第三方评估视域下精准扶贫中乡村干部行为探析

耿磊磊

摘要：精准扶贫工作已进入了需要攻坚克难的关键时期，乡村干部是国家政策的执行者和乡村扶贫工作的行动者，通过精准扶贫第三方评估实地考察的方式，发现乡村干部在第三方评估过程中存在着规定性行为和策略性行为，这两种行为模式的产生既有压力型体制、绩效考核制方面的原因，也有其所处乡村社会环境、同第三方评估人员的博弈关系、自身能力和作风等的影响，切实加强人文关怀，规范绩效考核制，建立健全纠错容错机制，以党建引领乡村治理，加强乡村干部的能力培养和队伍建设等，才能更好地优化乡村干部行为，推动脱贫攻坚任务圆满完成。

关键词：精准扶贫;第三方评估;乡村干部行为;规定性行为;策略性行为

Abstract： the work of targeted poverty alleviation has entered a critical period that needs to overcome difficulties. Rural cadres are the executors of national policies and the actors of rural poverty alleviation. Through the on-the-spot investigation of the third-party evaluation of targeted poverty alleviation， it is found that rural cadres exist in the process of the third-party evaluation of prescribed and strategic behaviors. The emergence of these two behavior modes has already created a pressure type system The reasons for the performance appraisal system include the rural social environment， the game relationship with the third-party evaluators， their own ability and style. Only by strengthening the humanistic care， standardizing the performance appraisal system， establishing and improving the error correction and fault tolerance mechanism， leading the rural governance with the party construction， strengthening the ability training and team building of the rural cadres， can the rural cadres be better optimized We will promote the successful completion of the task of poverty alleviation.

Key words： targeted poverty alleviation; third-party evaluation; Rural Cadres' behavior; prescriptive behavior; strategic behavior

一、問题提出及研究意义

习近平总书记2013年在湖南湘西考察时首次提出精准扶贫方略，此后精准扶贫一度成为中国各级政府贫困治理的重要指导原则与战略方向，贫困治理各项活动都围绕精准扶贫思路展开[1]。新时期精准扶贫工作开展以来，农村贫困人口显著减少，贫困发生率持续下降，精准扶贫取得显著成就[2]。然而，精准扶贫工作中的一些问题也日益凸显，同时为更好地了解和检验各地精准扶贫工作的真实成效，2016年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》，规定了在2016年至2020年的五年时间里对中西部22个省（自治区、直辖市）党委和政府扶贫开发工作的成效进行每年一次的考核工作[3]。各省为响应国家的号召，纷纷引入了立足本省实际的第三方监测评估机制。

2018年在省扶贫开发领导小组的统一领导下，笔者参加了由省扶贫办、省教育厅、团省委会同有关部门组织的针对H乡的精准扶贫第三方评估工作。H乡地处湖北省L市C区西北角，总面积87平方公里，全乡辖15个村、2个街道居委会，总人口4.7万人。H乡2018年拟实现2个贫困村出列和876户2231名贫困人口脱贫，脱贫人口和出列村工作已接受省脱贫攻坚第三方评估，完成了876户2231人脱贫2个贫困村出列的年度任务。目前H乡有未脱贫人口312户543人，全乡贫困发生率为1.2%。

在对H乡为期六天的实地调查与评估中，通过日常走访和整理资料，笔者对第三方评估中乡村干部的行为产生了一些思考。本文在分析第三方评估中H乡乡村干部行为的基础上，剖析行为产生的原因，并在优化乡村干部行为方面提出相应的对策建议，具有一定的理论价值和现实意义。一方面，目前关于精准扶贫第三方评估中乡村干部行为的研究较少，本文的研究或许能带来一定的学术启发与思考;另一方面，通过展现精准扶贫第三方评估中乡村干部的真实行为过程，总结分析其具体的行为表现和背后的原因，并提出相关的解决思路，更有利于发挥扶贫政策的实效来保障乡村贫困户实现“真脱贫、脱真贫”，也能更好地推动脱贫攻坚任务的完成。

