公共卫生突发状态下的社区治理探讨

刘雨佳 汪晓雪

摘 要：城市社区治理是国家治理体系重要一环，国家治理体系与治理能力经过几十年发展，已取得一定的经验与成绩。2019年末新冠肺炎来袭，湖北等多地发布建国以来最严格的管理措施，小区封闭居民不得外出，社区治理经受极大考验。武汉受新冠肺炎影响最大，处于风暴之地，我国依靠制度优势逐步取得疫情防控阻击战的胜利。武汉百步亭社区作为社区治理典型代表，具有探讨价值。本文以百步亭社区为例，探讨公共卫生突发状态下的社区治理，结合具体情况分析该社区治理优势及困境，针对性提出公共卫生突发状态下优化社区治理的相关思考与策略。

关键词：社区治理;制度优势;新冠肺炎

2020年1月23日，即除夕前一天，为抑制新冠肺炎的传播，武汉市新型冠状病毒感染的肺炎防控指挥部发出“封城”指令：“全市城市公交、地铁、轮渡、长途客运暂停运营;无特殊原因，市民不要离开武汉，机场、火车站离汉通道暂时关闭。”疫情防控斗争的重中之重和决胜之地的湖北武汉成为瞩目的焦点，距离新冠肺炎始发地华南海鲜市场不到七公里，曾在1月18日举行“万家宴”的百步亭社区更是处于风口浪尖之中，这个基层治理创新样板被指责为“形式主义”的代表。正如总书记所说：“这次新冠肺炎疫情防控，是对治理体系和治理能力的一次大考，既有经验，也有教训”[1]。总书记在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上也特别强调：疫情联防联控、群防群控的关键防线在于社区，要把社区这道防线守严守牢。[2]。本文以百步亭社区此次应对新冠肺炎为例，探讨公共卫生突发状态下的社区治理成效与不足，并提出一些有针对性的策略。

一、公共卫生突发事件下百步亭社区治理的背景和成效

位于湖北省武汉市江岸区的百步亭社区，是首届"中国人居环境范例奖"的唯一社区，社区获得了全国文明先进社区示范点等60多项国家级奖项，湖北省文明委、武汉市委市政府还曾分别做出了《向百步亭花園社区学习》的决定。百步亭在党建引领育人、居民志愿精神培育、社区归属感营造等方面卓有成效。社区党委、志愿者、居民三方形成合力，携手打好这场涉及社区18 万居民安危的“疫情阻击战”。

（一）党组织领导核心和党员模范带头作用

基层党组织和党员模范发挥基层社会治理的“领头雁”作用，基层党组织作为基层社会治理的领导核心，发挥总揽全局、协调各方的作用[3]。百步亭社区不归属某个街道办事处，社区党委和社区管委会由地方党委工作人员、居民代表、企业代表共同组成。同时，派出所等政府职能部门政务前移入驻社区，切实做到服务居民。百步亭社区在探索中逐步形成了政府主导与社会参与相结合的治理模式， 提升社区建设效能。37岁的居民陈改琴，是一名普通公司员工，得知防疫工作缺人后，主动请缨参加工作。特殊时期，医疗资源短缺，为了节省口罩和手套，她除了吃饭，工作期间都没喝一口水，并且她在志愿者期间向组织提交了入党申请书[4]。

在这场严峻斗争中，湖北各级党组织和广大党员、干部冲锋在前、英勇奋战，百步亭社区党员也用行动践行党旗誓言。主动投身到社区的宣传教育、困难救助、协调互助等工作中，让党旗在防控疫情斗争第一线高高飘扬。抗击疫情过程中，充分发挥领航带头作用，骨干成员主动加入社区疫情防控指挥小组，一个个“红色细胞”在基层闪光。抗击疫情过程中，积极响应社区居民要求，发挥基层党组织和党员的战斗堡垒作用和先锋模范作用，为社区居民排难解忧。

