地方储备粮轮换亏损为何难以运用金融工具解决

【摘要】我国通过粮食储备保障国家粮食安全，同时因粮食需定期轮换的特性付出了高额的成本。一般大宗商品可通过金融工具套期保值避免市场价格过度波动产生的亏损，近年来学者及从业人员均提出可通过期货市场减少我国地方储备粮亏损加剧的现状。然而相关探索和改革缺迟迟未能启动，本文基于间断均衡理论从微观、中观和宏观三个方面研究地方储备粮亏损为何难以运用金融工具予以解决。

【关键词】地方储备粮  轮换亏损  间断均衡理论

一、引言

粮食安全是国家安全战略的重要部分。粮食储备又是粮食安全的重要部分。地方粮食储备是我国粮食安全的第一道防线，基本以省、市、县（区）为主体建立三级地方储备体系，每级主体都有本级人民政府出资成立的粮油企业作为主体，承担地方战略储备任务。地方粮食储备是维护粮食安全和市场稳定的基础，但是地方粮食储备也面临较大的财政压力和市场风险。既要保障地方粮食安全，又要尽可能降低粮食储备成本，这是目前地方粮食储备有待解决的问题。在实际粮食储备工作中，由于轮换新陈粮食价差过大，相关企业储备粮轮换过程中，特别是稻谷的轮换存在普遍的巨额亏损，不仅会使相关企业的经济效益或者为此买单的地方财政受到影响。一般来说，大宗商品交易者在商品价格波动较大的情况下，通过期货远期价格回避价格波动风险。储备粮轮换价差导致持续亏损即不利于粮食储备工作良性发展，也会对地方粮食储备安全产生直接的影响。近两年来，随着国家粮食最低收购保护价下调，国内粮食市场行情呈下行趋势，加之宏观政策对粮食市场逐步开放，国外低价粮食进口增多，国内粮价下行压力加大，S市M区近三年地方储备粮轮换亏损近年均2000万元。S市M区处沿海城市发达地区，地方财政运转情况良好，亏损占M区全年财政收入比例不足0.1%，但考虑到全国各地地方储备粮的总量以及中西部地区财政承受能力，国内地方储备粮亏损情况不容乐观。

二、文献综述

粮食储备制度作为我国基本国策，国内学者研究主要以针对粮食安全及中央储备，对于地方储备粮研究较晚也较少。2000年，为深化粮食流通体制改革，中国储备粮管理总公司（现更名中国储备粮管理集团有限公司）成立，标志着中央储备粮垂直管理体系正式建立，自此逐步有学者及地方从业人员对地方储备粮展开研究。

2004年我国开始实行最低收购保护价后，连续十几年我国粮食丰收增产，粮食价格波动加大，地方粮食储备轮换亏损加剧，部分国内从业者开始关注各地储备粮轮换亏损情况。

何浦明（2009）在研究农产品期货市场的粮食安全问题认为，目前通过现货市场进行储备粮的运作存在较大风险，而利用期货市场可以降低储备粮收购和轮出的价格风险，但由于政策限制粮食收储企业不能参与。

吕鸣（2010）认为粮食储备企业承担政策性业务，在国家财政进行相应补贴后，自负盈亏，其主要经营风险来自于粮食轮换损益的不确定性，通过金融工具的适当运用，能有效地计划粮食轮换损益、规避传统粮食经营下的巨大风险，保障粮食企业的稳定生存和发展。

我国学者及从业人员对地方储备粮轮换亏损情况有一定实证研究，也提出了通过套期保值规避市场价格波动的政策建议，但地方储备粮持续亏损的问题并未得到很好解决，且未有相关对地方储备粮管理为何无法运用金融工具减少粮食轮换亏损的研究，说明地方储备粮轮换亏损并不是金融工具未进入政策制定者视野的问题，可能还有其他因素有待探索。

三、分析理论：间断均衡理论

间断均衡理论由美国政治学家鲍姆加纳特和琼斯提出，为了解决公共政策在保持长期稳定的情况下，出现间断式变迁的原因。对于议程变迁的动因，琼斯（1993）引入了物理学中的“摩擦力”的概念，提出了粘着-滑动模型。粘着-滑动模型的核心是阻力与动力的对比，当阻力处于主导时就会呈现“稳定状态”，当动力处于主导时就会呈现变迁状态。

间断均衡理论最初被运用于解释美国财政预算中大幅度的变迁，由于较强的解释力与广泛的适用性，该理论被国外学者引入教育、核能、烟草等领域分析政策过程中长时间的稳定与剧烈而突发的变迁。李文钊（2018）认为，通过30年的演化，最终形成了“认知、制度与政策图景”三种解释逻辑，实现了微观、中观与宏观的有机融合。