二、精准扶贫第三方评估中H乡乡村干部行为特征与表现

H乡在落实精准扶贫工作的过程中，认真贯彻中央和省市区决策部署，通过召开多次专题扶贫会议整合出台专项扶贫措施，成立脱贫攻坚督导组，开展专项资金督查来保障扶贫资金的安全和效益，并聚焦省市区历次督查考核反馈的问题，扎实推进“重精准、补短板、促攻坚”、脱贫攻坚大排查、春季攻势、夏季攻势、秋季攻势、贫困区高质量退出自查自验等活动，完成了年度任务。而关于乡村干部行为，存在着两个互相矛盾的现象，一方面乡村干部会积极践行国家的相关政策措施，认真对待上级布置的各项任务，按照规定完成工作，争相参与政治晋升;另一方面乡村干部在实际的政策落实过程中又存在着“策略性行为”，对工作任务进行选择性、功利性的完成，搞形式主义。乡镇政府中存在着“正式规则”和“非正式规则”[4]，这些规则相互作用，塑造着乡村干部的行为。笔者在H乡进行精准扶贫第三方评估期间，总结出乡村干部在第三方评估过程中存在着规定性行为和策略性行为两种行为模式。

（一）规定性行为

“规定性行为”是乡村干部在正式规则的约束下产生的行为，正式规则限定了乡村干部最基本的行动范围和行为方式。H乡乡村干部在精准扶贫第三方评估中的规定性行为主要表现在以下几个方面。

一是为迎接湖北省精准扶贫第三方评估人员的评估检查，中共湖北省L市C区委办公室与L市C区人民政府办公室制定了《湖北省2018年度脱贫攻坚第三方监测评估赴C区服务手册》。根据该服务手册总的安排，H乡乡政府拟定了《H乡迎接省第三方评估安排》，主要内容涵盖了日程安排、工作流程安排、人员安排、后勤安排等多个方面，H乡各乡村干部依据该文件的要求协调人员力量，进行具体分工，各司其职，相互配合，以协助精准扶贫第三方评估人员顺利完成评估任务。

二是为精准扶贫第三方评估人员提供评估所需的相关材料。第三方评估人员在H乡各下辖村入户调查前，各村级分别提供了《贫困户帮扶措施基本情况表》和《人均纯收入调查表》等有关贫困户基本信息的材料，根据相关材料，评估人员对贫困户进行了问卷访谈，核查精准扶贫各项措施的落实情况及贫困户的收入情况等。同时，在对暂时外出的帮扶联系人进行电话访谈时，各村村干部提供了《帮扶联系人帮扶情况调查表》及联系方式等信息，协助访谈任务的完成。在H乡某下辖村开展座谈会期间，该村村长对村里2018年度精准扶贫工作的开展情况进行了汇报，同时介绍了该村的特色产业和基础设施的建设情况，驻村第一书记进行了总结性发言，会后提供了详细的数据材料，以配合评估人员的核查工作三是在入户调查期间陪同评估人员，为其引路并介绍相关情况。由于第三方评估人员对H乡的地形情况及贫困户的住处不了解，因此在入户调查前，各组评估人员均由分工好的乡干部或村干部带路，再一同前往其所负责调查的贫困户家中进行问卷访谈，介绍贫困户的基本信息等。在H乡进行第三方监测评估的最后一天早上，安徽省扶贫办发送了抽查村的名单后，H乡抽查村的村干部及时提供了抽查户的名单，并由該村村干部们带领前往抽查户家中进行调查访谈，于当天上午结束了全覆盖检查，完成了抽查任务。