一个党员就是一面旗帜，党员带领志愿者完成大批防疫急难工作，以行动诠释责任，用奉献彰显担当。社区社会组织的发展离不开领航者的引领，社区党员需要起到良好模范带头作用。“我要想党员看齐”“我想入党”“百步亭人永远跟党走”等等这些朴实的话语或许是对在百步亭工作党员最大的赞赏。疫情防控期间，先进典型党员不仅保障民生，更稳住民心，让人民感到踏实、感到有依可靠，给予人民守望相助、共度难关的强大勇气。

（二）志愿服务类社区社会组织力量彰显

百步亭社区的志愿服务类社区社会组织发展突出，社区党委大力弘扬志愿服务精神，社区中的志愿服务类组织发展的较为成熟，社区志愿者达4.8 万[5]。社区志愿工作以满足居民切身需求为导向来开展，优化、服务资源，实现直接服务目的，提高服务的精准性。治理成本得到显著降低，居民的自觉性得到最大限度发挥，社区治理结构也更加合理。在动态的治理过程中，志愿者参与社区治理，可以调动居民参与社区治理的热情，增强归属感，促进和谐安定。

这次面对疫情，社区党委、居委会、物业公司、辖区相关单位等齐心协力，构建志愿服务大网，常年活跃在社区的志愿者们组成“抗疫”大军，深入到每一位居民身边，用心用情用爱为社区百姓“抗疫”铸就坚不可摧的“盔甲”。志愿者做“宣传员”，密织疫情防控“宣传网”，准确、亲民地进行防疫公益宣传，让居民严防严控不松懈。志愿者做“快递员”，为辖区困难群众、独居老人、残疾人、军烈属等群体送菜送物资，上门服务解困难。志愿者做“调度员”，用私家车将疑似病患、密集人员其送到指定医院、隔离点，居民呼应落实处。

在疫情面前，社区志愿者化身“多面手”，全方位为社区居民保驾护航。在社区工作人员面临任务繁重、人生不足的困局，志愿者们挺身而出，极大缓解治理压力，增强治理能力，体现志愿服务社区社会组织强大力量[6]。

（三）居民互帮互助齐心协力共度难关

“一人走百步，不如百人走一步”，这是居民们常挂在嘴边的一句话， 百步亭社区搭建居民自治平台，让居民当家作主[7]。邻里守望、互帮互助，已经成为百步亭社区居民的基本共识。百步亭社区工作探索的核心是紧紧依靠群众，通过各种活动营造文化氛围，帮助千家万户树立社会主义核心价值观。邻里间的友好可以促进社区的联系和发展，促进居民彼此之间信任，增强共同面对困难能力。

疫情来临时，虽然无法确切获得社区感染者人数以及楼栋信息，居民们没有被动等待，而是选择主动作为。通过各种方法，自报各自楼栋感染病人数、发热病人数，然后制作成表格公布，从而起到帮助其它居民防控的作用，减轻居民不必要的恐慌情绪。

面对物资短缺的困难，百步亭社区居民线上线下组织多渠道，自发主动协调居民的买菜问题，其中居民曾砚通过与家乡重庆市潼南区积极联系，筹措到3000余份爱心物资，每份蔬菜都单独包装送到居民手中[8]。

居民自治是百步亭社区的治理特色，这种方式打破了现代城市楼房住户间的隔阂，增强广大居民的参与意识，营造浓厚的自治色彩， 避免了一些老社区存在的行政化管理倾向， 使社区回归到了它的本来属性。同时这也增加居民的凝聚力和能动性，是实现共商共建共享治理格局的重要一环。

二、公共卫生突发事件下百步亭社区治理的困境及成因

百步亭先是因为“万家宴”而成为武汉市地方政府隐瞒疫情、反应迟钝的例证，随后又在社区排查阶段因有居民在网上爆出社区疫情信息不透明和救治不力而被推上风口浪尖。在网络上，各种当地社区建设“假大空”的言论层出不穷，指责平时社区活动轰轰烈烈，疫情来临社区作用未得到彰显，甚至有人挖出背后的房企百步亭集团，质疑社区被民营企业收编[9]。

