面向高质量发展的创新生态系统治理研究

刘钒 向叙昭 吴晓烨

摘要：创新生态系统的治理是新时代我国高质量发展的题中应有之义，创新生态系统兼具生态特征与系统特征。政府自上而下的顶层设计和自下而上的公众参与相结合，是实现创新生态系统治理的有效进路。面向新时代高质量发展的要求，我国创新生态系统还存在区域发展不平衡、系统特征未成型、治理政策不集中等问题，可依据创新生态系统的特征和治理进路提出对策。

关键词：创新生态系统;创新治理;高质量发展

中图分类号：F062.2   文献标识码：A   文章编号：2096-5982（2020）08-0041-06

中国特色社会主义进入新时代，实现高质量发展是新时代中国经济社会发展的根本要求。高质量发展要全面体现创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，形成科技创新、实体经济、人力资源、现代金融相互促进、协同发展的产业体系，促进区域经济发展的协同性、整体性、包容性和开放性，提升国民经济整体质量和效率。① 习近平总书记强调：“发展是第一要务，人才是第一资源，创新是第一动力”。高质量发展之路需要创新来引领。改革开放四十年间，社会已达成共识，创新不是投入—产出的闭环，而是涉及政府、产业、学界、研究机构、市场用户等多主体的开放、协同的生态系统。对创新生态系统的治理，是实现我国高质量发展的题中应有之义。

一、创新生态系统的内涵特征

创新生态系统缘起于学界对硅谷持续创新能力的关注，他们从生态学角度认识硅谷的优势，并归因于硅谷拥有一个动态、开放、强有力的知识生态体系。学界的研究引发了政府对硅谷模式的关注，1994年克林顿政府发布的第一份有关科学政策的正式总统报告《科学与国家利益》里提到：“今天的科学和技术事业更像一个生态系统，而不是一条生产线”。美国总统科技顾问委员会（PCAST）于2003年正式提出“创新生态系统”这一概念，将美国繁荣的经济和在全球经济中的领导地位归结为高效的国家创新生态系统。② 美国国家科学基金的Jackson将创新生态系统视作创新参与者形成的经济动态关系，参与者包括人力资本、物质资源以及构成生态系统的制度实体。③ 在解释创新生态系统的结构中，经典的三螺旋结构解释了大学科研院所、产业、政府间相互作用的网络协调、功能重叠等核心特征。随着实践中对创新生态系统认识的深入，学术界提出了四螺旋结构，第四重螺旋指向了“以媒体和文化为基础的公众和公民社会”。④ 国家与国家之间、产业与产业的竞争，越来越需要异质性的创新主体参与，组织竞争逐步延伸到创新生态系統之间。

创新生态系统旨在促进创新持续涌现，实现政府、企业、研究机构、社会组织、用户等多主体间的价值共创，实现创新的正向反馈和高质量的经济发展。创新生态系统涵盖创新多主体的协作模式、企业家精神与创新文化、创新政策、物质条件、以及生态环境等地域因素。在学术界，创新生态系统借用生态学方法，用自然生态系统的基本属性来解释“创新体系”的问题。同时，创新生态系统采用了复杂科学与系统学方法对创新活动进行了整体考量。将这两种方法综合，可以归纳出创新生态系统兼具有生态特征及系统特征。

创新生态系统的生态特性主要包括异质性、共生性与可持续性。首先，创新生态系统中的创新物种，特别是以生产类似产品为主的企业应保持一定程度上的差异性，即创新主体在生产结构与功能上存在一定的差异，两者不能是同质的。其次，创新物种之间的共生意味着上下游产业链中的企业通过价值链，实现企业规模与数量的平衡;通过集群式协同作业来促进主体间的技术创新合作，最终提高创新群落的整体竞争力。再次，可持续性集中体现在创新物种对创新环境的合理改造，来推动创新生态系统稳健、高效地运行。Iansiti等认为健康的创新生态系统具有稳健型和可持续性，可以维持自身结构、抵御外部冲击。⑤ 这需要健全的市场和政府强有力的宏观调控体制机制的保障。

