缺乏城市资本适度合理进入农村农业的机制，缺乏农村新型金融机构，农村金融普惠性不足，等等。因此，完善乡村金融服务体系，要推动各类涉农中小金融机构提供资金支持，建立健全适合农业农村特点的农村金融体系，将金融资源配置到农村经济社会的重点领域和薄弱环节，满足乡村振兴多样化需求。同时，完善农村金融市场，加强乡村信用体系建设，扩大农村抵押物范围，设立城乡融合发展基金，建立健全农业信贷担保体系，在有条件有需求的乡村设立担保机构。加大金融机构服务力度，创新金融服务方式，加强乡村信用环境建设，改革村镇银行培育发展模式，创新金融产品提供机制，引导乡村互联网借贷、移动支付、互联网理财等规范发展，完善农业保险制度和农村金融风险防范处置机制，严格管控风险，提高金融服务乡村的能力和水平。

六、健全财政投入保障机制

目前，绝大多数农村经济基础薄弱，有的村没有集体经济组织，有的是空壳村。因此，乡村建設仅靠农村农民自身力量来筹集资金进行投入，与实际需要相比是远远不够的。这就需要政府加大公共财政倾斜支持力度，优先保障农业农村资金投入，提高土地出让收益投入农业农村的比例，建立各级财政支持城乡融合发展及相关平台和载体，加大涉农资金统筹整合力度，发挥财政资金的导向功能和杠杆作用，吸引和撬动更多社会资金配置到农业农村。