（一）管委会主动作为不足

此次争议最大莫过于疫情爆发以后，百步亭社区仍然顶风举办“万家宴”，不但未做到防患于未然，并且人口大量聚集增加交叉感染风险。有居民提议取消万家宴，居委会却并未采纳这一意见，最终成为当地政府处置疫情不力的一个注脚。二月初，居民们认为社区的防疫工作处理效率低下，抱怨颇多，管委会工作人员却无能为力。《财新周刊》称，“停摆”的管委会让百步亭的基层防疫工作变得雪上加霜。疫情发生时，管委会等待自上而下指令，并未主动担当作为。

政商双人身份集于一人，既是服务者也是管理方，行政体制约束力降低，这无异于存在巨大管理风险。同时由于行政力不足，在应对紧急事件时，必然效率低下，无法快速落实上级指示，制度力量难以完全彰显，出现工作机制不顺、社区治理绩效低下等问题。

（二）基层干部不堪重负

百步亭社区下设九个居民委员会，一个居委会有十余名工作人员负责近3800户、13000人。基层工作人员需要看文件、聽指示、排查登记数据、辟谣、宣传、发放物资、测体温，执勤、突发事件处理等等。下达的是文件，但是一线人员却要“超负荷”运转，街镇人员被逼成“千手观音”，纷纷累倒，但是群众不满的声音仍然不绝如耳。

疫情当前，实干当先，任何形式的形式主义不仅要不得，而且还可能会要人命。靠前指挥不等于“现场督导”、守土有责不等于“信息简报”，领导干部更多的是要勇于担当。过多的会议增加人口聚集，除了增加传播感染的机率，根本谈不上有疫情防控的效率，同时增大基层工作人员负担，反而使有效工作无法得到及时开展。一切为群众着想，一切从安全出发，因地制宜落实工作，这些才是疫情防控关键时期该做的。形式主义是痼疾顽症，传染性不逊于疫情，抓基层工作最重要的事情应该坚决遏制形式主义，否则“上面千条线，下面一根针”，疲于应付的基层干部，难以发挥“穿针引线”的作用。

总书记曾多次强调，要坚决杜绝形形色色的形式主义官僚主义，持续为基层松绑减负，让干部有更多时间和精力抓落实。但是许多社区在面对疫情时，“形式主义”的老毛病就又犯了，不理解防控要求背后精神实质，只知照搬硬套，“发通知、填表格、报信息”这老三样就说成是地毯式防控。比如某社区在分发爱心物资时，依旧遵从填表签收的形式做法，挨家挨户用一张纸一支笔进行签收工作，交叉感染风险极大，相关工作人员应该勇于担当作为，可以改为电话抽查物资发放是否到位。社区工作人员因地制宜提出工作方案，少“唱高调”“推皮球”，在学深悟透和融会贯通的基础上，增强求真务实、积极作为的主动性与自觉性，切实解决问题，这才是社区工作的王道。

（三）协同治理尚显初级

疫情防控是公共卫生紧急状态下的非常态运转，涉及到全社会的方方面面，需要统一指挥、协调、调度，但是统一调度不力时，疫情反而可能更加危险。当湖北省以外城市已经开始要求登记、戴口罩以及测体温，百步亭社区处于疫情中心却反而没有采取这些措施，甚至在万家宴近一月后，武汉百步亭新冠肺炎确诊数量尚且不明。社区、居委会、物业人员自上而下的管控效果不够，所以百步亭140多个社会组织虽然存在，但是也未能集中形成合力。

其实，非政府组织运行分散、社会组织力量不足等问题普遍存在。

虽然此次涌现出如华中科技大学校友会、蓝天救援队等社会民间组织，但是总体上政府可用社会力量不足，平常活跃的各类非政府无法短期形成战斗力投入工作。疫情出现前，这种居民自治模式能让群众获得极大参与感，但是群众组成的非正式自治组织缺乏权威性，掌握的资源也非常有限。疫情发生时，老百姓主要依赖政府以及相关正式组织，对这些非正式组织而言，难以找到发力点开展工作。同时，社区组织发挥作用大小取决于其所拥有的资源与专业性，中介组织、志愿者组织等还处于分散状态，在遭遇重大公共事件时，更多的专业人员需要参与到社区工作当中，这离不开政府平时的帮扶与重视。只有政府加强指导，社会组织主动担当，居民自治参与，政府、社会组织、居民有效结合，才能真正实现协同治理。