创新生态系统的系统特性主要包括开放性、协同性与自组织性。首先，创新生态系统的开放性分为两方面：基于知识技术的开放性，与基于组织功能互补的开放性，前者涉及研发流程，后者涉及产业化。其次，创新生态系统范式中的协同是对人才、技术资本等多主体要素进行系统优化与技术创新的过程，创新正在由“政府-产业-研究机构”的三螺旋向“政府-产业-研究机构-用户”的四螺旋的转变。⑥ 再次，创新生态系统的自组织性表现在区域特色的原始产业、管理、服务的健康发展能力，以及对新技术与商业模式的感知、追踪和转化能力。

二、创新生态系统的管理

（一）创新治理是政府对创新活动的公共干预

当代开放式环境下的创新是一种以“四螺旋”为主体、多要素参与的开放式公共活动。如此，创新治理就是在创新活动中用公共治理的方式进行调控。这就需要从以控制为中心的管理理念向以协调为中心的治理理念转变，从政府作为唯一的管理者向多元化主体共同参与治理转变，从管理科技向治理创新转变，从计划管理和政策管理为主向多手段治理转变。⑦ 创新治理需划定政府角色与行为的边界，以制度和组织创新主体的身份充分参与创新链的每个环节，在技术前瞻布局、完善创新政策、优化市场环境、创新服务体系上有所作为。⑧ 创新治理可视为社会各组织协调各方，以公共利益为趋向的交互行为过程中，形成的公共管理结构和秩序。

（二）创新生态系统治理的可行路径

创新生态系统治理在观念上应承接创新生态系统的生态整体思维。其中，政府是导演主持大局，科技创新“主角”与社会创新“群演”共同参与创新生态系统的建构。在治理对象上，治理要素向治理产业链、创新链、价值链、资金链、人才链等多重关系转变，从硬件搭设向文化软件铺成转变，形成对创新生态系统的宏观治理。在治理方式上，机构式的控制工具、合同式诱导工具和基于政府影响力的互动式影响工具交互使用。⑨ 治理模式上，多层、多中心、民主协商、网络治理应用其中。创新治理不是政府职能的让渡，不是将政府角色从创新生态系统中的主体要素中抽身而仅仅作为服务要素参与系统协作。相反，创新治理对政府角色、责任和治理方式提出了更高的标准和要求。

三、我国创新生态系统治理面临的挑战

2016年世界经济论坛中国理事会日前发布了《中国创新生态系统》报告，该报告对近年来中国创新生态系统的发展变化、成果以及存在的挑战进行了分析，得出结论：中国的创新生态系统已经初具规模。报告指出，中国创新生态环境近年来不断改善，一是推进了对科研单位、高等院校等类别管理体制改革;二是建立技术创新市场导向机制;三是对科技创新、知识产权的保护、运用管理体制取得长足进展;四是科技成果转化机制和金融支持创新的作用取得积极进展;五是法律、政策进一步完善。与之相对，我国大部分地区仍存在核心技术落后、创新环境激励不足、创新人才的培养、使用机制不完善、知识产权保护制度不健全等问题。这些问题给我国创新生态系统治理提出了更高的要求，除此之外我国各区域创新发展不平衡、社会参与不足和分散的创新政策也是创新治理所需面对的现实困境。