本文引入间断均衡理论用以分析地方储备粮政策长期稳定且金融工具无法与储备粮管理相匹配有以下依据，首先，粮食储备作为国家安全政策，具有极强的稳定性，处于长期稳定的状态，这与间断均衡理论的长期稳定吻合。另一方面，在中国长期以一元政治结构为主体的背景下，政策的变迁基本以官员认知变化而变化，政策变迁阻力与动力主要基于行政管理部门的态度的变化，因此本文基于间断均衡理论对地方储备粮轮入无法使用金融工具的原因进行分析，试图解释地方储备粮虽然长期亏损却无法运用金融工具有效减少亏损的原因。

四、基于间断均衡理论的三重解释

（一）行政管理部门的有限理性认知——微观解释

有限理性理论由西蒙提出，以有限理性的管理者代替新古典经济学中完全理性的经济人假设。鲍姆加纳特和琼斯基于有限理性假设提出了“不成比例信息处理模型”，认为而受到关注的政策才有可能发生变迁。事实上，即使某项政策受到关注，在对某项工具或制度或工具产生不确定性缺乏认知以及政策创新不被鼓励前提下，政策趋同或政策不变化是行政管理部门在任期制內的最优选择。

1848年芝加哥创立了期货交易所，并引入了远期合同。随着90年代中国走入市场经济，取消农产品统一购销政策，农产品价格及农产品市场出现了剧烈的波动。1990年郑州粮食批发市场经国务院批准成立，是中国期货市场发展的开端。期货作为经济市场化交易的金融工具，既有未来大宗商品价值发现的功能，又可以用来防范未来市场价格大幅波动造成的风险，期货是典型的市场经济的产物，具有很强的专业性。

中国长期处于计划经济体制下，改革开放打破高度集中的计划经济体制，社会各行业在近四十年间呈现了剧烈的变动。但粮食行业在社会发生深刻变化的同时，却保持了一定的稳定性，粮食储备作为粮食行业的一部分，储备模式长期以来保持高度稳定，这与粮食储备涉及国家安全以及粮食行业逐渐被社会边缘化有一定的关系。中国粮食行业整体依然处于计划经济与市场经济交织的影响中。地方粮食行政管理部门作为管理者与决策者，长期在政府体系内工作，对市场经济运行模式认知存在一定的局限性，在对市场经济甚至专业性更强的期货缺乏认知的提前下，即使使用金融工具的动议由地方粮食企业提出，也会被决策者故意忽视。

（二）制度安排产生的政策场域长期稳定——中观解释

鲍姆加纳特和琼斯指出，政策场域作为决策者对公共问题作出决策的政治场所，随着更多主体的参与，广泛讨论和质疑的产生，政策场域会产生相应的变化。

（1）政策场域各参与主体的长期稳定。粮食储备作为国家政策，根据《中央储备粮管理条例》规定：国家发改委对中央储备粮管理进行指导和协调;国家粮食行政管理部门负责中央储备粮的行政管理;财政部负责安排中央储备粮的贷款利息、管理费用等财政补贴;中国储备粮管理总公司具体负责中央储备粮的经营管理;中国农业发展银行负责及时、足额安排中央储备粮所需贷款。各地地方储备粮管理基本沿袭中央储备粮的分工体系，即粮食局作为行政管理，财政局负责成本核算，地方储备粮公司是执行主体。国家法律法规的安排导致了粮食储备这一国家政策的政策场域几十年保持了高度的稳定，但同时政策场域的稳定也约束了粮食储备走向市场经济。这样的分工安排使得各参与主体更关注储备任务的完成，对储备成本的降低缺乏相应的动力。

（2）长期稳定的政策场域对新参与者的排斥。另一方面，政策场域的穩定使得外来参与主体对场域内部的正式性规则和非正式性规则缺乏认知与适应，导致即使更多主体想要参与，也会因为自身对规则的不适应性而被排斥。笔者作为M区储备粮管理公司代表曾与金融保险企业有过关于储备粮轮换亏损保险方案的沟通，金融保险企业提出的方案是以每年地方储备粮轮换亏损作为保险标的进行投保，这一方案不可行性之处在于每年地方储备粮轮换亏损由地方财政部门承担，以此为保险标的意味着金融保险企业与地方财政部门实际上在进行“零和游戏”，这违背了地方财政部门负责成本核算的规定。