百步亭社区创新的运营模式，解决社区资金短缺问题，努力打造社区、物业公司与业主之间的“三赢”，但由于百步亭居民们自发参与社区治理的工作意愿未得到充分调动，切实有效的协调治理格局尚未形成，社区服务无法完全真正解决居民的难题。

三、公共卫生突发状态下优化社区治理的策略

政府部门、市场主体、社区自治组织、社区居民等多元中心主体参与社区公共服务供给成为当前城市社区治理的主要趋势。社区公共服务要“多中心化”，武汉百步亭社区推动多中心主体参与社区治理中采取不少创新性做法，但是面对公共卫生突发状态治理能力仍显不足。在借鉴百步亭治理经验基础上，需要进一步思考公共卫生突发状态下优化社区治理的策略。

经国序民，正其制度。充分发挥我国的制度优势，是提升社会治理能力的根本路径。我们不仅要坚持党的领导这一最大的制度优势，同时要坚持人民当家作主，坚持全面依法治国，坚持全国一盘棋等显著制度优势，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平。我们要不断健全党的全面领导制度，把握治理体系与治理能力现代化的根本方向。在党的指导下，紧紧依靠社会力量、人民力量，完善治理体系，增强治理能力，提高治理效能。日常社区治理也应注重爱国卫生运动，应从人居环境改善、饮食习惯、社会心理健康、公共卫生设施等多个方面开展工作。坚持党建引领，推进社区基层社会治理，增加社区人员资金等力量，减少社区工作负担，各职能部门降低工作压力对社区的传导，切实做到社区管理服务的提升。

（一）强国家与强社会的有机统一

优化社区治理能力，建立国家与社会，特别是各种社会组织间良性互动的机制非常重要，从而来保证彼此的共同合作和相互监督，努力实现强国家与强社会的有机统一。这不仅要依靠党的集中统一领导，同时要坚持人民主体地位，群治群力，最大限度地调动大家的积极性和创造性。国家与社会的良性互动，计划统一调配和市场调配协调后的效率最大化，强大治理能力即随之展现。

强国家重点在加强基层政权的建设，当国家逐渐地主动放松控制，调整自己的权力运行角色，培育、发展市场经济和社会的力量后，国家权威性不足的问题暴露出来。政府在行使权力的过程中，存在着许多上级命令不能准确下达，被随意变通以及不少以权谋私的情况。因此应该注重基层政权建设，基层政权的工作人员直接处理社会事务，与公众有着最为广泛和直接的接触，其工作风格直接关系政府在公众心中的可信度和满意度。

强社会重点在增强社会组织自主性，居民、社会组织有了社会治理的意识，才能真正治理好社区。此次疫情中，中国人民力量无比强大，中华民族精神得到宣扬，彰显了中华民族万众一心、守望相助的家国情怀。中国国家和社会的关系自改革开放以后，“强国家—弱社会”的模式发生了显著变化，但是“弱社会”的根本性质未发生改变，因此要加强社会组织化建设。社会组织化建设重点应做到：（1）激发公众参与政治活动的积极性，适当规范发展社会组织，让居民产生主人翁意识，自愿以社会组织形式参与社区自治管理。（2）替政府承担具有社会公益性的社会管理职能，帮助政府优化人员配置，同时提高工作专业性。（3）克服“万能政府”的错误理念，应当从社区服务需求出发，帮助社区促进社会公平正义、服务群众生活。

（二）建立党员同志常态化引领和服务社区的工作机制

从公共卫生突发事件下情况来看，党员同志仍然是最强大的可依靠力量，要充分发挥党员模范带头作用，倡导党员主动服务社区。坚决落实党员“双报到”，在职党员到居住地社区报到，组织党员开展志愿服务，发挥基层工作机制优势，充实基层治理力量。广大下沉干部在此次疫情抗争中发挥重要力量，但是下沉干部与社区干部协同配合工作机制仍需完善，遇重大事件，下沉干部到基层工作时，应该秉持分人不分岗原则，各工作站点组建临时党支部，相关工作单口接收，临时党支部经民主选举党支书后，统一指挥调度。

