部门整体支出预算绩效评价探索

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全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，是深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容，是优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措。目前，我国从省市级到县区级政府基本都设立了绩效管理机构，积极推行预算绩效管理、探索绩效改革，初步形成了有效的预算绩效管理经验。但是，由于受诸多因素的影响，预算绩效管理工作仍存在很多问题和挑战。本文针对部门整体支出绩效评价进行研究，抛砖引玉，为地方部门整体支出绩效评价的深入推进提供有益探索。

一、部门整体支出绩效评价的内容及重点

部门整体支出绩效评价的实施，从财政资金预算和执行的角度，考察部门目标、部门管理、部门资源、部门履职和部门运行效率等要素之间的关系。部门整体支出绩效评价以部门（包括下属事业单位）的全部财政资金为评价对象，从部门职能出发，以部门中长期发展规划为目标，以部门工作计划为依据，以部门项目支出为主线，评价分析部门履职情况和履职效果，从而进一步评价部门整体绩效情况。

（一）部门职能—目标—项目—预算的匹配关系

部门根据自身职能定位和事业发展规划，确定部门总体目标，编制年度工作计划，明确主要执行项目并申报相应预算。因此，部门整体支出绩效评价，首先要从部门设置出发，评价分析部门职能、部门总体目标、部门年度工作计划及任务、部门项目安排及预算之间的关联性和匹配性。

（二）部门制度保障情况

部门制度是部门运行及其职能实现的主要依据，开展部门整体支出绩效评价，要对部门的制度保障条件进行考察分析，分析部门管理制度是否完善，是否将部门运行的各个环节制度化，为部门有效运行提供制度保障。

（三）部门履职的有效性

部门围绕其发展规划和年度工作计划开展履职活动，分配和使用财政资金，实现部门履职目标。因此，部门整体支出绩效评价需要围绕部门职能履行的有效性，主要评价内容包括部门是否履职到位、部门计划是否完成、部门履职目标是否实现。

（四）资源配置有效性

部门的运行以其人、财、物为主要资源，提供公共产品和服务，实现部门职能。在绩效评价时，需要评估资源配置的数量和结构是否合理，能否有效保障部门工作计划的完成，确保部门职能的有效履行。

二、部门整体支出绩效评价的实施路径

部门整体支出绩效评价实施路径遵循部门整体支出评价的原则，从部门整体定位出发，明确部门绩效目标，剖析部门履职状况，评估长效机制建设的健全性。

（一）明确部门职责及重点工作

以部门三定方案为基础，结合部门战略目标及中长期发展规划、年度工作计划及预算安排等情况，通过和部门沟通，剖析部门的主要职责和年度重点工作任务，并搜集相关配套管理办法的制定和预算资金安排情况等内容。在此基础上，对部门的职能、职责进行重要性排序，对与重要职能、职责紧密相关的工作重点进行管理，对与职能、职责关系不紧密的工作进行关联性、必要性分析。在对部门经常性经费、人员经费等进行绩效管理时，选择具有代表性的对象进行量化管理。

（二）确定部门绩效目标

部门整体支出绩效目标的设定，是基于本级政府的总体目标与规划的分解，按照“政府目标与规划—部门职能—部门战略目标—年度目标—年度工作计划及任务”的思路，经过全面梳理与高度提炼，最终形成部门（单位）的年度整体支出绩效目标。

（三）剖析部门履职绩效

结合部门履职的相关材料和实地调研情况，剖析部门年度重点工作履职、目标实现、服务对象满意度、社会效益等情况，并从部门的长效管理、人力资源建设及档案管理角度对部门的长效机制建设进行分析。一是收集、整理、总结部门的职能定位、中长期规划和年度工作计划，同时梳理部门预算尤其是项目预算，明确预算与职能的匹配度，全面、客观地反映部门年度履职状况和取得的成效，对部门预算安排、完成的工作和履职程度之间的关系进行分析。二是部门整体支出绩效评价的基础和出发点，由部门当年度工作计划以及与之相匹配的预算明细构成，对应近三年相关工作的延续性和变化原因，分析评价当年度部门职能履行程度和目标实现情况。