（一）创新生态的区域发展不平衡

创新群落的创新活动需要依附于一定地理空间，创新生态系统首先是一个成功的区域创新生态系统，美国硅谷是为典型，其次是成功的企业创新平台和新的产业。⑩ 孕育区域良好的创新环境需要区域内创新制度、规范、行为惯例、文化等属性彼此交互。区域创新生态系统有其地域性和独特性，不能一味模仿和复制。区域创新发展不平衡是我国区域创新生态系统发展面临的现实问题。在创新资源方面上，存在“强者愈强、弱者愈弱”的马太效应，这和区域经济社会发展直接挂钩，科创资源愈富集的地域更易获得横向和纵向的资金扶植。创新资源过于集中在中央下属的政府部门和研发机构，而地方相对较少，地方私营部门很难受到“照顾”。从区域创新生态发展的进程看，我国各区域存在层次性。以一线城市为首的大城市逐步完善创新体系，形成创新治理网络，产学研用合作紧密，深圳、上海等地逐步推出创新生态系统治理的相应举措。传统产业集群区域以中小城镇为依托，正在由效率驱动向创新驱动转变，以政策驱动为主。而欠发达地区仍处在产业转移的下游，依托着资源要素驱动。此外，我国各地区对创新生态系统定位不是十分清晰。在现有的区域规划体系下，国家考虑到区域平衡发展，对省、地、市都有所兼顾，但对特定区域在国家创新体系和国家技术战略范围内的使命和定位尚不明确，造成了各个地区的重复建设，产业转移、升级和接续也可能存在政策盲点和政策真空。 这导致了区域产业集群、功能区布局趋同或重复，缺乏具有地域特色的核心竞争力。

（二）创新生态的系统特性未成型

一是开放性不足，主体参与力度仍待加强。企业是创新商业化过程中当仁不让的主体，大学、研发机构、市民用户等主体协同参与创新活动中。在现阶段我国的创新治理中，政府仍是创新资源配置和公共服务的主要供给者，行政手段干预创新过程过多。政府无可争议是创新治理的最主要行为者，未能很好履行营造利于创新生态系统发展的政策环境、制度体系和公共服务等职责，对应由市场或系统自组织完成的微观领域涉足过多，存在“越位”与“缺位”现象，这使得其他创新主体的话语权减弱。在创新决策当中，民主程度不高，公众参与创新的途径较少。在决策咨询过程中，科学共同体通过咨询报告、内参建议等形式直接参与创新决策与规划当中，但是囿于“体制内”的身份难以真正成为政策选择的“诚实代理人”。而企业与企业家在协商环境中，多是“优势物种”的焦点企业，缺乏中小企业的发声渠道。在政策草案公开征求建议时，公众可以通过媒体发声，然而公众意见分散难以集中，影响政府决策的力量有限。特别是公众在创新活动中的主体地位不明显，多以用户反馈的形式滞后于创新设计过程，缺乏公众自主性的创新。可见，创新多主体参与创新治理的机制尚不完善、力度不足，创新群落之间仍需要打破组织边界，进行深度融合。

二是协同不紧密，创新服务要素发展滞后于专业咨询机构、行业协会、金融機构等服务性要素，是创新生态系统中的能动性非主体要素。在创新治理中，它们与NGO、市民用户结合，形成政府与产业之外的第三部门，承接部分政府职能，为创新活动提供公共产品和服务。 在培育创新生态系统的具体实践中，技术市场、生产力促进中心、科技企业孵化器、国家技术转移示范机构、公共服务平台等服务要素取得一定成就，创新创业服务体系已见雏形。同时，我们看到创新服务机构还存在服务体制僵化、发展领域失衡、人才队伍建设不合理等突出的问题。 体制僵化体现在市场化程度低，对政府的依赖性强。有调查显示274家国家技术转移示范机构中，独立第三方企业形式的技术转移机构仅占10.2%，其余机构不同程度拥有政府背景。同时，金融服务与风险投资占据服务性机构的大部分，科技保险、咨询与评估机构力量较弱，创新服务业仍聚集在资金链环节上。在人才建设上，创新服务性机构缺乏高层次、结构合理的人才队伍。有统计显示在全国约有1700家生产力促进中心，其人才结构中，硕士以上学历的人才占总人数的15.5%，具有高级职称的人才占总人数的27.6%。创新服务第三方发展的滞后，使其未能有效激励创新活动。