（二）策略性行为

“策略性行为”是博弃论中的一个核心概念，指的是“行为主体在其他主体选择既定的情况下的一种理性反应策略”[5]。乡村干部的策略性行为也与乡镇政府中的规则息息相关，正式规则作为一种法律和行政约束规定了乡村干部的行为界限，而非正式规则作为一种隐性规则为乡村干部的策略性行为提供了存在的空间和可能性。孙立平、郭于华曾用“正式权力的非正式运作”[6]来阐释乡镇干部的这种独特的权力运行方式。H乡乡村干部在面对第三方评估人员的监测评估时采取的一些基于追求个人利益最大化的行为选择即为此类行为，在评估过程中表现为选择性执行、象征性执行和功利性执行。

1.选择性执行

H乡的一些乡村干部在实际工作中，往往会出于本地区和自身利益的考虑以及乡镇工作的具体情况，对国家的相关扶贫政策和上级的指令进行过滤，选择性地执行有利于本乡发展的政策或易于完成的任务，而尽量忽略那些难以执行的任务指标，这在第三方评估过程中也有所体现。在H乡的2018年度扶贫工作情况总结报告中，对精准扶贫工作取得的成效进行了大篇幅的描述和介绍，而对工作中存在的如包保帮扶工作不平衡、贫困户内生潜力不足、基础工作还需进一步夯实、环境综合整治还待加强、扶贫政策的宣传和培训还需进一步提高等问题简单地一笔带过，没有具体详细地分析其中的原因所在。此外，笔者在参加H乡下辖村所召开的关于精准扶贫工作开展情况座谈会的过程中也发现，村两委和驻村工作队的工作报告都是着重介绍精准扶贫的成效而极少提及工作中存在的问题，对于工作措施和存在的问题采取有利于自身的选择性解释和说明。

2.象征性执行

扶贫脱贫工作已进入攻坚期，为了完成2020年我国现行标准下农村贫困口全部脱贫的目标，需要乡村干部投入大量的时间和精力。为了使精准扶贫工作迅速取得成效，按时按量完成上级分配的指标和任务，H乡的一些乡村干部采取了如虚报数字、虚报政绩的象征性执行工作的方式。笔者在H乡入户调查期间，发现部分贫困户的扶贫手册中存在着涂改、增补的痕迹，甚至有扶贫手册不在贫困户本人手中的现象，且个别受访对象并非贫困户本人，而是所谓的“亲戚”代为受访，回答的真实性有待考证。此外，在对H乡的某下辖村进行抽检时，该村提供的贫困户收入情况表中存在着收入计算不精准甚至错误、收入项目不清、部分贫困户收入高于实际水平的问题，在一定程度上使得精准脱贫沦为了一种“表格脱贫”、“数字脱贫”。

3.功利性执行

就H乡实际情况而言，在笔者实际入户调查期间，一些乡村干部出于追求个人利益最大化的需要，在第三方评估人员考核检查前采取了与贫困户“对口供”、“打招呼”的方式，或在问卷调查时对贫困户进行引导问答等，以此来获得对自身工作的认可和好评。在调查询问帮扶联系人的帮扶措施时发现，一些帮扶干部平时只对贫困户进行走访慰问以完成个人的帮扶任务，仅仅关注扶贫的短期目标而不注重对贫困户长期脱贫能力的培养，不注重与贫困户的沟通交流，帮扶措施单一，帮扶不到位。这些都是乡村干部功利性地执行扶贫政策的体现，本质上是一种源于对精准扶贫工作内涵认识不清而产生的投机心理。

三、精准扶贫第三方评估中乡村干部行为的原因分析

在精准扶贫第三方评估工作中所反映出的H乡乡村干部行为，包括规定性行为和策略性行为，其产生的原因是多方面的，既有体制、机制方面的原因，也有其所处乡村社会环境、同第三方评估人员的博奔关系、自身能力和作风的影响，主要体现为以下五个方面。