三、部门整体支出绩效评价指标体系设计

（一）设计思路

部门整体支出绩效评价指标体系的设计，与项目支出“投入—过程—产出—效果”的指标设计逻辑保持一致，融入平衡计分卡思想，考察部门围绕其目标开展的履职活动所产生的实际效益。

在指标具体设计时，从部门职能角度出发，设计部门管理指标，考察部门绩效目标的明确性、规范性；从运行角度出发，考察部门规划、年度工作计划和绩效目标情况，考察部门资金投入、财务管理、人员管理、资产管理、重点工作管理情况；从客户角度出发，设计产出和效果指标，考察部门提供公共产品和服务的目标实现程度与部门履职活动对社会产生的影响；从学习和成长角度，设计部门能力建设类指标，考察部门人力资源、制度建设、档案管理等长效机制建设情况。

（二）评价指标框架及内容

根据指标体系总体设计思路，按照定性指标可衡量、定量指标应量化的要求，结合政府部门工作的特点，设计部门整体支出绩效评价指标。在指标体系设计时，设计三级指标体系，并将评价指标逐级分解和细化。

1.部门管理指标。部门管理从决策和管理两个方面评价。部门决策指标从部门职能及战略规划、年度工作计划、绩效目标等角度设计。部门管理指标除资金投入管理外，还要综合考虑部门的财务管理、采购管理、资产管理、人员管理和重点工作管理等。核心指标一般包括预算执行率、“三公经费”控制率、结转结余变动率、政府采购规范性和在职人员空置率。

2.部门履职绩效指标。履职绩效分为部门履职和履职效益两个部分。其中，部门履职指标是根据既定绩效目标设计的，旨在反映预算支出预期结果实现程度，从重点工作履职和部门目标实现两个层面细化考核。履职效益指标旨在反映服务对象满意度和部门履职活动产生的社会影响。

3.部门能力建设指标。能力建设指标包括长效管理、人力资源建设及档案管理三个方面，考察部门在中长期规划、人力资源开发与培训、档案管理制度设计与执行等方面的部署情况。

根据总体设计思路和具体指标设计方法，部门整体支出绩效指标体系框架见表1。

部门整体支出绩效指标的目标值通常依据绩效标准而确定。绩效标准是设定绩效目标值时的参考和测算路径，包括计划标准、历史标准、横向标准、行业标准。

预算部门根据部门整体支出的实际情况选择适合的绩效标准，并结合部门整体支出规模确定绩效指标的具体目标数值。其中，可量化的用数值表述，不可量化的用定性的分级分档形式表述。如“XX增长率”为10%，为量化指标；“人员配置合理性”为目标值合理，为定性指标。

（三）评价指标体系权重

在部门整体支出绩效评价实践中，一级指标一般按照部门决策20%、部门管理25%、履职绩效45%、能力建设10%进行比例分配，即总分100分，其中部门决策20分、部门管理25分、履职绩效45分、能力建设10分，具体评价中可根据实际情况调整。二、三级指标依据评价的实际内容和具体的指标设计，按照重要性原则，可合理选择德尔菲法、层次分析法或经验分配法设定权重。根据评价介入的时点不同，评价规范要求的一级指标框架组成不一样，二、三级指标的权重也要相应调整。

四、部门整体支出绩效分析

部门整体支出绩效分析基于评价指标体系和采集后的数据，针对部门职责的履行情况、运行的有效情况、职能的实现程度重点展开分析。部门整体支出绩效评价的目的就是让政府部门的管理者和工作人员为实现组织目标，共同参与到一个持续循环的绩效评价体系和结果分析的过程中，以提高部门整体支出的绩效。因此，在指标分析的基础上，部门整体支出绩效评价需要对部门的运行绩效进行分析。

（一）部门职能—目标—项目—预算的匹配性分析

1.部门职能全面分析。部门整体支出绩效评价，首先从部门设置出发，根据部门三定方案，对部门职能进行全面分析。分析内容包括：一是部门的主要职责，考察部门的职责定位是否清楚明确；二是部门主要设置的内设机构及其职责，考察内设机构设置的合理性，考察该设置是否存在职能交叉重复，是否能够保证部门职责的履行；三是部门人员配置的合理性，考察人员配置数量、专业等要素是否满足履职需要。

