深刻理解国家制度和治理体系的时代主题

个人简介》》

肖金明，山东大学二级教授，宪法学与行政法学、行政管理学专业博士生导师，法治中国研究所所长，威海校区法学院院长，享受国务院特殊津贴专家。兼任中国法学会理事、中国人权研究会理事，中国法学会立法学研究会常务理事、宪法学研究会理事、行政法学研究会理事，山东省法学会副会长、宪法学研究会会长、党内法规研究会会长，山东省人民政府法律顾问。

党的十九届四中全会具体部署了坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的十三项重点任务，也就描绘了中国特色社会主义制度的完整图谱。在中国特色社会主义制度图谱中，党的领导制度体系是一个新的表述。

党的十九届四中全会着重研究我国国家制度和治理体系重大问题，也就是“坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”这一时代主题，具有重大和深远意义。近日，山东大学教授、博士生导师肖金明（以下简称“肖”）就如何全面深刻理解十九届四中全会围绕这一时代主题作出的重大决策部署，接受了本刊记者（以下简称“记”）的专访。

必然要聚焦国家治理体系和治理能力现代化

记：党的十九届四中全会着重研究我国国家制度和治理体系重大问题。对这一重大时代主题应如何认识和把握？

肖：党的十九届四中全会着重研究坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化重大问题，通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），深刻阐释了十九届四中全会主题的重大意义，我国国家制度和治理体系的显著优势，以及坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的基本要求、总体目标和重点任务。认识和把握“坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”这一重大时代主题，主要在于弄清楚“坚持和巩固什么，完善和发展什么”，以及如何使制度优势转化为治理效能。

记：全面和深刻理解需要强调哪些方面？

肖：要强调中国特色社会主义这一方向性问题。中国特色社会主义对国家制度和治理体系建设的高度规定性毋庸置疑。坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，必须坚定不移地走中国特色社会主义道路。同时，要聚焦全面依法治国这一战略性问题。

要正确理解和把握国家治理体系和治理能力现代化与社会主义现代化的关系。如同坚持和完善中国特色社会主义制度必然聚焦法治建设一样，实现社会主义现代化强国目标必然聚焦国家治理体系和治理能力现代化。不能简单地将国家治理体系和治理能力现代化定位为工业、农业、国防和科技现代化后的“第五个现代化”，而应当将它视为新时代全面实现社会主义现代化征程的主线。

而且，要理解“坚持和完善”与“完善和发展”差别表述的意义。十八届三中全会确立全面深化改革总体目标用的是“完善和发展”的表述，十九届四中全会通过的《决定》采用了“坚持和完善”的表述。由“完善和发展”到“坚持和完善”，赋予了会议主题更为全面和深刻的内涵，有助于更好地回应“坚持和巩固什么，完善和发展什么”的重大政治问题，并以特定角度体现了对中国特色社会主义制度的坚定自信。

准确把握坚持和完善“党的领导制度体系”

记：我们注意到，“党的领导制度体系”是一个新的概念，如何理解它的意义？

肖：党的十九届四中全会具体部署了坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的十三项重点任务，也就描绘了中国特色社会主义制度的完整图谱。在中国特色社会主义制度图谱中，党的领导制度体系是一个新的表述。准确把握它的意义，需要明确以下几个问题。

它的地位和作用。在中国特色社会主义制度和治理体系中，党的领導制度体系具有统领地位和主导作用，它是中国特色社会主义制度和治理体系结构化的重要体现，是维护我国国家制度和治理体系内在秩序的政治保证。

它的体系和结构。党的领导制度体系是一个概括性的术语，它是一个以思想建党为先导、以制度治党为保障，内含维护党中央集中统一领导、坚持党的全面领导、推进民主科学依法执政以及提升党的执政能力和领导水平等各方面各领域制度构成的科学合理、完整统一的制度体系。

它蕴含着党的领导制度化、法治化的命题。坚持和完善党的领导制度体系，内含实现党的领导制度化、规范化、程序化、法规化的要求。从习近平总书记在全面依法治国第一次会议上提出党的领导制度化、法治化的命题，到实践中推进党领导政法工作规范化、法规化，再到全会《决定》明确提出纪检监察工作规范化、法治化的要求，党的领导制度化、法治化已经成为坚持和完善党的领导制度体系的重大理论和实践课题。

记：党内法规制度建设也是一个非常重要的课题。

肖：是的。这里需要特别强调党内法规制度建设的重要性。加强党内法规制度建设是坚持和完善党的领导制度体系的需要，是维护党和人民血肉相连关系、党和国家唇齿相依关系的需要，当然也是形成党规国法关联互动的制度状态，推进依法治国和依规治党有机统一，推进党和国家治理体系和治理能力现代化的需要。