（一）压力型体制下乡村的困境

压力型体制“靠各级行政组织从上到下规定各种指标任务，并靠各级行政组织从上到下根据这些规定的指标任务来考核选拔干部”[7]，在这种体制下，上级政府首先细化分解目标，然后往下签订目标责任书，要求下级政府如期完成目标，并且实行严格考核，奖优罚劣[8]。在H乡实际的精准扶贫工作中，也是首先由中央制定总体的政策规划，再由各级地方政府不断细化任务指标，最后再由H乡政府根据本地区实际情况安排实施，并接受来自上级的考核和督查。精准扶贫工作涉及财政、教育、医疗、社保等多个部门，每个部门都有相应的工作方案和任务指标，而H乡乡村干部不仅面临着压力型体制中来自上级各部门多目标、高指标的繁重工作任务，而且又处于财政资源短缺、利益最少、权力最小之间的困境中[9]。在这种体制困境中，H乡一些乡村干部一方面受行政命令的约束按规定执行任务，另一方面又会对目标任务进行选择性的执行。同时，H乡扶贫干部还面临着本职工作与扶贫工作相冲突的矛盾，兼职扶贫的高强度工作压力，使得本就能力有限的乡村扶贫干部既无法尽心做好本职工作，也难以保证扶贫工作的质量，因而采取一些策略性行为来应付第三方评估人员的考核和评估。

（二）绩效考核制下的晋升锦标赛机制

晋升锦标赛“作为一种行政治理的模式，是指上级政府对多个下级政府部门的行政长官设计的一种晋升竞赛，竞赛优胜者将获得晋升，而竞赛标准由上级政府决定”[10]。H乡政府在精准扶贫工作中制定了《H乡扶贫开发工作考核办法》，采取入户走访、随机点调和重点核查相结合的方式进行“月督查，月整改，年度总评”考核，将扶贫工作与干部绩效工资挂钩。在这种绩效考核机制的激励下，H乡村干部为实现突出的扶贫成效，增加绩效工资，并在激烈的晋升锦标赛中取得优胜或靠前的位次，获得政治荣誉和升迁奖励，避免因排序靠后遭受上级领导的约谈和问责，会积极打造让上级领导满意的政绩工程。然而这种绩效考核制下的晋升锦标赛机制不够公平合理，往往只看工作结果不看工作过程，多是一些“数字化”的评价方式，导致H乡一些乡村干部只热衷于表面形式化工作的完成，只关注短期目标的达成，以此来通过精准扶贫第三方评估人员的考核，以迎合上级领导的要求，从而在晋升锦标赛中为自己增加筹码。

（三）转型时期的乡村社会环境

当前的中国，乡村社会发生着巨大的变迁，乡土文化处于转型期，这种乡土文化转型是指“乡土文化从传统形态向当代形态转变的历史过程”[11]，有的学者将这种处于转型期的乡村社会特征概括为“结构混乱”[12]。转型时期的乡村社会环境对H乡乡村干部行为影响巨大，一方面H乡部分乡村干部仍受传统乡土文化的影响，理性主义的官僚意识不足，缺乏公正科学的行为准则，因而在第三方评估过程中其行为更多地表现为非正式的、违背理性官僚精神的策略性行为;另一方面，由于转型中的乡村社会中同样缺乏成熟的理性意识和理性规则，“人情”、“面子”文化盛行，以科层制的理性主义原则进行治理在部分情况下往往难以被村民理解认可，难以达到预期治理效果，因而H乡一些乡村干部会倾向于运用建构出的非正式规则来推动各项政策实施。在面对第三方评估人员的监测时，为顺利通过评估，推动各项工作的稳步进行，H乡一些干部仍选择采取这种策略性行为来应对。