2.部门履职目标分析。部门依据其主要职责，确定履职目标，制定发展规划和年度工作计划，明确年度工作目标。部门履职目标分析，应主要分析部门总体目标和年度目标设置的合理性，考察该设置是否能保证部门年度工作任务的完成，是否能确保部门职责有效履行。

表1 部门整体支出绩效评价指标体系

3.部门项目分析。项目开展是部门履职的主要方式。开展项目分析，一是明确项目类型、内容、预算及其执行情况等基本情况；二是分析项目结构是否合理，重点项目是否明确，是否能有效支撑部门主要任务和履职目标的实现。

4.部门预算分析。部门预算分析，首先要分析部门及项目预算和执行情况，考察预算执行率、“三公经费”变动率等情况；其次要分析部门预算合理性，考察该预算是否能保证部门年度工作任务完成，达到履职目标，考察预算与部门目标实现之间的关系。

（二）部门制度保障性分析

部门制度保障性分析，是对部门的规划、部门管理制度、项目管理制度等进行全面分析，考察部门制度是否能保障部门高效运行。部门制度保障性分析，首先要对部门制度进行全面梳理，考察制度规定的全面性、制度设计的合理性、部门管理的规范性；其次对制度的执行情况进行考察，分析部门制度是否得到有效执行，剖析制度执行与履职之间的关联关系。

（三）部门履职有效性分析

部门履职有效性从部门工作的整体效果、部门目标的实现程度、社会满意度、资源配置有效性等角度进行绩效分析。

1.部门工作的整体效果。部门工作的整体效果分析，主要包括两个层面：一是整体分析部门履职情况，以绩效评价指标的总分值分析衡量。二是根据“二八原则”，对部门工作的整体效果起到关键影响的往往是部门年度重点工作和重点项目。因此，需要注重对部门年度重点工作和重点项目的完成效果进行分析。

2.部门目标的实现程度。部门围绕其目标开展履职活动，部门整体支出绩效评价，是将部门履职活动与部门目标进行匹配，考察部门目标的实现程度。主要包括两个层面：一是部门运转是否偏离其履职目标，从部门年度重点项目的角度进行分析；二是部门运转结果对部门履职目标实现的支撑程度，从运行的产出和效果情况进行分析。

3.社会满意度。政府部门以向社会提供公共产品和服务为主要职责，因此社会满意度是考察部门职责实现程度的重要标准。社会满意度调查，有利于了解服务对象的真实想法，改进政府部门的工作思路，为决策提供参考。对于社会满意度分析要基于部门服务对象的满意度调查情况开展。如学校的满意度分析，其分析内容包括学生满意度、教职工满意度、家长满意度三个方面；科技局的满意度分析应该注重受服务企业的满意度。

4.资源配置有效性。部门资源配置以保障部门有效运行为目标，衡量部门运行是否有效，从部门运行效率、管理水平、资源节约情况等要素出发。公共部门的运行效率包含两层含义：一是资源配置效率，二是产出效率。资源配置效率，是指利用有限的资源提供尽可能多的公共产品和服务以满足社会公众需求。由于部门人、财、物、事等资源的不匹配造成了供需矛盾，因此需要优化部门管理，合理配置资源。产出效率是指部门在资源配置前提下公共产品和服务的产出能力，如果部门产出没有达到最低成本，就存在效率提升空间，也可能是部门运行资源浪费。部门的管理水平直接影响部门的运行效率和资源节约情况：一方面财政预算是资源分配的基本方式，直接影响部门资源配置效率；另一方面部门的管理方式和激励约束机制，对部门的产出水平具有直接影响。

在部门整体支出绩效评价指标体系中，设置了部门管理和部门产出指标来衡量部门管理水平和部门产出情况，也可反映资源节约情况。在绩效分析时，需要进一步研究部门资源配置对部门运行效率的影响。部门的资源配置效率和产出效率相辅相成，如果部门没有产出效率，那么其资源配置也是无效率的，从而形成资源的浪费。因此在绩效分析时，需要整体考虑资源配置效率与部门产出效率之间的关系。