三是自组织性弱，系统抗风险能力较差。创新生态系统的自组织特征有赖于正负反馈效应，即创新群落中各主体价值共创带来的集群放大效应，以及创新群落各要素间协同、竞合中对创新资源的重新分配、抵抗风险。当前我国在创新活动中尚未建立起科学、完善的创新风险识别支持体系，缺乏长期的专业数据积累和规范的技术体系支撑，缺乏对科技创新发展动态进行有效跟踪的机制、缺乏相应的科技创新保障条件与专家队伍，缺乏能够确保科技创新相关的风险识别工作连续稳定开展的制度保障。再者，我国产能过剩、金融风险积聚，特别是市场恶性竞争削弱了我国创新生态的稳健性。从滴滴与优步的价格战到共享单车的“寒潮”，企业作为创新主体对长远发展的短视削弱了创新生态系统内部的正反馈机制。对创新的公共治理是创新生态系统自组织性的动力源。当下国情中，创新服务要素中起到“分解者”作用的第三方评估机构缺乏独立性，科技咨询与创新服务机构绝大多数的第三方评估费用来自于评估对象和监管部门，评估的独立性与公正性必定会受到经济利益的干预。与此同时，公众参与创新活动的路径较少，社会对知识产权保护的意识不强，这共同导致了我国创新生态系统的负反馈机制的整体性薄弱。

（三）创新生态系统的治理政策不集中

在创新治理过程中，政策是协调各利益相关者向社会与经济目标进行创新活动的主要工具，政府在创新治理结构中处于基础地位。现阶段创新政策“政出多门”，在创新治理结构中，国务院为最高的决策机构，下属的国家科技领导小组是创新治理的领导结构，科技部、教育部、发改委、国家自然科学基金委、财政部以及国务院直属的中科院、中国工程院等共同参与中国创新生态系统治理。同时，各领域中的创新政策之间缺乏统筹协调，创新各环节和不同领域的政策之间存在重复或真空，甚至政策之间对立现象时有发生。站在国家创新生态建设的角度，需要平衡各地域的创新发展，不免重复出现政策的过度倾斜与盲区。科技、經济、产业、工信各部门和地方政府之间的政策缺乏协调很难避免。在科研机构设立、运行、产学研合作等方面政策与法规不详细。在企业家精神与创新文化培育上，政策与法规的边界尚未涉及。在政策的不同方面看，涉及创新链、产业链、资金链、政策链、人才链的创新驱动政策各行其是，政策供给与创新需求不匹配发生错位。政策的可操作性、可执行性程度不高，使得创新活动规范性不强，管理边界模糊。创新政策分散且难以统筹、聚焦，意味着完整涵盖科学、技术和经济社会发展的创新政策体系尚未形成。

四、面向高质量发展的创新生态系统治理目标

（一）培育创新生态系统，实现高质量协同发展

习近平总书记在党的十九大报告中指出：“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻坚期，建设现代化经济体系是跨越关口的迫切要求和我国发展的战略目标”。创新是引领发展的第一动力，建设现代化经济体系需要以创新作为战略支撑。构建以企业为主体、市场为导向、产学研深度融合的创新体系，成为创新驱动发展的必由之路。

创新生态系统的目标在于通过主体要素间的协作与主体及非主体要素的互动，覆盖创新活动的各个方面，达到价值共创与系统进化的目标，实现经济与社会价值的增值。创新生态系统治理的直接目的在于建构良性稳健的创新生态系统，应对日趋复杂、激烈的外部环境，服务于我国创新驱动发展的大局。从价值推动上看，创新生态系统所包含的社会整体价值取向，决定了其治理是以政府为主导，而不能以单一利益为主导的企业等其他组织为主。面对公私利益的边界，创新生态系统治理需要以协商来协调各利益相关者，并培育利于创新的创新环境，创新治理由单一的治理要素转向培育环境转变。其目的与价值指向培育开放、协同、成长与可持续的创新生态系统，获得可持续的竞争优势，实现全面创新下的经济与社会价值增值创新的不仅是针对科技研发的技术创新活动。创新生态系统治理的对象，也不再是单一的科技活动，需要关注科技成果的转化、创新主体的协作、创新资源的维护、创新文化的培植等方面。