（四）第三方评估人员与乡村干部之间的博弈关系

精准扶贫第三方评估人员通过对H乡精准扶贫政策落实情况的实地考察和核查，来评估其上报的2018年拟脱贫户和拟出列村是否达到脱贫和出列标准。对于H乡的乡政府和乡村干部来说，顺利通过此次监测评估，并为最终通过国务院扶贫开发领导小组的专项评估积累经验是其主要目标。H乡村干部掌握着其所辖村的贫困户信息，并对精准扶贫工作的进展和实施措施有着详细的了解，但却无法掌握第三方评估人员及其评估内容的具体信息。一方面，第三方评估采取随机抽样入户调查的方式，H乡村干部无法提前了解具体哪些农户会被抽查;另一方面，H乡村干部也无法清楚了解第三方评估人员的评估尺度及其对H乡精准扶贫开展情况的真实评价。由此，H乡村干部陷入了与第三方评估人员信息不对称的博弈关系之中，而为了实现其顺利通过评估核查的目标诉求，H乡村干部更倾向于采取行动策略干预评估过程，以求最大限度地一次性通过监测评估。

（五）乡村干部自身能力和作风问题

H乡乡村干部身居乡村一线，直接面对着乡村贫困户等困难群众，在精准扶贫工作中发挥着桥梁和纽带的作用。精准扶贫和脱贫工作需要乡村干部充分发挥创造力和创新力，年轻的乡村干部在学习接受新知识和新事物、发挥创造力方面比较有优势，然而由于城镇化进程的加快，乡村大批年轻劳动力流失，年轻精英干部也不同程度地流失，导致乡村干部总体结构老化。在与H乡某下辖村的村干部交谈时，该村干部表示已在村里工作三十多年，这一方面意味着村干部的治理经验非常丰富，另一方面也意味着村干部面临更新能力不足、思想观念落后等问题，且H乡大部分村干部文化水平不高，专业知识和业务技术能力欠缺，对国家的扶贫政策内涵存在认识不清的情况，没有做到准确把握政策执行原则，政策实施方法不够科学合理，个别村干部责任心不强，存在官僚主义、形式主义作风，都在一定程度上影响精准扶贫第三方评估工作的进行以及新时代下精准扶贫任务的完成。

四、优化精准扶贫第三方评估中乡村干部行为的对策思考

脱贫攻堅任务已经迈入“最后一公里”，优化第三方评估过程中的乡村干部行为意义重大，关系到精准扶贫能否真正得到落实，贫困户的利益能否真正得到保障。切实加强人文关怀，规范绩效考核制，建立健全纠错容错机制，以党建引领乡村治理，提高贫困户的政策认识，保证第三方评估的独立性与客观性，加强乡村干部的能力培养和队伍建设等，才能更好地优化乡村干部行为，推动脱贫攻坚任务圆满完成。

（一）变革压力型体制，加强人文关怀

压力型体制对于精准扶贫任务的下达和实施起到了一定的推动作用，但压力型体制下过度的政治压力也成为乡村干部策略性行为滋生的土壤。变革压力型体制的关键在于基于实际的扶贫工作制度建设，使乡村干部的各项工作有章可循。同时，为乡村干部设置合理的工作目标和任务，引入灵活的工作反馈机制，注重工作的实效，注重上下级之间的沟通协调，可以使乡村干部“既有执行国家政策的压力，保证国家政策的‘一统性””，“又具有执行政策的'灵活性'”[13]。乡村干部尤其是扶贫干部工作任务重，压力大，在本单位工作量并未减少的情况下，还需要额外完成上级分配的扶贫任务。为了扎实推动脱贫任务的完成，呕需加强对乡村干部的人文关怀与照顾，为乡村干部减负，减少形式主义的开会和检查，同时也要定期开展心理疏导工作，为乡村干部提供咨询服务，减轻乡村干部的心理负担和压力。