政策场域的长期稳定即导致参与主体各自分工长期稳定，即使制度安排的分工不合理导致成本高企，除非到了成本难以维系的程度，否则政策稳定的惯性会导致政策一直持续。另一方面稳定政策场域所产生的规则直接或间接地排斥更多的参与者使得新生事物难以被运用。

（三）正面稳定的政策图景与被忽视的负面政策图景——宏观解释

粮食储备作为国家安全的基本政策，无论是计划经济还是市场经济下，在中国行政决策者和民众面前呈现出持续性的正面政策图景，特别是在中国广袤的地域上，频发的灾害、社会经济的快速发展和各地方自行承担成本的碎片化使得粮食储备高额的成本被一定程度地忽视了。

（1）计划经济下的备战备荒职能。从1949年建国至1979年改革开放之前地三十年，在计划经济年代，中国主要发展焦点在于国家独立和主权安全，在二战烟雾刚散去地背景下，无论是美苏冷战还是中苏交恶，粮食储备作为国家非战时的应急物资是国家安全的重要保障，加之当时经济不发达，农业生产力水平有限，粮食储备备战备荒的职能突显，公共政策的政策成本并没有相关部门或专家予以重视。

（2）市场经济下的农业保障职能。改革开放后，中国经济逐步转向市场经济建设，国家主要发展方向也转向经济建设。随着粮食统一购销政策的取消，粮农种粮的出路与国家粮食安全之间的矛盾逐渐显现。随着科技技术与农业生产力的发展，以稻谷为例，改革开放后稻谷种植亩产至少从300公斤上升至500公斤。由于农业种植的周期性，在每年9月至来年2月，农产品因成熟后收割集中上市而出现周期性的供给过剩，既要保证粮农种粮销售顺利，又要维护国家粮食安全，粮食储备起到了阶段性供需矛盾的缓冲作用。

（3）地方粮食储备成本碎片化。2000年中央储备粮公司成立后，中央储备和地方储备正式分开，国家粮食储备垂直管理体制正式设立。中央储备粮管理总公司作为央企，实行盈亏自负的市场化管理模式，中央粮食储备品种众多包括稻谷、小麦、棉花、油脂等，能够实现盈亏平衡。而地方储备粮实行省、市、区三级管理体制，储备品种由国家粮食部门确定，以储备任务完成为硬指标，不考虑所储粮食品种是否能实现自负盈亏。加之国有企业近二十年的持续改革，大多数地方粮食部门与三产企业实行政企分开，地方粮食企业作为独立法人，实现市场化运作，自负盈亏。在这样的条件下，地方粮食企业特别是区、县以下的小规模企业必然出现造血能力缺乏导致的依靠地方财政补贴运行的情况。而地方储备碎片化的体制又导致没有部门去统计地方储备粮轮换亏损的实际情况。地方储备粮轮换导致的亏损因储备体制的碎片化而分散在各地方财政中。

五、地方储备粮轮换运用金融工具的路径探讨——储备与轮换分离

地方储备粮轮换运用金融工具的关键在于利用粮食市场价格信息价值而尽可能使得金融工具在可控的条件下得以使用。在目前地方储备粮管理体制下，由于各地方省、市、区粮食企业主体众多，放开政策限制让数以千记的市场主体参与期货交易，即便只是套期保值对于行政管理部门来说也难以实行有效监督。故问题解决之道在于统筹规划、减少市场主体。改革现行地方储备粮管理体制，实行储备与轮换相分离，即市、区粮食企业仅作为省级粮食储备的代储点，承担储备功能，轮换功能由省级粮食公司统一承担，再由省级粮食公司委托国有或省级金融企业进行套期保值交易，而自身仅作为远期结算方不作为市场主体不参与期货交易。在这样的路径下，财政部门应当重新认定地方储备粮成本，摆脱储备粮成本等于保管费、轮换价差和银行利息之和的固有模式，真正实现市场化运作机制。

参考文献：

[1]何浦明.基于农产品期货市场的粮食安全问题研究[D].湖北：华中农业大学，2009.

[2]吕鸣.运用金融工具解决粮食轮换难题[J].中国商界，2010，（11）.

[3]Baumgartner and Bryan D.Jones.Agendas and instability in American politics[M]，Second Edition. Chicago： University of Chicago Press，2009.

[4]李文钊.认知、制度与政策图景：间断-均衡理论的三重解释[J].南京社会科学，2018，（5）.

[5]李文钊.向行为公共政策理论跨越：间断一均衡理论的演进逻辑和趋势[J].江苏行政学院学报，2018，（1）.

作者简介：乔山（1993-），男，上海人，上海交通大学国际与公共事务学院2019级MPA研究生，研究方向：公共管理。