（二）社会参与创新活动，提升高质量创新效率

单纯的市场手段或依靠政府的层层计划和行政命令都无法最大优化资源的配置，也就不能保障公民的政治利益和经济利益。 创新治理的目的在于整合创新体系的各创新主体，使多元、多中心治理主体广泛参与，促进科技和社会发展紧密结合，培育与发展社会创新体系，推动经济的高质量发展。 用“治理”的理念和方法来对科技创新的公共事务进行管理，强调多元参与、民主协商和依法治理。 将创新治理作为实现科技创新可持续发展与共赢，推动政府、企业、高校科研机构和社会团体等多个利益主体构建和谐、融洽的协同合作关系，使科技创新相关制度体系和治理能力逐步实现法治化、科学化、民主化和文明化的过程。创新生态系统治理的目的即在于将创新生态系统观应用于创新治理的过程中，形成多主体、多中心、多层级、网络式、参与型的创新治理理念，从而提高创新效率，减少创新主体面临的机会行为风险，解决因信息不对称而产生的逆向选择和道德风险，协同创新资源配置，保证系统决策的正确性。政府、企业和社会组织三者之间的博弈不是零和博弈，更不是负和博弈，而是正和博弈，三者的密切配合将会实现“1+1+1>3”的效果。

五、面向高质量发展的创新生态系统治理策略

（一）对政府强化创新治理的的建议

加强顶层领导，健全创新治理体系。在创新治理中，政府统筹创新发展大局，兼顾公私利益，推进全面创新。在美国，白宫科技政策办公室和国家科学技术委员会是统筹最高决策机构与各部门的创新协调常设机构。发达国家创新治理的首要前提是国家高层次科技宏观管理的决策机制。 现阶段，我国中央宏观管理创新的职能分散在教育部、发改委、财政部、中科院、中国工程院、科协、自然科学基金委等多个单位。创新政策过于分散，资源配置中难免重复或浪费。创新治理意在紧密结合科技发展与创新活动，科技、产业、经济政策要依据创新政策的制定和实施进行统筹协调。有鉴于此，加强顶层领导需要深化机构改革，划定各部门权限，统一创新政策的制定，健全跨政策领域的横向协调机制。构建起创新治理体系，通过分层治理协调央地政策。创新政策需要涵盖创新链、资金链、政策链、产业链、人才链“五链”深度融合，同时引入科学评议与智库建设、政府信息公开等措施，发挥好政府的统筹协调、保障利益公平、培育创新生态体系的职能。

搭建社会治理平台，完善创新服务体系。当前创新服务性要素发展滞后于科技创新发展。政府的角色定位要向服务性要素转移，通过政策与法规手段，致力于形成完善的创新服务体系;要推进研发公共服务平台、跨境服务平台的建设，服务企业与研发机构的科技创新;依托民间主导的社会组织孵化器，完善创新创业环境，投资建设一批便利化、全要素、低成本、开放式的众创空间，高标准、高水平建设一批众创基地，最大限度释放全社会创新潜能和创业活力;要完善国家创新平台，为大众创新活动提供基础公共服务。在此过程中，政府需要以明确的政策导向，将有限的公共投入与社会资源相结合，引入社会服务要素共同建设和运行创新平台，塑造有利于创新发现与实现的服务体系。

因地制宜地建构区域优势。长期以来，我国各地区普遍存在对既存创新生态系统的跟风模仿，虽然这种行为带来了一定效益，但是不免使各地区的发展呈现同质化的倾向。依靠地域特色的产学研合作，形成优势产业与新兴产业在一定地域的集聚。使创新集群得到良性发展。我国在建构区域优势时不要过分追求对成熟区域创新生态系统的模仿。在创新政策制定中，地理、政治、社会文化等环境特征需要逐一考量。我国已有部分地区率先开展特色化的区域创新治理。例如，2015年浙江正式启动特色小镇建设，通过发展“一镇一品”，打造“产、城、人、文”四位一体平台，逐步形成了具有创新生态系统特征的特色小镇优化路径。 因地制宜地建构区域优势，需要政府扶植地域特色、服务地方的创新创业，鼓励立足地方“小而优”而非“大而全”的产业落地。