此次疫情期间，“栋长”这个新词出现的频率越来越高，栋长承担许多服务居民的任务，社区在很多事情上需要依靠栋长开展工作。在农村基层治理体系下，有村、大队、小队三级结构，小队队长直接服务几十户人家，可以做到密切联系群众;而城市基层治理体系下，仅有社区、小区两级结构，服务群众关键“最后一公里”是有缺失的，因此，笔者认为栋长在未来社区治理中是非常重要的一环，应该每50-100户配备一名栋长。党员同志应该主动义务兼任栋长，发挥服务精神，抢占服务群众新着力点。栋长制度建立，不仅能帮助党员同志深入群众，发挥党员日常引领作用，在面临紧急情况时，还是迅速可以动员起来的强大工作力量。

常态化服务社区是党员同志直接服务人民的重要途径，相关工作机制需要建立，可采取要求党员同志每年服务社区时长等形式，监督党员进行服务工作。为人民服务是中共党员最靓丽的名片，党员同志应该在积极实践中磨砺服务意识。

（三）城市社区协商治理是社会善治的必经之路

社区的管理形式一直受到传统的以政府管理为主的方式影响，共建共治共享引领下的城市社区协商治理打破原有的社区管理方式，既肯定了“共建”的社区传统，又提出了“共治”的社区治理新思路，并且明确“共享”的社区治理目标。城市社区协商治理未社区共建共治共享创造了平台和机制，协商治理要求政府、社会组织、居民进行协商与合作，各个协商主体根据协商机制进行公共交往，形成治理合力，从而提高治理能力。

共建共治共享下的社区协商主体在协同共进的同时，还需要利益共享、风险共担。尽管社区组织和社区成员结构复杂，但是他们将共同生活在共同的地域、文化、组织结构，他们的生活方式是以共同生活体为基础的，他们会为了共同的目标共同努力，不再被动接受治理，激发个体治理力，从而提高治理能力。

俞可平认为，“善治是一个还政于民的治理方式，是国家权力向社会的回归”，国家治理体系和治理能力现代化首先是要实现社会善治，通过打造共建共治共享社会治理格局，政府治理、社会调节和居民自治三者产生化学反应，实现良性互动。城市社区协商治理内在要求就是多元参与、协同合作、成果共享，不同的治理主体具有平等的地位，共同参与到城市社区治理之中，形成治理合力，推动城市社区的良善治理。

（四）借鉴发达国家城市社区协商治理经验

在发达国家工业化和现代化的发展历史中，各国社会发展中存在的大量社会问题，其城市社区已经经历“建设—发展—治理”的过程且累积了成功的经验。虽然疫情防控期间，对比国外，我国取得制度上的完胜。但是国外社区治理仍有可取之处，需择其善者而从，为探索我国提升社区治理能力、完善社区治理体系提供有益的经验参考。

目前国外城市社区治理模式大致分为3 种类型：自治型治理模式、政府主导型治理模式和混合型治理模式。美国倡导自由文化，发展中逐步形成以社区自治为主导的自治型治理模式，非政府组织呈现蓬勃生机，非政府组织主要参与的协同治理提高社区自治能力，完善政府在社区基本公共服务体系。新加坡受儒家思想影响，政府对社区治理起主导作用，政府通过人民协会进行社区治理，执政理念贯穿城市社区治理的各个层面，这种方式执行力强且社区治理绩效显著。日本则是混合型社区治理模式，政府影响社区决策但不过多干预，既发挥了政府在社区治理中的引导作用，也有助于提升社区居民参与治理的积极性。