当前，党内法规制度建设有三条脉络。一是根据第二部党内法规制定工作规划，加快以党章为统领的党的组织法规、党的领导法规、党的自身建设法规、党的监督保障法规制度的完善和发展，到2021年形成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系;二是根据十九大报告的部署要求，坚持以党章为统领，加快党内法规制度建设，形成覆盖党的建设和党的领导等各方面各领域的党内法规制度体系;三是根据十九届四中全会《决定》的部署要求，从六大方面和领域形成总揽全局、协调各方的党的领导制度体系，将党的领导贯穿于国家治理的各环节全过程。坚持和完善党的领导制度体系，推进新时代党内法规制度体系建设，需要三条脉络交会交融、结合统一。

记：关于坚持和完善人民当家作主制度体系，发展社会主义民主政治，全会《决定》有何新意？

肖：人民当家作主首先是一个政治概念，与宪法确立的一切权力属于人民的政体密切相关。也有人认为这是对民主政治的一种最通俗化和最中国化的表述，反映了我国社会主义民主政治的本质，是宪法确立的国体与政体的统一。人民当家作主制度體系作为一个新概念，对推进中国特色社会主义政治文明发展具有重大意义，是党的十八大以来党领导人民治国理政，坚持理论创新、制度创新和实践创新形成的重大成果之一。全会《决定》描绘的人民当家作主制度体系是一个“一本四基”制度体系，即由人民代表大会制度这一根本政治制度与中国共产党领导的多党合作与政治协商制度、爱国统一战线制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度等四大基本政治制度构成。

坚持和完善人民当家作主制度体系，必须与坚持和完善党的领导制度体系、中国特色社会主义法治体系密切结合起来，发展社会主义民主，必须坚持党的领导，健全社会主义法治，以充分体现政治前提、民主基础、法治保障高度统一的逻辑关系，维护坚持党的领导、人民当家作主、全面依法治国有机统一形成的中国特色社会主义制度最显著的政治优势。需要特别指出的是，全会《决定》从一个新的高度描述了支撑中国特色社会主义制度的根本制度、基本制度和重要制度，尤其是对政治、经济基本制度体系的完善和发展作了全面深刻阐述。

法治对制度和治理具有特别重大的意义

记：您多次谈到法治对我国国家制度和治理体系的意义，对十九届四中全会《决定》中的“法治”应当如何理解和把握？

肖：党的十九届四中全会高度重视法治，这是党的十八大以来形成的政治惯性。研究国家制度和治理体系重大问题，必然要聚焦法治。关于全会《决定》有关法治的阐述，作为十三项重点任务之一的“坚持和完善中国特色社会主义法治体系”引人注意。这一部分有一个总纲和四个要目，高度概括了新时代法治建设的新战略、新格局和新方针，勾勒了坚持和完善中国特色社会主义法治体系的任务清单，包括尊崇和维护宪法权威和尊严，完善立法体制机制和加强重点领域立法，健全和完善由全民守法、严格执法、公正司法形成的法律实施体系，以及加强对法律实施的监督和保障。当然，全会《决定》所涉法治精神、原则和规范远不限于这一部分，在坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的时代主题中，法治的意义广泛而深远。

记：该如何理解法治对制度和治理具有特别重大的意义？

法治对制度和治理具有特别重大的意义，一般说来，制度是法治的前提和基础，法治是制度的境界和格局，也是制度优势的体现和保证。从一定意义上讲，法治处于制度与治理之间，治理必须从制度出发，依循法治走向善治。法治对制度与治理互联互通、相辅相成的关系具有决定性的意义。党的十九届四中全会在十八大和十八届三中、四中全会尤其是十九大基础上，通过《决定》进一步确立了以善治为目标导向的制度——法治治理的基本逻辑体系，夯实了我国国家制度建设和发展之路，也就铺实了国家治理体系和治理能力现代化之路。

而且，法治不是孤立的事物，它与历史文化传统、经济社会条件密切相关。推进和深化法治经济、法治社会、法治文化、法治政府建设，是法治的价值意义所在。坚持和完善中国特色社会主义法治体系，须与统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局相结合和相统一，需在我国国家制度和治理体系建设中凸显其价值意义。

说法治不是孤立的事物，还有一层意义，就是法治离不开民主，离不开党的领导。坚持党的领导、人民当家作主和全面依法治国有机统一，是形成和发展中国特色社会主义制度最显著的优势，是铺设国家治理体系和治理能力现代化最坚实轨道的必然要求。正是在这个意义上，可以说，如同党的领导融入中国特色社会主义制度全领域各方面一样，法治精神原则、价值功能以及立法执法司法守法，对国家制度和治理体系建设有着广泛和深刻的影响。