（二）对社会参与创新治理的建议

自下而上多方协商，提高专业话语权。在我国情境中，中央政府关于创新扶持策略上行政力量过强，地方区域优势不显著，地方上有关各方的利益诉求难以被满足。我们需要建立协调区域内有关各方利益的平台，在政策制定的过程中建立完善的创新咨询机构，在创新创业活动中，发挥企业家、创业者、科研人员、科技咨询业者等具有知识背景人员的前瞻性，调动创新主体的积极性。选择区域具有优势和前瞻性产业进行扶植，聚集企业、高校、教育机构、科研机构、创业者、科技服务业者和当地民众，达成具体候选资助者的共识。赋予其中具有一定知识背景专业化的企业主、创业者区域优势建构的更大话语权，以优化传统意义上政府一刀切地进行“挑选优胜者”创新政策。

激励草根朴素式创新，形成大众创新自组织。在我国国情中，创新发展不平衡，各地区拥有不同的市场需求，存在各异的限制因素。同时，社会大众在创新治理中的话语权较小，在创新生态系统中的主体地位不显著。社会大众的身份更多的是“用户社群”而没有渗透到社会金字塔的最底端。朴素式创新（frugal innovation）源自印度，意味着用更少的资源做更多的事。“草根”一词等同于与主流、精英相对应的社会弱势阶层，这个群体在生活中没有资格获取更多的资源，只能以较低的姿态参与到社会协作当中。草根朴素式创新意图扭转草根群体，特别是边缘群众在社会分工创新活动的被动局面，作为创新主体参与社会分工。草根朴素式创新是来自基层群体一种自发的即兴创新过程。在创新方式上，是因地制宜拆分重组设备的即兴权宜之计。用户定位上，局限于拥有与创新者相似环境，面临相似资源限制条件的消费者，往往是本地社群。产品设计上，力求满足基本功能，坚固耐用使目标客户负担得起。這种草根自发的朴素式创新能够适应当地的限制性条件，创新者来自各行各业，创新成本低基数大，提供了当地群众急需的商品与服务。借鉴草根朴素式创新的思路，有益于“大众创新万众创业”的落实，让广大群众发挥创新主体作用。 为此，需要政府对缺乏组织性的草根创新进行积极引导，衔接企业和产业部门甄别具有商业潜力的成果进行推广。同时在实现过程中，通过政府、NGO、产业部门和其他社会各组织，帮助困难群众提升自身能力来解决面临的具体问题，实现大众创新的不断涌现与自组织生长。

注释：

① 安淑新：《促进经济高质量发展的路径研究：一个文献综述》，《当代经济管理》2018年第9期。

② PCAST， Sustaining the Nations Innovation Ecosystems， Information Technology Manufacturing and Competitiveness， 2004.

③ D. J. Jackson， What is an Innovation Ecosystem， Arlington： National Science Foundation， 2011.

④ G. Carayannis， J. Campbell， “Mode 3” and “Quadruple Helix”： Toward a 21st Century Fractal Innovation Ecosystem， International Journal of Technology Management， 2009， 46（3-4）， pp.201-234.

⑤ M. Iansiti， R. Levien， The Keystone Advantage： What the New Dynamics of Business Ecosystems Mean for Strategy， Innovation， and Sustainability， Future Survey， 2004， 20（2）， pp.88-90.

⑥ 李万、常静、王敏杰、朱学彦、金爱民：《创新3.0与创新生态系统》，《科学学研究》2014年第12期。

⑦ 孙福全：《加快实现从科技管理向创新治理转变》，《科学发展》2014年第10期。

⑧ 金爱民：《驱动创新，政府的边界在哪里？》，《财经界》2015年第10期。

⑨ 曾婧婧、钟书华：《论科技治理工具》，《科学学研究》2011年第6期。

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作者简介：刘钒，武汉大学发展研究院副院长、副教授，湖北武汉，430072;向叙昭，武汉大学发展研究院，湖北武汉，430072;吴晓烨，武汉大学发展研究院，湖北武汉，430072。

（责任编辑辰曦）