完善全域土地综合整治的思考

金烨洒

摘 要：全域土地综合整治是基层对土地管理和发展用地及政策需求、渴望的积极回应，不仅能促进耕地保护和土地集约节约利用，更是对浙江省“千村示范、万村整治”的继承和发展，是实施乡村振兴战略的重要平台，是推动城乡融合发展的有效途径，是践行绿水青山就是金山银山理念的最佳典范。近年来，各地结合区域经济社会发展状况和自然资源禀赋特点，探索推动土地整治与多种要素的综合跨界融合，以“多目标定位、多模式实施、多元化投入”为特点的全域土地综合整治逐步形成。

关键词：全域土地;综合整治;思考

一、前言

开展全域土地综合整治，是贯彻落实习近平生态文明思想的重要实践，是实现土地整治向规划管控和空间治理转变的一项土地制度的顶层设计，是自然资源部履行统一国土空间用途管制和生态保护修复职责、实施乡村振兴战略的平台抓手。2019年12月，自然资源部印发了《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》（以下简称194号文），对试点的目标任务、支持政策和工作要求进行了规定。目前，全国各地全域土地综合整治试点工作正在实施。

全域土地综合整治是指以乡镇为基本实施单元，按照国土空间规划确定的目标和用途，以土地整理、复垦、开发和城乡建设用地增减挂钩为平台，整体开展农用地、建设用地整理和乡村生态保护修复等，对闲置、利用低效、生态退化及环境破坏的区域实施国土空间综合治理的活动。

二、全域土地综合整治存在主要问题

（一）全域整治理念不强。全域土地整治概念的提出已有一段时间，但从全国范围来看，真正实施的项目还相对较少，对全域土地整治也存在不同的理解和认识。有的项目涉及整治类型单一，简单包装叠加，只安排农用地整治和建设用地整治，未能做到全域规划、全域设计、全域整治的“全域、全要素”整治要求，距离“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的目标还有差距。

（二）配套政策措施不完善。经过多年的标准化化建设，在土地整治领域已经形成了可行性研究、立项、规划预算、施工监理、验收评估和指标交易等标准体系。但随着土地整治向全域土地综合整治的转变，目前的体系已不能满足发展的需要。比如缺少全域土地整治项目立项审批管理验收办法、市场化运作机制、农村闲置房屋盘活利用、全域土地整治推进机构设置等制度创新，难以确保全域土地整治有序高效推进。

（三）资金来源有限。全域土地整治所需资金投入量大，但在具体开展过程中，缺少固定的资金来源。经过近二十年的整治，农村可复垦、可开发的潜力非常小，新增或节余的指标非常少，仅靠节余指标收益作为资金来源，很难实现资金收支平衡;另一方面，各部门、各领域的涉农及相关资金没有实现集中统一调配，未能凝聚农业、水利、自然资源等部门的建设合力，真正做到“规划一张图、资金一本账、土地一统用、政策一盘棋”，形成强大资金合力，协同推进农村基础设施建设。

（四）部门协同不够。全域土地综合整治与传统的土地整治方式相比，在整治范围、整治对象、整治模式、实施主体等方面都实现了不同程度的扩展，这就要求在实施的过程中需要更多部门的参与，需要相关部门在项目所在地党委政府的领导下，统一协调，各司其职，齐抓共管。但在项目实施过程中往往出现以自然资源部门为主，财政、农业农村、水利等部门参与较少，或各部门立足自身，各自为政，缺少统一的协调和管理，使项目具有一定的局限性，不能发挥最大的效益。

三、实施全域土地综合整治的有效對策与建议

（一）规划编制引领全域土地综合整治。全域土地整治规划要与经济社会发展规划、国土空间规划、生态环境保护规划等成果有效衔接。乡镇政府按照国土空间总体规划编制的要求，依据宜农则农、宜建则建、宜留则留、宜整则整的原则编制全域土地整治实施方案，充分考虑乡村特色、地域特征、农村实际、发展现状和功能定位，统筹谋划耕地保护、农民居住、产业发展、基础配套、生态环境等布局，推进“山水林田湖草路村”全要素整治。

对开展全域土地综合整治的村，按需编制村庄规划，因地制宜确定村庄布局、统筹安排各类用地规模、合理规划功能分区，将整治任务、指标和布局要求落实到具体地块，并明确组织管理、实施时序、项目安排、资金估算和投资来源等。

（二）政府主导、部门协同、群众广泛参与。县级政府统筹自然资源、农业农村、水利、财政和审计等部门的合力，推动责任分解、指导服务、监督检查、工程审核、绩效评估等工作落地。乡镇负责具体的组织实施，优先选择班子工作能力强、群众基础好、当地农民群众和各类权益主体具有较强参与意愿的乡镇作为整治区域。坚持农民主体地位，在项目立项实施过程中充分尊重和保障群众知情权、参与权、表达权和监督权，形成部门协同、乡镇落实、群众大力支持的务实全域土地综合整治工作体系。此外，为扎实推进全域土地综合整治工作，要辅以科学有效的全域土地综合整治考核评价体系。

（三）因地制宜探索全域土地综合整治模式。综合考虑资源禀赋、产业特色，尊重自然、尊重差异、尊重实际，以一区一策的方式，打造不同侧重点的整治模式。一是以生态修复为重点，带动乡村有机更新。按照“宜建则建、宜耕则耕、宜林则林、宜景则景”的原则开展农业观光、乡村休闲、历史感悟、农业科普等多种形式的区域特色。二是以土地盘活为重点，带动资源配置优化。积极探索具有地域特点的农村土地制度、村级治理机制改革，推进农村宅基地“三权分置改革”。“三权分置”融入全域土地综合整治，促进农村宅基地流转、利用，并引进乡村度假、高端民宿等项目，使村集体经济壮大、农民增收致富。三是以业态培育为重点，带动乡村产业振兴。开展“土地整治+”观光旅游、现代农业建设、健康民宿、农村居住环境整治等的全域土地综合整治模式。

（四）建立多元融合投资机制，保障项目建设。加强全域土地综合整治的资金整合工作，建立健全资金投入机制。在政府加大财政资金投入的基础上，整合使用新增建设用地有偿使用费，耕地开垦费，乡村振兴相关项目资金，各部门涉农资金等用于项目建设，改变多部门、多领域的分散投资、多头建设问题。对纳入全域土地综合整治的项目要加大奖补标准，整治项目产生的补充耕地指标和增减挂钩节余指标收益全部用于项目建设。同时，要不断拓宽资金渠道，多方位引入资金。在市场环境下，通过政策引导，利用开发性金融机构、政策性银行和社会资本等参与项目建设。

四、总结

全域土地综合整治工作正处于试点探索阶段，任重道远。在项目规划、项目融资、整治模式、项目验收和后期管护、相关扶持政策等方面还有待规范和完善，需各地区以问题和目标为导向，广泛开展试点，不断探索、改革创新、迭代提升，逐步构建起系统的、创新的、完整的全域土地综合整治体系。

参考文献

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