（二）规范绩效考核，健全容错纠错机制

基于乡村实际建立起一套更加科学、规范、合理的动态绩效考核体系对于优化乡村干部行为来说十分必要。可将贫困户的真实满意度及评价纳入绩效考核之中，注重完善对乡村干部的正向激励考核方式，根据考核结果调整乡村干部的福利待遇，对表现优秀、积极有为的乡村干部给予一定程度上的政策、待遇倾斜，保障乡村干部之间的公平竞争，充分调动乡村干部们的积极性。同时，乡村干部在实际工作中难免会出现一些工作失误，为避免乡村干部因害怕担责影响政绩而刻意隐瞒失误，需要健全精准扶贫工作的容错、纠错机制，立足实际，科学问责，划清扶贫工作失误与虚假脱贫行为的明确界限，给扶贫工作中出现失误的乡村干部多一些理解和支持，对存在虚假扶贫行为的干部要加大教育和处罚力度，鼓励乡村干部有所作为，切实做好每一项工作，完成精准扶贫任务。

（三）以党建引领乡村治理，提高贫困户的政策认识

针对转型时期乡村社会环境的特点，要加强党领导下的乡村治理，切实发挥村党支部委员会的战斗堡垒作用和村民自治委员会的自治功能。对乡村党员干部的扶贫行为要加强监督问责，“加快建立统一的大数据民生服务平台，构建扶贫与医疗、社保、救助等公共服务部门的综合管理信息系统，助推精准扶贫走上‘云端”[14]，及时发布相关信息，实现扶贫工作的公开透明。与此同时，更要加强对贫困户的精准扶贫政策宣传力度，村两委可以定期开展政策宣讲会和培训活动，向贫困户普及精准扶贫政策的相关内容，提高贫困户的政策认识，帮助贫困户发展产业项目，也可以定期开展座谈会和对话会，加强乡村干部与贫困户之间的沟通交流，听取贫困户的意见和诉求，不断改进工作，提升乡村干部实际工作的满意度，保障好贫困户的切身利益。

（四）保证第三方评估的独立性与客观性

精准扶贫第三方评估虽可弥补政府内部评估“自说自话”的缺陷，具有相对独立性，但在实际评估过程中也不可避免地受到外部环境的干扰，影响评估结果的客观性和真实性。为切实保证第三方评估的独立性与客观性，减少乡村干部干预的可能性，更好地发挥评估的作用，一是要完善评估制度，制定并执行统一的评估标准和专业化的评估方法，严格核查评估信息，保障第三方评估的客观性;二是可以基于乡村实际实行奖罚制度，对如实汇报或隐瞒贫困信息和政策实施情况的乡村干部进行相应的奖励或惩罚;三是要注重对评估结果以及对评估结果应用情况的公开，通过社会公众的舆论监督对乡村干部形成改进工作的外在压力;四是要加快建立一套符合实际、科学有效的评估反馈机制，促使乡村干部优化完善扶贫政策，调整扶贫行为，以更好地发挥政策实效

（五）提升乡村干部能力素质，加强乡村干部队伍建设

精准扶贫工作的真正落实要求乡村干部具备较高的业务能力和道德素质，并对精准扶贫政策的内涵拥有深刻的认识。只有树立了正确的扶贫意识和动机，具备了过硬的工作能力和素质，才能更好地面对扶贫工作中出现的问题，真正为贫困户谋利益，推动精准扶贫工作的完成。为此，乡镇政府要加强对乡村干部的教育培训，定期组织政策学习活动和专业技能培训活动，以更好地了解政策内涵、落实政策要求。党员领导干部则更要以身作则，端正作风，踏实工作，有所作为，积极发挥先锋模范带头作用，既要树立“民本”理念，抵御不良风气，加强作风建设，提高职业道德，培育底线思维，强化大局意识，也要积极学习典型经验，培养扶贫典范，努力提高贫困群众对干部帮扶工作的满意度和认可度。与此同时，乡镇政府要注重对优秀年轻干部人才的引入，注重提升乡村干部队伍的质量，以更好地实现精准扶贫、脱贫的工作目标，完成全面建成小康社会的底线任务。

参考文献

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