自治型治理模式会增加区域壁垒，统一集中协调能力不足，但是可借鉴其社区非营利组织发展经验，健全有关社区发展的法律法规，促进国内社区高素质、专业化志愿者队伍建设，学习其动员多元主体参与的方式方法，做到有效整合各方资源。政府主导型治理模式公民参与社区的意识不足，同时对于人口基数大、地区情况差异大的中国来说实现困难较大，但是可深入学习其自上而下的制度化管理方式，提高我国基層政府治理社区的能力。这三种治理模式当中混合型治理模式对于我国最具借鉴意义，政府可为社区基础设施提供保障，同时提供相关福利和基金，为社区建设提供基础保障。同时，政府可对社区内各组织的活动进行培育监督，确保其能发挥良性社区治理作用。

在实践层面，我国可重点做以下几点：（1）激活多元主体参与度，强化社区文化建设，培养公民自主治理社区的主人翁意识。（2）加速社区管理信息化水平，增强政府对社区情况把控能力，提高决策能力。（3）完善社区公共资源配备，确保社区治理资源充沛。（4）明确治理主体职责，实行社区居民、社区组织和政府有关行政部门三者互相监督的治理方式，实现治理公开透明化。

四、结语

以百步亭社区应对新冠肺炎为例，可以折射出公共卫生突发状态下的社区治理的优势与不足。此次疫情无疑对治理能力提出极大考验，在疫情当中虽然暴露出主动作为不足、形式主义、协商治理体系不完善等诸多问题，但是也让我们看到党的力量、人民的力量。不难发现抗击疫情的治理效能源于中国制度优势，如何将制度优势转化为胜势，这就要进一步发挥人民力量，实现强国家与强社会的有机统一。共建共治共享引领下的城市社区协商治理模式需要坚持，可探索建立党员引领服务社区工作的“栋长”制度。同时也需要学习发达国家社区治理先进经验，激发培育多元主体参与治理，加强领导同时进一步改革放权，增强社会自我调度能力。

疫情防控阻击战，充分彰显中国特色社会主义制度优势，展现了磅礴的中国力量。党集中统一领导的制度优势：党中央统一指挥、统一协调、统一调度，资源调配迅速，物资供应充足，物价保持稳定，民生得到切实保障，中国共产党定能领导中国应对各种风险考验;集中力量办大事的制度优势：火神山、雷神山火速建成交付，世界各地采购防护器材运往武汉，全国四万多名医护人员驰援湖北，酒店学校紧急征用作为隔离点，展现举国同心、众志成城的超强威力;密切联系群众的制度优势：岂曰无衣，与子同袍，人民万众一心，听从指挥，坚守岗位，主动担当，强大的凝聚力和号召力是打赢这场疫情防控阻击战的力量源泉。即使在武汉封城后，虽然陆续出现了很多问题，但总体来看，上千万人的超大城市在如此严格管控情况下，武汉政府仍然能较好完成疫情防控、民生保障等工作任务。由此可见，我国治理体系本身是有效的，但是这次疫情确实反映出不少问题，一些地方治理体系的缺陷也暴露出来。

总之，将我国制度优势转化为治理效能，在坚定制度自信、强化制度意识、维护制度权威、严格制度执行的基础之上，需要牢牢依靠制度优势这一坚强后盾，发挥自主能动性，想方设法将强大社会力量转化为治理能力，从而丰富完善治理体系，促进社会善治，切实提升人民生活幸福感。

参考文献

[1] 习近平.毫不放松抓紧抓实抓细各项防控工作 坚决打赢湖北保卫战武汉保卫战[J].人民日报，2020-3-11.

[2] 习近平.在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上的讲话[J].（2020-2-23）.

[3] 徐頑强 李敏.城市社区公共服务供给精准化研究[N].物业管理，2019：55-63.

[4] 百步亭社区.请党组织考验我！在疫情防控中，她郑重写下入党申请书[Z]，2020-4-9.

[5] 李敏.社会资本视角下的社区社会组织治理与发展[N].理论观察，2019（6）：75-77.

[6] 百步亭社区.百步亭社区战“疫”志愿者群像[Z]，2020-3-5.

[7] 百人走一步的自治探索[J].决策，2019-12.

[8] 蓝煜昕.社区韧性：基层治理体系与能力现代化的新命题[J].中国非营利评论，第25卷.

[9] 龚雪慧.从“万家宴”到停摆的“桃花源”[J].新民晚报，2020-03-25.